Mulighed for at opretholde national regulering og tilsynspraksis

Danmark har bl.a. som opfølgning på den finansielle krise indført en række tiltag, der stiller strammere krav end minimumskravene i EU-reglerne. Herudover er der områder, hvor der findes danske regler, som ikke følger af EU-reguleringen. EU-reglerne indeholder endvidere på nogle områder en national valgfrihed. Her har Danmark i visse tilfælde valgt at stille krav, der afviger fra kravene i andre EU-lande. Endelig anvender Finanstilsynet på visse områder en anden tilsynspraksis, end tilfældet er i andre lande.

I det følgende vurderes det, i hvilket omfang den eksisterende danske regulering og tilsyns-praksis fortsat kan lægges til grund, såfremt Danmark deltager i samarbejdet.

Rammerne for ECB’s tilsyn

CRR/CRD IV udgør det grundlæggende regelsæt for kreditinstitutter og tilsynet med kreditinsti-tutter i EU. CRD IV er et minimumsharmoniseringsdirektiv, hvorfor der nationalt kan indføres strammere regler end indeholdt i direktivet. CRR er derimod i udgangspunktet totalharmonise-ret regulering, hvorfor det ikke er muligt at indføre strammere national lovgivning, medmindre der eksplicit er givet mulighed herfor i forordningen. På områder der ikke er reguleret i CRR/CRD IV, kan der indføres eller opretholdes nationale regler, forudsat at disse ikke strider mod CRR/CRD IV eller strider mod de beføjelser, ECB har fået overdraget. Det vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde.

Hovedreglen i SSM-forordningen er, at ECB vil lægge national lovgivning til grund for tilsynet, hvor denne nationale lovgivning er forankret i EU-reguleringen. Det vil konkret sige national lovgivning, der gennemfører et direktiv eller national lovgivning, der følger af de valgmulighe-der, som medlemslandene har i henhold til den relevante EU-regulering. Derudover vil ECB

have kompetence til at lægge nationale regler til grund, der er strengere, end hvad EU-reguleringen kræver, da dette også har forankring i EU-EU-reguleringen.

Tilsyn med overholdelse af nationale regler, der vedrører forhold, der ikke er genstand for EU-regulering, vil som udgangspunkt fortsat være en opgave for de nationale tilsynsmyndigheder, selv om institutterne er underlagt ECB’s tilsyn. Hertil skal det dog bemærkes, at ECB i henhold til SSM-forordningen kan pålægge nationale myndigheder i de deltagende lande at gøre brug af sådanne nationale regler med henblik på at sikre gennemførsel af et fyldestgørende og ef-fektivt tilsyn. Hvordan dette i praksis vil foregå er endnu ikke afklaret.

ECB skal i sit tilsyn tage hensyn til medlemslandenes forskellige typer af kreditinstitutter, deres størrelse og forretningsmodeller samt tage hensyn til diversitet i EU’s banksektor. Dette hensyn kan være relevant i forhold til det danske realkreditsystem, jf. kapitel 15.

Eksisterende nationale valg truffet i henhold til EU-reguleringen

CRR/CRD IV indeholder en række bestemmelser, hvor medlemslandene (dvs. ikke tilsyns-myndighederne) kan fastsætte nærmere regler og udnytte visse valgmuligheder. ECB vil skulle lægge den nationale lovgivning, der gennemfører disse regler og valgmuligheder, til grund for sit tilsyn med de danske institutter.

Det gælder fx for den systemiske buffer, der på nuværende tidspunkt i Danmark anvendes til at sætte højere kapitalkrav for SIFIerne. Her vil ECB være forpligtet til at respektere den danske implementering af bufferen. ECB vil dog have mulighed for at fastsætte et højere kapitalkrav inden for rammerne af CRR/CRD IV, jf. kapitel 10.

CRR/CRD IV indeholder ligeledes en række bestemmelser, hvor den nationale tilsynsmyndig-hed kan vælge at sætte skrappere krav eller at tillade eller undtage visse institutter fra de ge-nerelle regler i CRR/CRD IV. Hvis Danmark deltager i det styrkede samarbejde, vil ECB, via en instruktion til Finanstilsynet, kunne beslutte, hvordan Finanstilsynet skal anvende den valgfri-hed, der tildeles dem efter EU-reglerne.

Finanstilsynet har i dag vurderet, hvordan disse valgmuligheder i EU-reguleringen skal anven-des. Fx giver CRR mulighed for, at institutter kan undtages fra det såkaldte Basel 1-gulv. Gul-vet indebærer, at kapitalkraGul-vet for institutter, der benytter sig af interne modeller til beregning af kapitalkravet, ikke må falde til under 80 pct. af, hvad kravet ville have været under de gamle Basel-regler (hvor man ikke kunne anvende interne modeller). Finanstilsynet anvender ikke denne undtagelse fra Basel 1-gulvet, og det er heller ikke forventningen, at ECB vil anvende den. Det kan dog ikke afvises, at ECB på sigt vil anlægge en anden praksis end Finanstilsynet.

