5.1 INDLEDNING
Danmark kan i lighed med andre ikke-eurolande anmode ECB om at deltage i det styrkede banksamarbejde på et hvilket som helst tidspunkt. Til forskel fra eurolandene vil deltagende ikke-eurolande endvidere kunne udtræde af samarbejdet igen.
Dette kapitel beskriver de særlige forhold, som gælder for ikke-eurolandenes ind- og udtræden i det styrkede banksamarbejde. Kapitlet ser særligt på Danmarks mulighed for ikke at følge en beslutning fra ECB samt muligheden for at udtræde af det styrkede banksamarbejde. Herud-over belyses ind- og udbetaling af bidrag til og fra den fælles afviklingsformue i forbindelse med en ind- og udtræden.
5.2 GENERELLE RAMMER FOR IND- OG UDTRÆDEN FOR IKKE-EUROLANDE
Hvis Danmark som et ikke-euroland ønsker at indtræde i det styrkede banksamarbejde og indgå et såkaldt ”tæt samarbejde” med ECB, vil deltagelsen ske ved en afgørelse truffet af ECB efter anmodning fra Danmark.27
ECB skal basere sin afgørelse på tre betingelser, der alle skal være opfyldt. For det første skal Danmark meddele ECB, de øvrige medlemslande, Kommissionen og EBA om anmodningen om at deltage. For det andet skal Danmark vedtage relevant lovgivning, der forpligter de dan-ske finansielle myndigheder til at efterleve alle beslutninger fra ECB. For det tredje skal Dan-mark forpligte sig til at fremskaffe alle de oplysninger, som ECB behøver for at gennemføre en vurdering af de danske kreditinstitutter forud for deltagelsen.
Betingelsen om, at Danmark skal vedtage relevant lovgivning, der forpligter de danske finan-sielle myndigheder til at efterleve alle beslutninger fra ECB, følger af, hvordan ordningen for tæt samarbejde er fastsat i SSM-forordningen.
ECB’s beslutninger vedrørende danske kreditinstitutter vil derfor blive fastsat via instrukser til Finanstilsynet, der forestår den nærmere gennemførelse heraf, fx ved at udstede de konkrete påbud m.v. Finanstilsynet vil således være forpligtet i den danske lovgivning til at følge ECB’s instrukser. Det betyder, at det konkrete tilsyn med danske kreditinstitutter, såfremt Danmark deltager, fortsat udøves gennem Finanstilsynet. Da det er Finanstilsynet, der udsteder de kon-krete påbud m.v., vil ansvaret for beslutningerne ligeledes ligge hos Finanstilsynet. Finanstilsy-net vil dog under visse betingelser kunne gøre et ansvar gældende over for ECB, hvis Finans-tilsynets beslutninger bygger på instrukser udstedt af ECB, jf. kapitel 3.
27 Dette følger af artikel 7, stk. 2, i SSM-forordningen.
De beslutninger, som afviklingsinstansen træffer inden for rammerne af SRM-forordningen, vil gælde på samme måde for deltagende euro- og ikke-eurolande og vil således gælde direkte, jf.
kapitel 4. Det skyldes, at både eurolande og ikke-eurolande er EU-retligt bundet af SRM-forordningen modsat SSM-SRM-forordningen. Det er således ikke nødvendigt ved indtræden at stille betingelser om, at de danske finansielle myndigheder skal efterleve alle beslutninger fra afvik-lingsinstansen. Afviklingsinstansen kan derfor fx også udstede administrative bøder direkte til danske institutter, der ikke overholder reglerne i SRM-forordningen.
ECB vil ikke vil have direkte beføjelser over for institutter etableret i medlemsstater, der ikke har euroen som valuta, men i stedet vil skulle gennemføre sine afgørelser via instruks til den kompetente nationale myndighed. Dette betyder, at hvis ECB ønsker at pålægge et dansk institut en bøde, skal dette ske via en instruks til Finanstilsynet om at tage de nødvendige for-anstaltninger hertil i form af at overgive sagen til nærmere politimæssig efterforskning i over-ensstemmelse med det danske bøderegime, jf. kapitel 3.
