14.000,00 12.000,00 10.000,00 8.000,00 6.000,00 4.000,00 2.000,00
0,00 Erhvervsrettede Gymnasiale Folkeoplysning samt
ungdomsuddannelser uddannelser voksen-, efter- og
▶
Uddannelses institutioner har ikke særlige incitamenter for at ikke-arbejds markedsparate gennemfører
ningskurser og forskellige særligt tilrettelagte forløb. Der kan derfor ikke umiddelbart
opgø -res et samlet tal for, hvor mange penge jobcentrene bruger på LAB-tilbud om uddannelse for borgere i udkanten af arbejdsmarkedet. På Undervisningsministeriets område er den samlede udgiftsramme til betaling for undervisning for gymnasiale uddannelser, erhvervs skoler og uddannelse for voksne cirka 23 mia.kr., jf. figur 5.18. Udgiften på cirka 3,6 mia. kr., til folkeoplysning samt voksenuddannelse indeholder blandt andet udgifter på cirka 700 mio.
kr. til AMU-kurser.
Figur 5.18 Udvalgte udgifter til uddannelse på Undervisningsministeriets område
I forbindelse med kontanthjælpsreformen blev der afsat midler til meraktivitet som følge af, at uddannelsespålægget blev udvidet til også at omfatte personer mellem 25 og 30 år. Det fremgår af finansloven for 2014, at det skønnede merforbrug ville være cirka 67 mio.kr. i 2014 og 318 mio.kr. i 2017 og frem ved fuld indfasning.
Barrierer for samspillet mellem uddannelses og beskæftigelsesområdet
Uddannelsesområdet er primært taxameterstyret, hvilket betyder at
uddannelsesinstituti
-onerne modtager en bestemt takst når en person, hvad enten det er en ledig eller ikke-ledig, har startet, gennemført eller er i gang med en bestemt uddannelse. Incitamenterne for at få uddannelsesinstitutionerne til at sørge for, at en ikke-arbejdsmarkedsparat gennemfører en uddannelse, er dog det samme som for alle andre, hvis de er på SU/elevløn, altså ordinært optaget, også selvom det er som følge af uddannelsespålæg. Samtidig er der heller ikke i finansieringsmodellen indlagt direkte incitamenter for kommunerne til at sikre fastholdel se og sikre, at borgeren rent faktisk er parat til at påbegynde og gennemføre en uddannelse, hvilket for eksempel kunne være gennem skrive- og regnekurser, forsøg med ”Brobygning til uddannelse”, m.v. Der er i modellen kun indlagt et incitament til, at for eksempel en kon tanthjælpsmodtager overgår til et ordinært uddannelsesforløb, da kommunen dermed ikke skal betale for forsørgelsen, da personen modtager SU. Og kommunen skal heller ikke betale for aktiviteten på uddannelsesinstitutionen, da der ikke er tale om deltagelse via et LAB-til bud.
Med den nye erhvervsskolereform stilles der endnu større krav til optagelse på erhvervsud dannelserne, hvilket stiller større krav til kommunerne i forhold til at sikre, at personerne rent faktisk kan optages på erhvervsskolerne på lige fod med alle andre, jf. boks 5.13. Der er i reformen dels afsat midler til, at elever der ikke opfylder adgangskravene kan deltage i opkva lificerende undervisning på for eksempel VUC, dels er der mulighed for, at elever kan deltage i en optagelsesprøve med henblik på eventuel efterfølgende optagelse.
▼Boks 5.13 Erhvervsuddannelsesreformen
Erhvervsuddannelsesreformen, der træder i kraft til august 2015, indebærer blandt andet at:
• der indføres adgangskrav for optag til erhvervsuddannelserne på mindst karakteren 02 i gen-nemsnit i henholdsvis. dansk og matematik i de afsluttende prøver i 9. eller 10. klasse.
• der indføres stopprøver mellem grundforløb og hovedforløb i form af overgangskrav og grund-forløbsprøver.
• alle (unge og voksne) maksimalt har tre forsøg til at gennemføre en erhvervsuddannelse, med-mindre de har en uddannelsesaftale med en virksomhed, før uddannelsen påbegyndes.
• uddannelsesgarantien styrkes ved, at elever som gennemfører grundforløbets 2. del i en uddan-nelse, som udbydes med skolepraktik, har sikkerhed for at kunne gennemføre hele uddannel-sen, hvis eleven er egnet, opfylder kravene og er praktikpladssøgende.
