Vurdering af ECB's makroprudentielle beføjelser

Hensigten med at tildele ECB makroprudentielle beføjelser er at sikre et konsekvent og effek-tivt tilsyn med kreditinstitutterne. Herudover er formålet at imødegå moral hazard i form af, at lande, der deltager i det styrkede banksamarbejde, ikke gør nok for at imødegå systemiske risici, da det endelige ansvar for at håndtere landets banker ligger hos ECB. Hvis enkelte lande ikke gør nok for at sikre finansiel stabilitet, kan en sådan adfærd have negative afsmittende effekter på de andre deltagende lande. På den måde skal ECB's makroprudentielle beføjelser også mindske risikoen for, at institutterne kommer i problemer, og der dermed eventuelt skal trækkes på den fælles afviklingsformue.

Konsekvensen af at tildele ECB makroprudentielle værktøjer kan imidlertid også være, at ECB anlægger en anden balance på kortere sigt mellem hensyn til henholdsvis finansiel stabilitet og vækst, end den balance det pågældende deltagende land isoleret set ville foretrække ud fra dets nationale prioriteter. ECB kan således fx fastsætte højere kapitalkrav til et lands SIFIer, end landet selv finder passende.

ECB kan endvidere vælge at fastsætte relativt ensartede makroprudentielle krav i alle de del-tagende lande, fx for at sikre lige vilkår for alle de omfattede banker, på trods af at det valgte niveau ikke nødvendigvis vil passe til de politiske præferencer eller situationen i den finansielle sektor i hvert enkelt land. De makroprudentielle værktøjer er dog netop til for bl.a. at adressere forhold, der er landespecifikke, og det må således være antagelsen, at ECB vil være trygge ved, at der opereres med forskellige krav i de enkelte lande, afhængigt af deres konjunktursi-tuation, fx gennem forskellige niveauer af kontracykliske kapitalbuffere.

Begge forhold skal endvidere ses i lyset af, at ECB skal samarbejde tæt med de nationale myndigheder og i øvrigt skal følge reglerne om begrundelse m.v. fastsat i EU-reguleringen.

ECB skal fx ved fastsættelsen af en systemisk buffer redegøre for den risiko, der adressereres, og Kommissionen skal godkende buffersatsen over et vist niveau. Hvis medlemslandet allere-de har adresseret samme risiko med ét værktøj, må allere-det allere-derfor alt anallere-det lige være sværere for ECB at retfærdiggøre endnu et krav. Det kan dog ikke udelukkes, at et krav uanset heraf vil blive fastsat.

Herudover skal det holdes for øje, at selv om det enkelte land mister nogle frihedsgrader i for-hold til at anvende de makroprudentielle værktøjer, så vil dette være tilfældet for alle deltagen-de landeltagen-de. I lyset af deltagen-de mulige negative smitteffekter af en for lempelig indsats over for systemi-ske finansielle risici i nogle lande kan det samlet set være en fordel for de deltagende lande at lade ECB træffe de endelige beslutninger på det makroprudentielle område. Så længe den danske finansielle sektor er tæt forbundet med særligt Sverige, jf. kapitel 6, vil eventuelle nega-tive smitteeffekter herfra dog stadig kunne ramme den danske finansielle sektor, såfremt disse risici ikke er tilstrækkeligt adresseret af de svenske myndigheder, herunder på baggrund af ESRB-anbefalinger.

Det er endnu uafklaret, i hvilket omfang Styrelsesrådet i praksis vil agere uden om Tilsynsrå-det, når de makroprudentielle værktøjer skal bringes i anvendelse. Ligeledes er det op til ECB, i hvor høj grad man vil vælge at anvende sine beføjelser på det makroprudentielle område. Det er sandsynligt, at ECB vil følge op på eventuelle henstillinger om aktivering af makroprudentiel-le værktøjer fra det Det Systemiske Risikoråd. ECB vil dog ikke kunne følge op på en henstil-ling fra Det Systemiske Risikoråd, der vedrører andre makroprudentielle initiativer end dem, der er indeholdt i CRR/CRD IV, fx om ændring af lovgivning.

Det kan naturligvis ikke afvises, at indholdet i CRR/CRD IV i fremtiden ændres, så flere makroprudentielle værktøjer indarbejdes i EU-reglerne, hvorved ECB’s beføjelser på det makroprudentielle område udvides. Ændringer i CRR/CRD IV vil dog skulle ske efter den sæd-vanlige lovgivningsprocedure, hvilket kræver kvalificeret flertal i Rådet.