Ikke-eurolande skal anmode ECB om at deltage i det styrkede banksamarbejde senest 5 må-neder før den dato, hvor ikke-eurolandet ønsker at deltage.28
Danmark har ligeledes mulighed for at forlade det styrkede banksamarbejde igen. Dette kan ske ved, at Danmark anmoder ECB om at afbryde samarbejdet hurtigst muligt og senest inden tre måneder. Danmark vil dog formelt set ikke kunne udtræde frivilligt før tidligst tre år efter indtræden. Hvis Danmark alligevel ønsker at forlade samarbejdet inden for de første tre år, kan den danske lov i princippet ændres, således at de danske myndigheder ikke længere er forplig-tiget til at følge instrukser fra ECB. I det tilfælde må det anses for overvejende sandsynligt, at ECB efterfølgende kræver, at samarbejdet med Danmark afsluttes eller suspenderes.
ECB kan generelt suspendere eller afslutte samarbejdet med Danmark, hvis betingelserne for deltagelse ikke længere vurderes at være opfyldt, eller hvis de danske finansielle myndigheder ikke vurderes at følge en instruks fra ECB. Dette kan ske på ethvert tidpunkt. Det må formo-des, at der vil være en forudgående dialog mellem Danmark og ECB med henblik på at afklare situationens omstændigheder, hvorved suspension eller afslutning af samarbejdet må anses som yderste konsekvens.
Udover at Danmark kan vælge at udtræde af samarbejdet, kan Danmark også under visse betingelser undlade at følge beslutninger fra ECB. Det kan dog i yderste fald have den konse-kvens, at ECB suspenderer eller afslutter samarbejdet med Danmark. De særlige situationer, hvor Danmark har mulighed for ikke at følge en beslutning fra ECB, beskrives nærmere i næ-ste afsnit. Det gælder yderligere i disse særlige situationer, at Danmark kan udtræde umiddel-bart efter indtræden og således ikke skal vente til tre år efter indtræden.
28 ECB’s afgørelse af 31. januar 2014: ” Decision of the European Central Bank of 31 January 2014 on the close coop-eration with the national competent authorities of participating Member States whose currency is not the euro (ECB/2014/5)”
5.3 DANMARKS MULIGHED FOR IKKE AT FØLGE ECB’S BESLUTNINGER
Deltagende ikke-eurolande kan under visse betingelser, som er beskrevet i SSM-forordningen, undlade at følge beslutninger fra ECB vedrørende institutter hjemmehørende i det pågældende land. Det kan medføre, at ikke-eurolandet ekskluderes fra samarbejdet. Muligheden for ikke at følge en beslutning fra ECB er illustreret i figur 5.1 og 5.2 for situationer, hvor ikke-eurolandet er uenig i en indstilling fra henholdsvis Tilsynsrådet eller Styrelsesrådet.
Figur 5.1 – Mulighed for ikke at følge ECB’s beslutninger – uenig i indstilling fra Tilsynsrådet
Det ses i figur 5.1, at Danmark har mulighed for at undlade at følge en instruks fra ECB, når der er tale om en beslutning fra Styrelsesrådet, der følger en indstilling fra Tilsynsrådet, men hvor Danmark er uenig i indstillingen. Danmark skal i så fald underrette Styrelsesrådet om sin uenighed, og Styrelsesrådet skal herefter træffe en endelig beslutning og forklare denne til Danmark. Danmark kan alene vælge at følge instruksen fra ECB eller træde ud af det styrkede banksamarbejde. Hvis Danmark træder ud af samarbejdet, vil Danmark ikke være bundet af ECB’s beslutning. Der foreligger i denne situation således ikke mulighed for, at Danmark kan undlade at følge instruksen fra ECB og forsat deltage i et styrkede banksamarbejde.
