35 30 25 20 15 10
5
0 Kommuner
Af figur 7.6 fremgår det, at nogle kommuner bruger revalidering meget, mens andre stort set ikke bruger ordningen. Variationen i hvordan revalidering benyttes, er gældende på alle parametre såsom varighed, revalideringstype, gennemsnitlig alder samt forudgående for-sørgelsesstatus.
Denne variation er uafhængig af kommunens størrelse og generelle ressourcer. Der er heller ikke nogen klare sammenhænge mellem kommunens anvendelse af revalideringsordningen og kommunens baggrundsvilkår, såsom kommunens indbyggertal, økonomiske rammevil-kår og erhvervsmæssige strukturer.
Figur 7.6 Antal revalideringer per titusinder indbyggere i kommunerne (antal gennemsnitlige forløb 2008-2012 per kommune set i forhold til det gennemsnitlige antal indbyggere i perioden 2008-2010)
▶
Forskellige fortolkninger af Ankestyrelsens principafgørelser
Note: For kommunerne anvendes det gennemsnitlige indbyggertal 2008-2010. Landsgennemsnittet er angivet med rødt.
Kilde: Rambøll (2015b)
Kommunernes brug af revalideringsordningen er ifølge den eksterne evaluering i væsentligt omfang bestemt af den enkelte kommunes politiske og administrative fokus på/prioritering af ordningen.8 Dette kan være med til at forklare den store variation i kommunernes brug af revalidering.
Analysen peger desuden på, at kommunerne finder fortolkningen af regelgrundlaget van -skeligt, og at det påvirker administrationen af ordningen. Specifikt peges der på, at kommu nernes forskelligartede fortolkninger af Ankestyrelsens principafgørelser, og de muligheder disse giver for anvendelse af ordningen, er med til at forklare den kommunale variation.
Af den survey, som er gennemført i forbindelse med analysen, fremgår således at Ankestyrel
-sen principafgørelser har haft en betydning for den faldende brug af revalidering i kommu nerne. Der peges især på, at to konkrete afgørelser (se boks 7.2) har været medvirkende til at så tvivl om, i hvilken grad der skal tages højde for, at borgeren har kompetencer og erfaringer, der vil kunne anvendes på det ufaglærte arbejdsmarked. Medarbejdere og lederne i kom munerne tolker disse afgørelser som, at der ikke kan tilbydes revalidering, hvis borgeren har mulighed for at varetage et ufaglært job.
8 Ifølge den eksterne evaluering er dette bemærkelsesværdigt, da det ikke er beskrevet i forarbejderne til loven, at kom-munerne kan fastsætte deres egen serviceramme for anvendelsen af revalidering. Tværtimod har en borger ret til revalidering, såfremt vedkommende vurderes at være i målgruppen (Rambøll, 2015b, s. 55).
▼Boks 7.2 Resumé af Ankestyrelsens principafgørelser
▶ 1/3 af kom
munerne har en skriftlig strategi for revaliderings ordningen
”Frisørafgørelsen64” (2009)
En 24-årig frisør med eksem, som havde arbejdet to år inden for sit fag, var ikke omfattet af den personkreds, der havde krav på revalidering. Revalidering var ikke nødvendig for, at ansøger kunne vende tilbage til arbejdsmarkedet. Ansøger havde via sin uddannelse og erhvervsmæssige erfaring opnået kompetencer og ressourcer, der kunne bringe hende tilbage på arbejdsmarkedet uden revalidering.
”Socialrådgiverafgørelsen65” (2009)
Det forhold, at en ansøger om revalidering havde en uddannelse, som ikke længere kunne bruges, gav ikke i sig selv ret til en ny uddannelse. Ansøger skulle også søge arbejde, som hun ikke var uddannet til, men som hun ville kunne varetage efter en kort oplæring. Ansøger havde også via sine tidligere arbejdsforhold opnået kompetencer og ressourcer, som hun kunne gøre brug af. Der skulle foretages en bred vurdering af, hvad der kunne anses som et passende arbejde, og revalidering blev ikke anset som nødvendig for, at ansøgeren kunne vende tilbage til arbejdsmarkedet.
