I 1990’erne blev der, som jeg var inde på i kapitel 1, gennemført vigtige reformer på nationalt, politisk niveau i hele Norden mht. både decentralisering og deinstitutionalisering (Tøssebro et al. 2012: 134).
Tøssebro et al. kalder dette for ’den anden normaliseringsbølge’. Man diskuterede igen de udviklingshæmmedes stilling og vilkår i samfundet; der intensiveret ideologisk debat, nye sociale reformer, mere opmærksomhed fra det videnskabelige miljø og deinstitu-tionaliseringen skete med øget hastighed (ibid.: 135). Den manglende retssikkerhed for personer med udviklingshæmning blev kritiseret, og
’manglende brugerindflydelse på hverdagslivet og manglende ligestilling i forhold til økonomiske livsvilkår og sociale ydelser i første omgang blev omdrejningspunktet’ (Sørensen 2005: 76-77).
Løsningen blev juridisk ligestilling, fx fik mennesker med udviklingshæmning, der boede på institution, i 1995 ret til at få social
127
pension, og med Servicelovens indførelse i 1998 søgte man at begrænse de professionelles adgang til magtanvendelse; nu skulle omsorgen principielt ydes på baggrund af samtykke (ibid.).
Serviceloven kan ses som en manifestation af politiske og samfundsmæssige forventninger til, at den professionelle omsorg for mennesker med udviklingshæmning er baseret på etiske principper, der indebærer respekt for og anerkendelse af omsorgsmodtagerens rettigheder som menneske og medborger. Både holdningsmæssigt og retsligt er udgangspunktet princippet om den personlige friheds ukrænkelighed og respekten for individets integritet uanset den enkeltes psykiske funktionsevne.80 Reformen satte fokus på at fremme livskvaliteten hos og den sociale integration af mennesker med handicap gennem rettigheder: Uanset hvor funktionshæmmet et menneske er, er dets grundlæggende sociale rettigheder til alle tider de samme.81 Medborgerskabsorienteringen betyder for mennesker med funktionsnedsættelser, at de ’har samme ret til at benytte sig af velfærdsstatens serviceydelser som andre mennesker, men at de samtidig behøver en særlig støtte og service for at kunne benytte disse ydelser’ (Krogstrup 1999: 45). Logikken i skabsorienteringen er, at universelle og ukrænkelige medborger-rettigheder skaber øget integration i samfundet (ibid.: 46).
Den offentlige omsorg for mennesker med udviklingshæmning er i dag – på et samfundsmæssigt og socialpolitisk niveau – præget af en retssikkerhedsideologi, og man har problematiseret og (formelt) afskaffet de institutionaliserede magtmidler, man før har anvendt overfor mennesker med udviklingshæmning (Sørensen 2005: 94-96).
80Dette princip er lovfæstet i Grundlovens § 71.
81Folketinget vedtog i 1993 en beslutning om ligebehandling af handicappede med andre borgere, og der blev etableret et Center for Ligebehandling af Handicappede i tilknytning til Det Centrale Handicapråd, der var blevet oprettet efter særforsorgens udlægning (1980) som erstatning for de tidligere råd for enkelte handicapområder (Bengtsson et al. 2003: 24).
128
Serviceloven er blevet betragtet som et konkret udtryk for et nyt værdisæt og for nye politiske tilgange i den offentlige sektor; et ’nyt menneskesyn’ med respekt for brugere af det offentlige og med individuelt tilpassede tilbud. Den lægger op til, at borgeren skal sættes i centrum for den ydede hjælp og involveres i planlægningen heraf (Bjerge og Selmer 2007: 1). Intentionen har været at gøre op med tidligere tiders formynderi og klientgørelse og at ansvarliggøre borgeren gennem inddragelse. Borgerens myndighed og fortsatte myndiggørelse er således i centrum. Det betyder bl.a., at hjælpen skal gives ud fra borgerens individuelle behov og med respekt for den enkeltes selvbestemmelse.
Den gældende sociale lovgivning angiver i høj grad brede målformuleringer, og med Serviceloven er individuelle handlings-planer, hvori der aftales formålet med indsatsen; hvilken indsats, der er nødvendig for at opnå formålet samt varigheden af indsatsen blevet et væsentligt element i socialpolitikken (Servicelovens § 141).