Elever, der i forvejen har gennemført en ungdomsuddannelse samt elever, der har indgået en uddannelsesaftale med en virksomhed er undtaget fra det nye adgangskrav til erhvervsuddannel-serne. Loftet på tre forsøg gælder fremadrettet, og grundforløb, der er påbegyndt før 1. august 2015 vil således ikke tælle med i opgørelsen over påbegyndte grundforløb.
Reformen indebærer imidlertid samtidig, at der oprettes en ny kombineret ungdomsuddan -nelse med første optag til august 2015, som personer, der får et uddan-nelsespålæg, kan op tages på, hvis de kan visiteres hertil. Erhvervsuddannelsesreformen ændrer ikke ved en række af de øvrige opkvalificerings- og uddannelsestilbud, som personer med et uddannelsespå læg kan deltage i, herunder for eksempel forberedende voksenundervisning (fvu), almen vok senuddannelse (avu), hf-enkeltfag, erhvervsgrunduddannelse (egu) m.v.
5.8 Opsummering og udfordringer
Den tværfaglige beskæftigelsesindsats benytter sig som udgangspunkt af en række forskel-lige indsatser og redskaber på tværs af forvaltninger og sektorer med henblik på at sikre borgeren en individuel og helhedsorienteret indsats.
Den tværfaglige indsats har været et omdrejningspunkt i de seneste reformer på
beskæfti
-gelsesområdet, som har bidraget til at opsætte nogle formelle rammer, der giver mulighed for at igangsætte en tværfaglig indsats overfor borgere i udkanten af arbejdsmarkedet.
Det er ekspertgruppens vurdering, at tiltag som ressourceforløb og rehabiliteringsteams har bidraget til at sætte tværfaglighed på dagsorden i kommunerne, samt at der i praksis inden for disse rammer bliver igangsat indsatser på tværs af beskæftigelses-, social- og sundheds området. De tværfaglige indsatser tegner ligeledes et billede af, at nogle borgere i udkanten af arbejdsmarkedet har sammensatte og komplekse problemer udover ledighed, som udgør et oplagt grundlag for en tværfaglig tilgang.
Der er dog fortsat betydelig kommunal variation med hensyn til, i hvilket omfang kommu nerne udnytter de opsatte rammer til at iværksætte en tværfaglig beskæftigelsesrettet ind sats. Ligeledes har de tværfaglige rammer tydeliggjort en række barrierer mellem de enkelte kommunale forvaltninger og mellem forskellige dele af den offentlige sektor som helhed.
Barriererne relaterer sig dels til mulighederne for at dele viden og informationer på tværs, dels til på denne baggrund at koordinere borgerens indsats på tværs af de forskellige om råder. Barriererne betyder også, at det er vanskeligt for borgeren at overskue de igangsatte initiativer samt overgange fra ét system til et nyt.
Det er ekspertgruppens opfattelse, at der fortsat er begrænset viden omkring effekterne af en tværfaglig indsats for borgere i udkanten af arbejdsmarkedet. I forlængelse heraf er det vanskeligt, på grundlag af den eksisterende viden om kommunernes brug af den tværfaglige indsats, at konkludere på kvaliteten af indholdet og udviklingen heri.
For kommunerne kan den tværfaglige indsats være omfattende og omkostningsfuld, da de skal sammensætte en indsats med redskaber fra flere forskellige forvaltninger og sektorer for borgere i udkanten af arbejdsmarkedet. Derfor skal den tværfaglige indsats underbygges af lovgivning og incitamenter, der sikrer, at kommunerne har fuldt udsyn over og kan opnå de langsigtede gevinster ved at få borgere i udkanten af arbejdsmarkedet i varig beskæftigelse eller uddannelse.
Afslutningsvis er det ekspertgruppens vurdering, at borgeren i højere grad skal inddrages i beskæftigelsesindsatsen. Når borgeren involveres, kan indsatsen i højere grad tilrettelægges på borgerens præmisser og med borgeren som aktiv medspiller. Hermed får den pågælden-de mulighed for at tage ejerskab over sin situation og indsats og pågælden-derigennem lette vejen til beskæftigelse eller uddannelse.
Ekspertgruppen har på baggrund af analysen opstillet følgende udfordringer:
• Hvordan opstilles de bedste lovgivningsmæssige rammer for, at den tværfaglige indsats i kommunerne styrkes og afbureaukratiseres?
• Hvordan kan man styrke og forenkle de økonomiske incitamenter, således at kommuner
-ne igangsætter en helhedsorienteret indsats, der tager udgangspunkt i borgerens udfor dringer og ressourcer?