Figur 5.2 – Mulighed for ikke at følge ECB’s beslutninger – uenig i indstilling fra Styrelsesrådet
Ikke-eurolande kan også undlade at følge beslutninger fra ECB, der følger en beslutning fra Styrelsesrådet, hvor Styrelsesrådet har gjort indsigelse mod en indstilling fra Tilsynsrådet.
Denne situation er illustreret i figur 5.2 ovenfor. Danmark vil i en sådan situation have mulighed for at orientere ECB om sin uenighed i, at Styrelsesrådet har gjort indsigelse mod en indstilling fra Tilsynsrådet. Styrelsesrådet har herefter mulighed for at fastholde sin indsigelse eller træk-ke den tilbage. Hvis Styrelsesrådet fastholder sin indsigelse mod den oprindelige indstilling fra Tilsynsrådet, skal Tilsynsrådet udarbejde en ny beslutning, som Danmark i givet fald kan væl-ge ikke at følvæl-ge.
Såfremt Danmark i denne særlige situation vælger ikke at følge Tilsynsrådets beslutning, som er ændret efter indsigelsen fra Styrelsesrådet, vil det herefter være op til ECB at vurdere, om dette skal betyde, at samarbejdet med Danmark suspenderes eller afsluttes. I princippet vil ECB kunne suspendere eller afslutte samarbejdet med Danmark ved enhver instruks fra ECB, som de danske finansielle myndigheder ikke følger. ECB kan også beslutte, at Danmark fortsat kan blive i det styrkede banksamarbejde.
I denne særlige situation, hvor Styrelsesrådet har gjort indsigelse mod en indstilling fra Tilsyns-rådet, skal ECB i sin beslutning om eventuel suspension eller afslutning af samarbejdet med Danmark tage hensyn til:
1) Hvorvidt det kan skade det fælles tilsyns integritet,
2) Hvorvidt det kan skade Danmarks finanspolitiske situation,
3) Hvorvidt Danmark har gennemført tiltag, som stiller danske institutter bedre end insti-tutter i de øvrige deltagerlande, samt
4) Hvorvidt Danmark har gennemført tiltag, som er ligeså effektive som Styrelsesrådets beslutning.
Danmarks mulighed for at undlade at følge en instruks fra ECB eller træde ud af samarbejdet skal ses i sammenhæng med, at ikke-eurolande ikke er repræsenteret i Styrelsesrådet.
Det bemærkes, at der gælder en anden beslutningsproces på det makroprudentielle område.
Det betyder, at mulighederne skitseret i figur 5.1 og 5.2 ikke i alle tilfælde vil være gældende på dette område. Dette uddybes i kapitel 10.
Et ikke-euroland, der har afsluttet et tæt samarbejde med ECB, vil ikke kunne indgå et nyt tæt samarbejde med ECB inden udløbet af 3 år fra datoen for udtræden.
5.4 LOVGIVNINGSMÆSSIGE ASPEKTER VED DELTAGELSE
Hvis Danmark ønsker at deltage i det styrkede banksamarbejde, skal der vedtages dansk lov-givning, der sikrer, at de danske finansielle myndigheder er forpligtet til at følge ECB’s beslut-ninger.
Lovgivningen skal dog samtidig tage højde for, at Danmark i særlige situationer kan vælge ikke at følge ECB’s beslutninger, jf. afsnit 5.3.
De danske finansielle myndigheder kan vælge ikke at følge en instruks fra ECB, der følger en beslutning fra Styrelsesrådet, hvor Styrelsesrådet har gjort indsigelse mod en indstilling fra Tilsynsrådet. I disse tilfælde er det op til ECB at vurdere, om manglende efterlevelse skal med-føre eksklusion fra samarbejdet. I princippet vil ECB kunne ekskludere Danmark fra samarbej-det ved enhver instruks, som de danske finansielle myndigheder ikke følger.
Da det er regeringen og Folketinget, der skal beslutte, om Danmark skal deltage i det styrkede banksamarbejde, bør beslutninger, der kan føre til, at Danmark ekskluderes fra samarbejdet, ligeledes træffes af regeringen og Folketinget.