Udarbejdelse af handleplaner er en kommunal myndighedsopgave, og den skal så vidt muligt udarbejdes i samarbejde med borgeren.82 Handleplanen skal indeholde aftaler og mål vedrørende den samlede sociale indsats for borgeren, bl.a. i forhold til boform, beskæftigelse, personlig hjælp, behandling, hjælpemidler m.v., og beskrives som et redskab til styrkelse af den enkeltes retssikkerhed og mulighed for indflydelse på sit eget liv samt til en individuel tilpasset og helheds-orienteret indsats (Socialstyrelsen 2014).
I 2010 lægger Kommunernes Landsforenings (KL) imidlertid også op til, at § 141-handleplanerne kan anvendes til effektmåling på
82I tillæg til § 141-handleplanerne udarbejdes der oftest pædagogiske planer eller
’delplaner’, som er forankrede på det sociale tilbud, eksempelvis botilbuddet. Disse er imidlertid ikke lovbestemte. Pædagogiske planer handler om det sociale tilbuds indsats, og ifølge Socialstyrelsen vil de ofte være et meget vigtigt element i
indsatsen, hvorfor det er vigtigt, at den pædagogiske plan spiller sammen med § 141 handleplaner (Socialstyrelsen 2014).
129
capområdet – et område ’præget af store styringsmæssige udfordringer’, fordi ’udgifterne er steget markant i mange kommuner’, hvilket skaber ’behov for faglig udvikling af nye løsninger og fokus på, hvad der virker’ (KL 2010: 2). Måling af effekten af indsatsen på handicapområdet kan derfor – ifølge KL – tage udgangspunkt i, hvorvidt de mål og indsatser, der er opstillet i borgerens handleplan er indfriet (ibid.: 8). KL pointerer, at da der ofte vil være tale om aktiviteter, der skal fastholde et funktionsniveau, skal effekt-indikatorerne typisk belyse borgerens funktionsniveau: Det kan fx være i hvor høj grad borgeren fortsat selvstændigt kan skabe og fastholde sociale relationer; deltage i fritidsaktiviteter; administrere egen økonomi; selv kan foretage frisørbesøg, indkøb mv. Det lyder videre, at: ’Mere konkret – og som en mere kortsigtet effekt – kan der være fokus på i hvilken grad den handicappede borger får mindre behov for praktisk hjælp og støtteforanstaltninger i dagligdagen, og dermed reducerer det antal visiterede timer, der i udgangspunktet var behov for’ (ibid.).
KL lægger således op til, at målet med den sociale indsats, der skal opstilles i de individuelle handleplaner, og i forhold til hvilke serviceniveauet fastlægges, primært skal omhandle fastholdelse af selvstændige funktioner og/eller en reduktion af støtteforanstaltningen på sigt. Dette kan tolkes som et forsøg på central fastlæggelse af målet med de sociale indsatser overfor personer med udviklingshæmning på forvaltningsniveau med baggrund i ønsket om at reducere kommunernes udgifter, hvilket strider imod princippet om, at hjælpen skal tildeles på baggrund af en vurdering af individuelle behov og tilpasses den enkelte. Dette er godt eksempel på, at socialpolitikken i dag også er præget af en effektivitetsorienteret logik, der har økonomiske parametre og forvaltningsmæssig accountability som sine centrale standarder. Den socialpolitiske styring foregår i stigende grad som mål- og rammestyring – og, kunne man tilføje, økonomistyring – samt kontraktliggørelse gennem fx individuelle undersøgelser og handleplaner, hvilket peger i retningen af en stigende individualisering af de problemer, de sociale indsatser retter sig imod (Bryderup 2005:
130
416). I den optik kan handleplanen betragtes som et kontraktlignende dokument, der anvendes til at fastholde en udviklingsorienteret målsætning for pædagogernes indsats i forhold til personen med udviklingshæmning og til at kontrollere, at der arbejdes efter den fastsatte målsætning (jf. Hur 2009: 23). Her synes udviklingen på forhånd at være tænkt til at skulle forløbe i retningen af øget selvstændighed (effektivitet) og reduktion af afhængighed.
At økonomiske parametre er et element i socialpolitikken er der ikke noget nyt i, men man kan argumentere for, at der de seneste årtier er sket en forskydning fra et socialpolitisk fokus på at finde de ’rette og gode løsninger’, dvs. de bedste og mest effektive midler til at realisere formålet om at imødekomme grundlæggende behov, til et fokus på at finde ’effektive løsninger’, dvs. en målsætning om at reducere behovet for hjælp – og dermed de offentlige udgifter – hvilket sætter individets kapacitet og funktionsevne i centrum.