• Hvordan sikres et bedre og nemmere samarbejde mellem de enkelte kommunale forvalt ninger og mellem forskellige dele af den offentlige sektor som helhed, hvor barrierer for vidensdeling nedbrydes?
• Hvordan øges koordinationen af de ofte mange forskellige indsatser for borgere i ud kanten af arbejdsmarkedet således, at indsatserne kan blive indbyrdes forstærkende, og borgeren kan overskue indsatsen?
• Hvordan skabes mere viden om effekterne og indholdet af den tværfaglige indsats for borgere i udkanten af arbejdsmarkedet?
• Hvordan kan man understøtte investeringstankegangen i kommunerne, således at en tværfaglig indsats overfor borgere i udkanten af arbejdsmarkedet i højere grad ses som en langsigtet investering, som betaler sig på længere sigt, når borgeren kommer i be skæftigelse?
• Hvordan kan man i højere grad inddrage og øge borgerens ejerskab til beskæftigelses indsatsen?
Kapitel 6. Fokus på resultater i kommunerne
6.1 Indledning
Ifølge kommissoriet skal ekspertgruppen gennemføre udredningen med øje for, at beskæf-tigelsessystemet skal være meningsfyldt og omkostningseffektivt, så ressourcerne i højere grad bruges på redskaber, der hjælper den enkelte i job. I relation hertil ser dette kapitel på, hvordan beskæftigelsesindsatsen indrettes med henblik på at skabe fokus på resultater for gruppen af borgere i udkanten af arbejdsmarkedet.
I de senere år er der kommet fokus på resultatbaseret styring i beskæftigelsesindsatsen, hvor flere kommuner og de tidligere beskæftigelsesregioner i fælleskab har arbejdet med styring efter resultater. Overordnet set handler resultatbaseret styring om at følge devisen ”Sæt mål og styr efter dem”. Tendensen med mere resultatfokus kan blandt andet ses af den såkaldte tillidsreform, der blev lanceret af regeringen i samarbejde med arbejdsmarkedets parter i 2013. Heri indgår følgende princip for modernisering: ”Styring i den offentlige sektor skal
foku
-sere på mål og resultater”.1
I ekspertgruppens første rapport om de arbejdsmarkedsparate ledige anbefales det at gen nemføre en refusionsomlægning, der skal sikre et større resultatfokus i kommunerne gen nem styrkede økonomiske incitamenter. Dette kapitel vil handle om 1) indretningen af den overordnede resultatstyring og 2) hvordan man i styringskæden ned til den enkelte jobcen termedarbejder og videre ud i den aktive indsats kan få viden og økonomiske incitamenter til at virke til gavn for borgere i udkanten af arbejdsmarkedet.
Kapitlet fokuserer især på, hvordan vidensarbejde og arbejdet med resultater i de enkelte jobcentre kan understøttes. Dette skal ses i relation til andre af rapportens fokusområder, da for eksempel en investeringstankegang og et stærkere fokus på resultater kan medvir ke til en nedbrydelse af silo-tankegang i den tværgående indsats og sætte fokus på, at der investeres i den type af indsats, som kan bringe borgeren tættere på arbejdsmarkedet eller uddannelse.
For nogle borgere i udkanten af arbejdsmarkedet kan der være lang vej til gode resultater i form af beskæftigelse eller uddannelse, og det kan derfor være vanskeligt kun at styre efter dette. Resultatbaseret styring for denne gruppe af borgere er således nødt til at tage værktø jer i brug, der kan supplere styringen frem mod det endelige mål om ordinær beskæftigelse eller uddannelse.
6.2 Resultatstyring og sammenhæng til beskæftigelsessystemet
Resultatstyring beskrives ofte med udgangspunkt i en ramme, der skelner imellem input, output og resultater, jf. figur 6.1.2
1 Regeringen, Akademikerne, Danske Regioner, FTF, KL & OAO (2013) 2 Se for eksempel Europa-Kommissionen (2012)
Input Output Resultater
•Personale
•Kompetencer
•IT-støtte
•Viden
Samtaler Sanktioner Aktive tilbud
Virksomhedskontakter
Beskæftigelse Uddannelse
••
••
•• Figur 6.1. Rammeværk for resultatstyring
▶ Styring kan ske
efter input, output eller resultater
▶… inden for fire
styringsredskaber
På beskæftigelsesområdet repræsenterer personale, kompetencer, IT-støtte og viden eksem
--
-pler på input. Det input omsættes til output, der for eksempel kan bestå af gennemførte samtaler, udførte sanktioner, igangsættelse af aktive tilbud og lignende. Endeligt er det må let, at output skal munde ud i et resultat - beskæftigelse eller uddannelse. Gode såvel som dårlige resultater genererer en viden, der giver anledning til at justere indsatsen herefter. For borgere i udkanten af arbejdsmarkedet kan der være lang vej fra output til resultater, idet disse borgere typisk vil skulle opleve fremgang på en række områder for at kunne komme i beskæftigelse eller uddannelse.