7.4.2 Strategi og procedurer for anvendelse af revalideringsordningen
Rambøll (2015b) indeholder også en undersøgelse af de kommunale strategier for
anvendel
--
-se af revalidering samt de faktorer, der påvirker kommunernes anvendel-se.
I denne survey tilkendegiver godt 1/3 af kommunerne (34 pct.), at de har en skriftlig strategi for anvendelsen af revalideringsordningen. Strategierne er typisk administrativt forankret, men der er dog også eksempler på, at strategierne er forankret politisk hos udvalg eller de lokale beskæftigelsesråde (LBR).
Ifølge kommunerne har strategierne typisk fokus på at øge anvendelsen af revalideringsord ningen med henblik på at modvirke det fald i anvendelsen, som ses over en længere årrække.
Typisk er ønsket om at øge anvendelsen baseret på en antagelse om, at revalidering har gode beskæftigelseseffekter.
I enkelte kommuner er der specifikt fokus på at øge anvendelsen af uddannelsesrevalidering.
Dette begrundes ofte med et ønske om at bidrage til at hæve befolkningens uddannelsesni veau i kommunen. I de kommuner, hvor der er særlig fokus på virksomhedsrevalidering, be grundes beslutningen ofte med en opfattelse af, at det er de virksomhedsrettede forløb, der vurderes at have størst effekt, og at dette også understøttes af refusionsbestemmelserne.
I enkelte kommuner angiver de adspurgte ledere, at den kommunale finansiering af taxa meterbetalingen på uddannelserne og driftsloft på aktiviteter kan sætte begrænsninger for, hvad der reelt er af muligheder for at tilbyde borgere revalidering.
De kommunale strategier for anvendelsen af revalideringsordningen har forskellig karakter.
Nogle har karakter af en formel strategi vedtaget af udvalget, mens andre strategier er af mindre omfang og indskrevet i beskæftigelsesplanerne. Yderligere er enkelte strategier ind arbejdet i kommunens skriftlige interne arbejdsgangspapirer.
Endelig fremgår det af surveyen, at over halvdelen (58 pct.) af kommunerne har udarbejdet skriftlige interne procedurer for, hvordan revalideringsordningen skal anvendes i kommunen.
Hovedformålet med udarbejdelsen af de interne procedurer for anvendelsen af ordningen er ifølge de kommunale ledere at skabe ensartede procedurer for revalideringsforløb, afgrænse målgruppen samt sikre udbyttet af revalideringsindsatsen.
9 Ankestyrelsens principafgørelse 227-09.
10 Ankestyrelsens principafgørelse 208-09.
▶ Brugen af revali
dering er påvirket af de senere års reformer
7.5 De seneste års reformers forventede betydning for brugen af revali
deringsordningen
Der har i de seneste års reformer af førtidspension og fleksjob, kontanthjælp samt syge-dagpenge været fokus på at forbedre mulighederne i beskæftigelsessystemet for at hjælpe -ikke-arbejdsmarkedsparate tættere på arbejdsmarkedet eller uddannelse, jf. boks 7.3. Revali deringsredskabet har ikke været direkte berørt af nogle af disse reformer11 og det er endnu uvist, hvorvidt de også får konsekvenser for aktiviteten på revalideringsordningen.
▼Boks 7.3 De tre reformer på beskæftigelsesområdet for personer i udkanten af arbejdsmarkedet Reform af førtidspension og fleksjob (2013)
Reformen indebærer, at personer, der har så komplekse problemer, at en langvarig og tværfaglig indsats er nødvendig, kan deltage i ressourceforløb. Forløbet kan bestå af tilbud om vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik, løntilskud og mentor efter beskæftigelseslovgivningen samt indsats efter sundhedsloven og serviceloven. Et ressourceforløb kan vare i et til fem år, og der er mulighed for at få tilbudt flere forløb, hvis det forrige forløb ikke har ført til, at borgeren har fået en bedre tilknytning til arbejdsmarkedet.