Det bør derfor fremgå af den danske lovgivning, at såfremt de danske finansielle myndigheder er uenige med en beslutning fra ECB, overlades det til regeringen (og Folketinget) at beslutte, om ECB’s beslutning skal følges eller ej. Det ligger omvendt i Finanstilsynets uafhængighed, at såfremt Finanstilsynet er enig i ECB's beslutning, så skal regeringen eller Folketinget ikke in-volveres.
Den præcise udformning af den danske lovgivning vil skulle fastlægges, såfremt Danmark vælger at anmode ECB om at deltage i det styrkede banksamarbejde.
5.5 IND- OG UDBETALING AF BIDRAG TIL OG FRA DEN FÆLLES FORMUE
Deltager Danmark i det styrkede banksamarbejde, vil danske kreditinstitutter skulle bidrage til en fælles afviklingsformue. Den fælles formue skal være opbygget inden for 8 år, og i denne overgangsperiode vil formuen være opdelt i adskilte nationale afdelinger, som kun gradvist gøres fælles, jf. kapitel 4.
Hvis Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde, skal Danmark ved indtræden overføre bidrag fra den danske afviklingsformue til den fælles formue. Størrelsen af det bidrag, Danmark skal overføre, skal svare til, hvad Danmark ville have betalt til den fælles formue, hvis Danmark havde deltaget i banksamarbejdet fra start. Fra bidraget kan fraregnes eventuelle udbetalinger til afvikling i Danmark fra den danske afviklingsformue forud for indtræden i samarbejdet.
Danmark er dog stadig forpligtet til at genopfylde henholdsvis den nationale eller den fælles formue ved træk herpå. Hvis Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde, skal Danmark derfor udover bidraget, der skal betales ved indtræden, også på sigt overføre et bidrag til den fælles formue svarende til det eventuelle træk på den danske afviklingsformue.
Hvis Danmark udtræder af det styrkede banksamarbejde, skal afviklingsinstansen inden for tre måneder træffe en beslutning om tilbagebetaling af de bidrag, som er indbetalt af Danmark til den fælles formue. En sådan beslutning vil kunne indbringes for EU-domstolen. Det kan beslut-tes, at tilbagebetalingen spredes over en begrænset periode proportionalt med den periode, samarbejdet har varet.
Træder Danmark ud af samarbejdet, inden overgangsperioden på 8 år er udløbet, skal tilbage-betalingen under alle omstændigheder omfatte den del af de indbetalte bidrag, som endnu ikke er gjort fælles. Hvis det ikke er tilstrækkeligt til, at Danmark kan genetablere en dansk afvik-lingsformue i medfør af BRRD, vil hele eller dele af de indbetalte bidrag, som allerede er gjort fælles, ligeledes skulle tilbagebetales. Danmarks andel af eventuelle afviklingsomkostninger, der måtte være blevet afholdt i perioden, hvor Danmark har deltaget, skal dog fratrækkes ud-betalingen.
Udover hensynet til behovet for at genopbygge en national formue, skal afviklingsinstansens beslutning om tilbagebetaling også tage i betragtning:
1) Hvorvidt udtrædelse af det tætte samarbejde er sket frivilligt, fx ved brug af mulighe-derne nævnt i afsnit 5.3,
2) Hvorvidt der er igangværende afviklingsforanstaltninger i et af de deltagende med-lemslande på tidspunktet for udtrædelsen, og
3) De økonomiske konjunkturer i det pågældende medlemsland.
Efter udløbet af overgangsperioden, når de nationale afdelinger er gjort helt fælles, skal de indbetalte bidrag for hele perioden som udgangspunkt tilbagebetales helt eller delvist ud fra samme hensyn som nævnt ovenfor.