Styring af indsatsen – både på nationalt og lokalt niveau – kan principielt rette sig imod enten input, output eller resultater. Kommunalbestyrelsens allokering af budgetramme til jobcentret er et eksempel på input-styring, mens regler om minimumskrav til samtaler og aktivering er et eksempel på output-styring. Fastlæggelsen af ministermål om øget afgang fra offentlig forsørgelse eller refusionssystemets generelle belønning af kommuner, der flyt ter borgere fra offentlig forsørgelse til beskæftigelse er eksempler på styring, hvor der foku seres på resultaterne af indsatsen.
Der kan endvidere skelnes mellem fire væsentlige styringsredskaber i beskæftigelsesindsat sen:
• Regelstyring, dvs. fastlæggelse af bestemte måder at organisere og udføre beskæftigel sesindsatsen.
• Incitamentsstyring, dvs. fastlæggelse af økonomiske incitamenter, som har indvirkning på organisering og udførelse af beskæftigelsesindsatsen (primært refusions- og tilskuds systemet).
• Styring gennem formidling af viden, dvs. tilvejebringelse og spredning af viden, som har indvirkning på organisering og udførelse af beskæftigelsesindsatsen (for eksempel ben chmarking og fælles datagrundlag).
• Styring gennem dialog og forhandling, dvs. tilvejebringelse af fælles mål for beskæftigel sesindsatsen (for eksempel de tidligere beskæftigelsesregionernes dialog med jobcen trene om resultater, ministermål, økonomiaftaler mellem KL og regeringen m.v.).
Regelstyring vejer tungest, idet love og regler nødvendigvis skal overholdes. Andre styrings redskaber end de oplistede som for eksempel værdibaseret styring er udeladt.
I tabel 6.1 er rammeværket og styringsredskaberne sat overfor hinanden i en matrice, som kan anvendes til at kategorisere de fleste elementer af overordnet og underordnet styring af beskæftigelsesindsatsen. Med overordnet niveau menes forhold mellem stat og kommune, mens det underordnede niveau henviser til forhold mellem kommune/jobcenterledelse og medarbejdere. Styringselementerne på det overordnede niveau er gældende for alle kom muner, mens elementerne på det underordnede niveau i overvejende grad er eksempler. I matricen er elementer i den nuværende styring af beskæftigelsesindsatsen indsat.
Tabel 6.1 Kategorisering af styringselementer i beskæftigelsesindsatsen Overordnet niveau
Type af styring Input Output Resultater
Regelstyring - Styringslovens krav til organisering af jobcentre og til etablering af reha-biliteringsteam
- Lovkrav til antal samta-ler, rettidighed, aktivering m.v.
Incitamentsstyring - Øremærkede pulje-bevillinger og tilskud til bestemte indsatser, konto 5/6
- Refusion ved aktivering/
bestemte typer af tilbud - Forsørgelsesrefusion
Styring gennem
formidling af viden - Profilafklaringsværk-tøjer
-”Min side”
- Jobindsats.dk - Jobindsats.dk - Jobeffekter.dk
Type af styring Input Output Resultater
Regelstyring - Jobcentrets
beskæfti-gelsesplan - Krav til antal samtaler Krav til antal afgange fra ledighed
Incitamentsstyring - Allokering af bevil-ling/budgetrammer til jobcentrene
- Give jobcentret adgang til andel af den øko-nomiske ”gevinst” ved nedbringelse af ledighed Styring gennem
formidling af viden - Medarbejderuddan-nelse
Styring gennem dialog og forhan-dling
- Aftaler mellem med-arbejder og chef om arbejdsopgaver
-
Produktivitetsopfølg-ning af antal sager - Produktivitetsopfølg-ning af succesfulde sager
▶ Resultatstyring
kan medføre ud fordringer
Oplistningen foregiver ikke at være udtømmende, og fraværet af eksempler i nogle af
matri
-cens felter er således ikke nødvendigvis udtryk for, at den pågældende styring ikke indgår i det relevante styringsredskab på det angivne niveau.
De resterende afsnit i kapitlet fokuserer på den nuværende styring efter resultater i beskæf tigelsessystemet. For en behandling af regel- og processtyring vedrørende input og output henvises der til kapitel 5.