Med reformen blev fleksjobordningen målrettet svagere grupper. Der er for eksempel givet mulig
-hed for at få et fleksjob på få timer om ugen, og dermed opnå tilknytning til arbejdsmarkedet, og mulighed for at øge timetallet (efter aftale med arbejdsgiveren). I den nye fleksjobordning skal ar bejdsgiveren alene betale løn for det arbejde, personer i fleksjob udfører, ligesom personer i fleksjob skal have løn for den arbejdsindsats, de reelt yder.
Kontanthjælpsreform (2014)
Med reformen gives der ikke længere kontanthjælp til unge under 30 år, som ikke har en er hvervskompetencegivende uddannelse. I stedet modtager disse uddannelseshjælp og en indsats rettet mod, at de skal i uddannelse på ordinære vilkår. Der skelnes mellem uddannelsesparate og aktivitetsparate uddannelseshjælpsmodtagere. Aktivitetsparate er unge med større udfordringer, der skal overvindes, inden de kan gå i gang med en uddannelse. De skal have en indsats, der på sigt giver dem mulighed for at tage en uddannelse på ordinære vilkår, og de tilbydes en koordinerende sagsbehandler, som skal sikre en tværfaglig indsats på tværs af forvaltningerne. Der kan være tale om ganske langvarige forløb, inden man som aktivitetsparat bliver i stand til at tage en uddannelse på ordinære vilkår. Som aktivitetsparat modtager man et aktivitetstillæg til uddannelseshjælpen.
Sygedagpengereform (2014)
Med reformen kan der som noget nyt gives tilbud om jobafklaringsforløb til sygemeldte borgere, der ikke kan få forlænget deres sygedagpenge efter sygedagpengelovens forlængelsesregler. Under jobafklaringsforløb skal personen have en individuelt tilpasset, tværfaglig og helhedsorienteret indsats med udgangspunkt i personens forudsætninger og behov. Forløbet kan bestå af tilbud om vejledning og opkvalificering, herunder ordinær uddannelse, virksomhedspraktik, løntilskud og mentor efter beskæftigelseslovgivningen samt indsats efter sundhedsloven og serviceloven. Et jobafklaringsforløb skal som udgangspunkt være så kort som muligt og kan maksimalt løbe i op til to år ad gangen, når man er uarbejdsdygtig på grund af sygdom. Der er mulighed for at få et nyt jobafklaringsforløb, hvis man fortsat er uarbejdsdygtig.
Tilgangen til revalideringsordningen kan have ændret karakter som følge af
beskæftigelses -reformerne. Målretningen af fleksjobordningen til personer med mindst arbejdsevne kan påvirke tilgangen til revalidering, da personer med nedsat arbejdsevne har mulighed for at få et fleksjob på få timer. Der er ligeledes med oprettelsen af ressourceforløb givet mulighed for længerevarende og helhedsorienteret forløb med henblik på at komme i job eller uddan nelse uden for revalideringsordningen.
Derudover giver jobafklaringsforløb mange af de samme muligheder for afklaring og opkva-lificering som revalideringsordningen.
11 Dog blev det med reformen af førtidspension og fleksjob indført, at begrænsningerne i arbejdsevnen for revalidender ikke længere vurderes efter arbejdsevnemetoden (ressourceprofilen) men efter rehabiliteringsplanens forberedende del.
Endeligt gælder det, at der med reglerne om uddannelsespålæg til aktivitetsparate uddan -nelseshjælpsmodtagere er givet mulighed for længerevarende forløb uden for revaliderings ordningen med henblik på, at flere unge på sigt skal påbegynde en uddannelse på ordinære vilkår.