5.6 EFFEKTER AF EN UDTRÆDELSE
Såfremt Danmark beslutter sig for at deltage i det styrkede banksamarbejde, vurderes det, at det tætte samarbejde i praksis kun vil blive aktivt afbrudt fra dansk side i ekstraordinære situa-tioner. Det skyldes først og fremmest, at der ved udtræden kan opstå usikkerhed om danske institutter som følge af skiftet i tilsynsansvar og afviklingsregime. I de tilfælde, hvor en udtræ-den skyldes uenighed om en konkret tilsyns- eller krisehåndteringsbeslutning, vil der endvidere formentlig være særlig stor usikkerhed, som følge af mulige markedsreaktioner for det eller de pågældende institutter, beslutningen vedrører.
Markedsreaktionerne ved udtræden fra det styrkede banksamarbejde forventes generelt at være negative, da udtræden kan blive opfattet som et signal om overgang til en mere lempelig national behandling. Herudover kan udtræden afføde negative markedsreaktioner alene som følge af, at markedsaktørerne ikke nødvendigvis kan vurdere baggrunden for udtræden. Hvis udtræden er motiveret af svagheder i tilsynet fra ECB’s side, som også markedet erkender, vil der dog ikke nødvendigvis være en negativ effekt.
Herudover forventes der at være omkostninger i form af betydelige og tidskrævende praktiske tilpasninger samt tilpasninger af den danske lovgivning m.v. Da udtræden af det fælles tilsyn også indebærer udtræden af den fælles afviklingsmekanisme, vil der også skulle genetableres en national afviklingsformue, omend medlemslandet vil kunne få tilbagebetalt hele eller en del af det indbetalte bidrag, jf. afsnit 5.5.
Givet de praktiske ulemper og omkostninger samt de mulige negative markedsreaktioner for-bundet med en afbrydelse af samarbejdet er det vurderingen, at der i tilfælde af dansk delta-gelse vil kunne opstå situationer, hvor der fra dansk side er en vis uenighed med en beslutning fra ECB, men at det ikke vurderes at være så kritisk, at man fra dansk side vil vælge at udtræ-de af samarbejudtræ-det eller løbe risikoen for, at ECB suspenudtræ-derer samarbejudtræ-det. Det er endviudtræ-dere muligt, at udtrædelsesmuligheden ikke vil blive brugt i forhold til enkelte tilsynsbeslutninger, men i højere grad såfremt der er uenighed om ECB’s mere generelle praksis. Det kan dog samtidig ikke udelukkes, at enkelte tilsynsbeslutninger med vidtrækkende konsekvenser ligele-des kan medføre, at udtrædelsesmuligheden anvenligele-des. Det kunne fx være inddragelse af tilladelser til at udøve virksomhed som kreditinstitut, eller beslutninger som er afgørende for det danske realkreditsystem.
Trods de mulige negative markedsreaktioner, som udtræden kan få, vurderes det, at mulighe-den for ikke at følge en konkret tilsynsbeslutning vil være en reel sikkerhed for Danmark i eks-traordinære tilfælde, hvor Danmark ikke er enige i en beslutning fra ECB. Denne mulighed vil formentlig være mere reel i forbindelse med beslutninger, hvor Styrelsesrådet har gjort indsi-gelse mod et udkast fra Tilsynsrådet, da det i disse tilfælde ikke per automatik medfører, at samarbejdet med Danmark afsluttes, eller at Danmark suspenderes fra det styrkede banksam-arbejde, jf. afsnit 5.3.
Tjekkiet offentliggjorde i februar 2015 en rapport, der vurderer konsekvenserne ved deltagelse i det styrkede banksamarbejde. Rapporten konkluderer, at deltagelse i det styrkede
banksamar-bejde skal ses som en permanent beslutning, da udtræden af samarbanksamar-bejdet generelt er tilladt, men bl.a. vurderes at være forbundet med høje omkostninger.29 Rapportens væsentligste kon-klusioner kan ses i bilag 5.
29 Der henvises til rapporten fra det tjekkiske finansministerium, statsministerium, udenrigsministerium og den tjekkiske nationalbank ”Impact study of participation or non-participation of the Czech Republic in the Banking Union”, februar 2015.