Hvis Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde, kan henstillinger fra Det Systemiske Risikoråd, for så vidt angår de specifikke makroprudentielle værktøjer, imidlertid komme til at få en anden karakter, end de har i dag. Eksempelvis vil ECB – såfremt ECB er enig med Det Systemiske Risikoråd – ved anvendelse af deres makroprudentielle værktøjer på nogle områ-der have mulighed for at effektuere en henstilling fra Det Systemiske Risikoråd, som de danske myndigheder ikke har ønsket at følge.

Såfremt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde betyder, at Det Systemiske Risiko-råds henstillinger reelt får en anden karakter end i dag, bør det overvejes, om der er behov for en ændring af lovgivningen for Det Systemiske Risikoråd. En sådan ændring vil kunne blive relevant, såfremt deltagelse i det styrkede banksamarbejde rokker ved den balance, der er fundet mellem Danmarks Nationalbank, Det Systemiske Risikoråd og regeringen på det makroprudentielle område, herunder særligt det forhold at regeringens repræsentanter (mini-sterierne og Finanstilsynet) ikke har stemmeret i forhold til henstillinger m.v., der retter sig mod regeringen.

10.5 OPSAMLING

Ud over tilsynet med enkeltinstitutter får ECB muligheden for at stramme anvendelsen af de konkrete makroprudentielle værktøjer, som de nationale myndigheder i medfør af CRR/CRD IV skal have til rådighed.

På det makroprudentielle område har Styrelsesrådet i ECB større kompetence end på det øv-rige tilsynsområde. Udgangspunktet er, at Tilsynsrådet træffer beslutning om anvendelse af makroprudentielle værktøjer i Danmark og de andre deltagende lande, mens Styrelsesrådet kan gøre indsigelse i forhold til beslutningen. Styrelsesrådet har dog mulighed for at foretage ændringer i udkast til beslutninger fra Tilsynsrådet samt på egen hånd at tage beslutninger uden om Tilsynsrådet. I alle tilfælde vil ECB dog skulle agere via de danske myndigheder og ikke direkte over for danske kreditinstitutter. Da ikke-eurolandes mulighed for at undlade at lade sig binde af en beslutning fra ECB er bundet op på, at beslutningen behandles i Tilsyns-rådet, gælder der ikke den samme "beskyttelse" for så vidt angår beslutninger om iværksættel-se af de makroprudentielle instrumenter som for beslutninger, der vedrører et enkelt institut.

Det er op til ECB, i hvor høj grad man vil vælge at anvende disse makroprudentielle beføjelser, og det er uafklaret, i hvilket omfang Styrelsesrådet vil agere uden om Tilsynsrådet, når de makroprudentielle værktøjer skal bringes i anvendelse. Det er sandsynligt, at ECB vil følge op på en henstilling fra det nationale systemiske risikoråd om aktivering af et CRR/CRD IV-værktøj, hvis den nationale myndighed vælger ikke at følge en sådan henstilling. Det drejer sig fx om den kontracykliske kapitalbuffer og SIFI-kapitalkrav. ECB vil ikke kunne følge op på en henstilling fra den nationale myndighed, der vedrører andre makroprudentielle initiativer, fx ændring af lovgivning. Det må i forbindelse med eventuel dansk deltagelse i samarbejdet over-vejes, om det skal føre til en justering af de lovgivningsmæssige rammer for Rådet.

KAPITEL 11: DEN FÆLLES AFVIKLINGSMEKA-NISME

11.1 INDLEDNING

De danske afviklingsmyndigheder vil fra 2015 være Finanstilsynet og Finansiel Stabilitet, jf.

kapitel 4. Det styrkede banksamarbejde indebærer, at der etableres en fælles afviklingsinstans på EU-niveau. Afviklingsinstansen er etableret pr. 1. januar 2015, men er først fuldt operationel fra 1. januar 2016.

Afviklingsinstansen vil stå for krisehåndteringen af de større institutter under ECB-tilsyn samt for alle grænseoverskridende koncerner. De resterende mindre institutter håndteres som ud-gangspunkt af de nationale afviklingsmyndigheder, jf. kapitel 4. Deltager Danmark i det styrke-de banksamarbejstyrke-de, vil styrke-det sålestyrke-des være afviklingsinstansen, styrke-der stiller styrke-de konkrete afviklings-forslag i forhold til de større danske institutter. Kommissionen kan inden for 24 timer protestere over for den beslutning, som afviklingsinstansen foreslår, og i visse situationer vil Ministerrådet blive involveret.

I det følgende vurderes de organisatoriske rammer for den fælles afviklingsinstans. Et væsent-ligt element i denne forbindelse er bl.a. kvaliteten af de fremtidige krisehåndteringsbeslutnin-ger, og hvor hurtigt de konkrete krisehåndteringsbeslutninger kan træffes. Den fælles afvik-lingsformue behandles i kapitel 12.