7.5.1 Revalideringsordningen efter reformerne
Som beskrevet ovenfor har en række af de nævnte reformer på beskæftigelsesområdet og i SU-systemet samt ændringer i praksis medført, at den indsats som hidtil har været gennem ført under revalidering i stigende grad bliver givet efter anden lovgivning på andre ordninger.
Variationen i kommunernes praksis afspejler de forskellige strategier jf. ovenfor, og at kom munerne (Rambøll, 2015b) mener, at revalideringsordningen udfylder nogle behov, som ikke kan tilgodeses på andre ordninger i beskæftigelseslovgivningen. Der peges på, at revalide ringsordningen opfylder behov inden for følgende områder, som ikke i samme grad indfries på andre ordninger i beskæftigelsessystemet:
Længerevarende forløb
Ifølge den eksterne analyse giver revalideringsordningen mulighed for at tilkende længere varende og mere fleksible forløb, end det er tilfældet ved iværksættelse af almindelige tilbud efter beskæftigelseslovgivningen for eksempel modtagere af kontanthjælp og uddannelses hjælp, der principielt er mere midlertidige ydelser.
Det skal bemærkes, at ordningen med ressourceforløb ligeledes giver mulighed for langvari ge forløb. Ressourceforløb er dog for en anden målgruppe end revalidering, idet det gives til personer, der har så komplekse problemer, at det kræver en længerevarende tværfaglig ind sats at få dem nærmere målet om job eller uddannelse. I modsætning hertil er revalidering for personer, som der kan fastsættes et konkret endeligt beskæftigelsesmål for.
I såvel kontant- som uddannelseshjælpssystemet er der dog også under visse betingelser – og efter konkret vurdering – mulighed for at iværksætte tilbud om (længerevarende) stu die- eller erhvervskompetencegivende uddannelse. Og også sygedagpengemodtagere, per soner i ressourceforløb og jobafklaringsforløb kan få tilbud om kurser og uddannelse efter beskæftigelseslovgivningen, hvis de er direkte rettet mod (giver kompetencer, der kan bruges på) arbejdsmarkedet.
Revalideringsordningen giver i modsætning til ordinære tilbud i beskæftigelseslovgivningen mulighed for at give langvarige uddannelsestilbud (over 26 uger) til ledige selvforsørgende12 Dette skal blandt andet ses i sammenhæng med, at længerevarende uddannelsestilbud po tentielt er fastholdende, og at hensigten med en uddannelsesindsats efter LAB er opkvalifi cering med henblik på (hurtigst muligt) at opnå ordinær beskæftigelse.
Tilskud til udgifter til befordring, hjælpemidler og personlig assistance
Både for personer i revalideringstilbud og personer, der deltager i de almindelige tilbud i be skæftigelseslovgivningen, er der mulighed for støtte til befordring og hjælpemidler samt til personlig assistance i forbindelse med handicap. For revalidender og ressourceforløbsmod tagere er der desuden mulighed for at få støtte til særlige udgifter, der er en nødvendig følge af uddannelsen eller af en nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Der er dog ikke tale om støtte til egentlige behandlingsudgifter.13
12 Ved ledige selvforsørgende forstås personer, der ikke er i beskæftigelse, og som ikke har ret til offentlig hjælp til forsør gelse, og som er berettiget til tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats. -13 Der henvises blandt andet til en ankestyrelsesafgørelse nr. A-26-06: Det blev i denne sag afgjort, at en borger, der modtog handicaptillæg efter SU-loven, også skulle have ret til støtte efter revalideringsreglerne til de særlige udgifter, der er en nødvendig følge af uddannelsen eller af en nedsat funktionsevne, i det omgang der ikke kunne ydes støtte hertil efter reglerne i lov om specialpædagogisk støtte. Med andre ord kunne der under revalideringsreglerne gives en støtte til handicappede, som der ikke var mulighed for at få under uddannelsessystemet. Det fremgår af en anden ankestyrelsesafgørelse (35-12), at der normalt ikke kan gives støtte til behandlingsudgifter.