Det kan i givet fald indebære en lempelse af kapitalkravet for institutter, der anvender interne modeller.

CRR giver endvidere mulighed for, at den nationale tilsynsmyndighed kan kræve, at institutter-ne offentliggør deres individuelle solvensbehov. Dette har været praksis i Danmark siden ved-tagelsen af Bankpakke 2 (Kreditpakken) i 2009. Danmark synes dog efter alt at dømme at væ-re det eneste medlemsland, der har denne praksis. Derfor vil ECB formentlig (præget af bl.a.

fransk og tysk tilsynspraksis) vælge en anden praksis end i Danmark. På den baggrund

vurde-res det vanskeligt at opretholde den eksisterende offentlighed om institutternes solvensbehov ved dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde.

Dansk regulering der stiller strengere krav end EU-reguleringen

Danmark har på enkelte områder valgt at stille strengere krav, end hvad der er påkrævet i CRD IV. Det drejer sig særligt om variabel aflønning (bonusordninger) for bestyrelse, direktion og væsentlige risikotagere, der på visse områder er strengere end minimumskravene i CRD IV.

Således indebærer de danske regler et loft over den variable del af lønnen for direktion og bestyrelse på 50 pct. af grundlønnen, mens denne grænse på EU-niveau er 100 pct. Det samme gælder for de skærpede egnethedskrav til institutternes ledelser i Danmark, der også på visse punkter går videre end den europæiske regulering. Eksempelvis stilles der i Danmark krav til større institutter om, at der altid skal være mindst ét medlem af bestyrelsen med erfa-ring fra anden relevant finansiel virksomhed, hvilket ikke er påkrævet i CRD IV.

ECB vil skulle lægge disse strengere krav til grund for deres tilsyn med danske institutter, da ECB skal anvende al national lovgivning til gennemførelse af direktiver. Disse regler vil dermed fortsat gælde, hvis Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde.

Dansk regulering og praksis vedrørende forhold der ikke er genstand for EU-reguleringen

Danmark har på visse områder regler, der vedrører forhold, som ikke er genstand for EU-regulering. ECB vil som hovedregel ikke lægge sådanne nationale regler til grund for sin til-synsvirksomhed. ECB kan dog pålægge nationale myndigheder at gøre brug af de nationale regler i forbindelse med udførelsen af de opgaver, ECB er tildelt med SSM-forordningen.

På områder, hvor der ikke er noget overlap til ECB’s kompetencer og beføjelser, vurderes det ikke at kunne udgøre et problem at opretholde nationale regler. Det gælder åbenlyst på ek-sempelvis forbrugerområdet, der eksplicit ligger uden for ECB’s beføjelser, men forventeligt også på andre områder, hvor der ikke er modstrid med det regelsæt, ECB baserer sit tilsyn på.

Modsat vurderes det vanskeligt at opretholde nationale regler, der ikke er i tråd med ECB’s tilsynspraksis. Det drejer sig bl.a. om krav om offentliggørelse af Finanstilsynets inspektionsre-degørelser efter tilsynsbesøg i de enkelte institutter. Det ventes ikke på kort sigt at blive ECB-praksis at offentliggøre sådanne redegørelser og dermed ikke ECB-praksis for i hvert fald de større danske institutter, hvis Danmark deltager i samarbejdet. Kravet om offentliggørelse kan i teori-en opretholdes for de mindre institutter, mteori-en det vil i givet fald føre til teori-en forskelsbehandling mellem mindre og større institutter i Danmark, hvorfor det vurderes, at kravet om offentliggø-relse vil blive afskaffet for alle danske institutter, hvis Danmark deltager.

Også de danske nedskrivningsregler adskiller sig fra praksis i andre lande og ventes at være vanskelige at opretholde. I 2012 begrænsede Finanstilsynet de regnskabsmæssige valgmulig-heder for banker med henblik på at gøre institutternes regnskaber mere sammenlignelige for investorer og kunder. Det skyldtes, at de internationale regnskabsstandarder (IFRS-standarderne) gav mulighed for både at foretage forsigtige og mindre forsigtige nedskrivninger på udlån. Finanstilsynets praksis vedrører således IFRS-standarderne og er ikke direkte relate-ret til CRR/CRD IV. Det fremgår direkte af SSM-forordningen, at ECB ikke bør tvinge

institut-terne til at anvende regnskabsregler, der afviger fra dem, der gælder ifølge andre EU-retsakter eller nationale retsakter. ECB vil således umiddelbart skulle respektere de danske regnskabs-regler, herunder nedskrivningsregler.

Det må dog forventes, at ECB vil søge at udvikle en mere ensartet nedskrivningspraksis i det styrkede banksamarbejde. Dette kan indebære, at ECB i højere grad vil anvende solvensre-servationer og sikre en stor solvensreserve end at kræve yderligere nedskrivninger. Det må således forventes, at institutterne i højere grad får et højere solvensbehov, der dog ikke vil blive offentliggjort, end at de vil blive påkrævet yderligere nedskrivninger, der resulterer i en lavere faktisk solvens. En sådan praksis anvendes i dag i andre medlemslande.

Såfremt ECB’s nedskrivningspraksis bliver væsentligt forskellig fra den danske praksis, vurde-res det – af hensyn til det markedspvurde-res, der i givet fald vil opstå – at Danmark reelt bliver nødt til at justere de danske regler, så de i højere grad stemmer overens med ECB’s praksis. Dette til trods for at man formelt vil kunne opretholde de danske regnskabsregler. Bankernes regn-skaber vil dermed blive mere ensartede inden for det styrkede banksamarbejde. Omvendt for-ventes solvensbehovet ikke at blive offentliggjort inden for det styrkede banksamarbejde, jf.

ovenfor.

Hvis der er behov for justeringer, vil det i givet fald – både for så vidt angår regler for offentlig-gørelse og nedskrivningsregler – kræve lovændringer.

Finanstilsynet har på visse områder, baseret på erfaringer fra den danske finansielle krise, anlagt en tilsynspraksis, der adskiller sig fra den praksis, der anvendes i andre lande. Et ek-sempel herpå er tilsynsdiamanterne for banker og realkreditinstitutter, der blev introduceret i henholdsvis 2010 og 2014, og som indeholder en række særlige risikoområder med angivne grænseværdier. Tilsynsdiamanterne er en operationalisering af § 344 i lov om finansiel virk-somhed (FIL), hvorefter Finanstilsynet skal tilrettelægge sin tilsynsvirkvirk-somhed med henblik på at fremme den finansielle stabilitet og tilliden til de finansielle virksomheder og markeder. § 344 i FIL nævner videre, at Finanstilsynet i sin tilsynsvirksomhed skal lægge vægt på holdbarheden af den enkelte finansielle virksomheds forretningsmodel.

Hvis institutterne overskrider grænserne i tilsynsdiamanterne, har Finanstilsynet mulighed for at benytte en række foranstaltninger i henhold til lov om finansiel virksomhed. Således vil insti-tutter, der overskrider en eller flere af grænserne i tilsynsdiamanterne, blive underkastet skær-pet overvågning. Finanstilsynet kan efter en konkret og individuel vurdering vælge at offentlig-gøre en risikooplysning samt at kræve en redeoffentlig-gørelse fra instituttet om fremadrettede aktivite-ter, der skal sikre mod fortsat overskridelse. I sidste ende kan Finanstilsynet udstede et påbud til instituttet, som skal følges, hvis instituttet vil bevare sin tilladelse. Tilsynsdiamanterne er således værktøjer, som Finanstilsynet anvender i deres konkrete arbejde med at iværksætte en tidlig indgriben ved særlig høj risiko, men før egentlige lovovertrædelser indtræffer.

Da tilsynsdiamanterne ikke er forankret i EU-reguleringen, vil ECB ikke være forpligtet til at anvende disse i forhold til deres tilsyn med de danske institutter. Der er på det foreliggende grundlag intet, der tyder på, at ECB vil anvende tilsynsdiamanter i deres tilsynspraksis. ECB forventes derimod at ville anlægge en mere harmoniseret tilgang i sin tilsynspraksis for både

større og mindre institutter. I forlængelse af dette er det vurderingen, at det inden for det styr-kede banksamarbejde vil være særligt vanskeligt at opretholde den danske tilsynsdiamant for de største banker. Det skyldes, at tilsynsdiamanten for bankerne vedrører forhold, der direkte er omfattet af EU-reglerne, herunder bl.a. store engagementer og likviditetsoverdækning. Til-synsdiamanten kan eventuelt opretholdes for de mindre banker, men det vil i givet fald føre til en forskelsbehandling mellem mindre og større banker i Danmark. Det er derfor forventningen, at tilsynsdiamanten vil blive afskaffet for alle danske banker, hvis Danmark deltager.

Det er mere sandsynligt, at tilsynsdiamanten for realkreditinstitutterne i et vist omfang vil kunne opretholdes ved dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde, da denne diamant primært vedrører forhold, der ikke er fastsat i EU-reguleringen. Hvorvidt tilsynsdiamanten kan fasthol-des for realkreditinstitutterne afhænger dog af, hvordan et standardiseret ECB-tilsyn i praksis vil tilgå det danske realkreditsystem, jf. kapitel 15.