Kapitel 15: Dansk realkredit
15.2 Regelsæt for tilsyn med realkreditinstitutter
ECB’s tilsyn med danske realkreditinstitutter
Danske realkreditinstitutter har en forretningsmodel, som ikke genfindes tilsvarende i andre EU-lande. De har bl.a. ikke tilladelse til at modtage indlån, og deres udlån sker i høj grad med sikkerhed i fast ejendom inden for nærmere fastsatte grænser. Institutterne er endvidere un-derlagt snævre grænser for, hvor meget markedsrisiko de må påtage sig og har derfor samlet set typisk en lav risiko.
De danske realkreditinstitutter er dels underlagt fælleseuropæiske regler, hvor særligt CRR/CRD IV er relevant. Derudover er de danske realkreditinstitutter underlagt særlig national lovgivning, der ikke er baseret på EU-regulering. Dette drejer sig særligt om lov om realkredit-lån og realkreditobligationer m.v. Bestemmelserne i CRD IV er implementeret i dansk lovgiv-ning, hvorimod reglerne i CRR gælder direkte.
Figur 15.1 viser det samlede regelsæt for de danske realkreditinstitutter.
55 Disse data er baseret på indberetninger til Finanstilsynet.
Figur 15.1 – Regulering af danske realkreditinstitutter
Hvis Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde, skal ECB basere sit tilsyn med de dan-ske realkreditinstitutter på bestemmelserne i SSM-forordningen, hvoraf det fremgår, at ECB i sit tilsyn skal anvende relevant EU-lovgivning, hvilket også omfatter den nationale gennemfø-relse af EU-direktiver. Hvis den relevante EU-regulering består af forordninger, og hvis disse forordninger giver medlemslandene valgmuligheder, skal ECB ligeledes anvende den nationale lovgivning, hvor udøvelsen af disse valgmuligheder er gennemført. Dette regelsæt er illustreret i figur 15.1 via cirklen til højre.
Nationale regler, der vedrører forhold, der ikke er genstand for EU-regulering, vil som ud-gangspunkt fortsat blive administreret af de nationale tilsynsmyndigheder, selv om institutterne er underlagt ECB’s tilsyn. Det vil konkret sige, at Finanstilsynet som udgangspunkt vil føre tilsyn med de regler, der er i cirklen til venstre i figur 15.1.
Som led i ECB's opgave med at sikre gennemførsel af et tilstrækkeligt og effektivt tilsyn inden for det styrkede banksamarbejde, har ECB dog også mulighed for at pålægge de nationale myndigheder i de deltagende lande at gøre brug af deres specifikke beføjelser i henhold til national lovgivning, som ikke er baseret på EU-regulering.56 I så fald vil det ske ved, at ECB pålægger de nationale myndigheder i de deltagende lande at gøre brug af sådanne nationale regler. Muligheden kunne fx være relevant for ECB, såfremt den nationale lovgivning indehol-der et vist skønselement til tilsynsmyndigheindehol-derne, og ECB vurindehol-derer, at den nationale tilsyns-myndighed bør handle anderledes.
Det er endnu ikke afklaret, i hvilket omfang ECB vil lade Finanstilsynet alene varetage tilsynet med institutternes overholdelse af den nationale realkreditlovgivning, der ikke udspringer af EU-reglerne. Figur 15.2 viser to ekstremer i denne sammenhæng.
56 Denne mulighed for ECB omtales i SSM-forordningen artikel 9 stk. 1, 3. afsnit, samt i betragtning 35.
Figur 15.2 – To ekstremer for ECB’s anvendelse af nationale regler
Som den ene ekstrem kunne man forestille sig en situation, hvor ECB i sit tilsyn med danske realkreditinstitutter alene vil fokusere på overholdelse af EU-reguleringen, hvorved tilsynet med overholdelse af den nationale danske realkreditlovgivning, der ikke udspringer af EU-regulering, alene vil blive udført af Finanstilsynet. I denne situation vil der blive tale om en form for parallelt tilsyn af ECB og Finanstilsynet i forhold til de danske realkreditinstitutter.
Som den anden ekstrem kunne man forestille sig den modsatte situation, hvor ECB finder, at det er nødvendigt at være involveret i tilsynet med overholdelse af al finansiel regulering for de danske realkreditinstitutter, herunder også national regulering uden ophæng i EU-reglerne. I denne situation vil ECB derfor, i tilfælde af dansk deltagelse, instruere Finanstilsynet om an-vendelse af såvel regulering baseret på EU-regler som rent nationale regler uden ophæng i EU-reguleringen.
I hvilket omfang, ECB vil instruere Finanstilsynet i at anvende den nationale regulering af real-kreditinstitutterne, vurderes at afhænge af, i hvilket omfang de danske nationale regler supple-rer den fælleseuropæiske regulering i CRR. Det er således vurderingen, at jo mere de nationa-le regnationa-ler i Danmark suppnationa-lerer EU-regnationa-lerne, jo mere sandsynligt vurderes det at være, at ECB vil instruere Finanstilsynet i at gøre brug af de pågældende nationale regler. Denne vurdering baseres på, at jo mere de nationale regler supplerer EU-reglerne, i jo højere grad vil udmønt-ning af den danske lovgivudmønt-ning kunne have indflydelse på de opgaver og kompetencer, som ECB har i medfør af CRR/CRD IV. Jo mere de nationale regler og reglerne i CRR komplemen-terer hinanden, jo klarere en holdning kan ECB således forventes at have til, hvordan udmønt-ning af den nationale lovgivudmønt-ning foregår.
I forlængelse af ovenstående gennemgås i afsnit 15.3 nedenfor de områder, hvor den danske realkreditregulering supplerer EU-reglerne samt de områder, hvor den danske realkreditregule-ring ligger helt uden for EU-regulerealkreditregule-ringen på området.
Spørgsmålet om i hvilket omfang de nationale regler supplerer CRR, er derudover relevant i forhold til ECB's vurdering af, om den danske realkreditlovgivning er fuldt kompatibel med CRR. Arbejdsgruppen har som led i sit arbejde spurgt ECB om bl.a. håndtering af dansk
real-kredit, såfremt Danmark deltager i samarbejdet. ECB har i en officiel tilbagemelding tilkendegi-vet følgende (egen oversættelse);
”ECB har klargjort, at det (i fraværet af europæisk maksimumharmonisering) er et krav i SSM-forordningen at anvende national regulering, der komplementerer europæisk lovgivning. [….]
ECB er villige til at undersøge rækkevidden af de nationale regler for danske realkreditinstitut-ter, der er vedtaget uden for rækkevidden af den nuværende EU-harmonisering for at vurdere, hvorvidt den nationale lovgivning er kompatibel med CRR/CRD IV. Det er dog nødvendigt for ECB at indgå i en teknisk dialog med de danske myndigheder i forhold til den nationale regule-ring, der regulerer disse institutter, før der kan træffes en endelig beslutning på dette spørgs-mål.”57
Det bemærkes, at CRR eksplicit nævner muligheden for at have supplerende national ning på realkreditområdet. Samtidig nævnes det dog også eksplicit, at denne nationale lovgiv-ning 1) ikke skal vedrøre behandlingen af realkreditobligationer i henhold til bestemmelserne i CRR og 2) skal være forenelig med CRR.58
I tilfælde af dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde vil ECB således skulle vurdere, om den nationale realkreditlovgivning er kompatibel med CRR. Er dette som forventet tilfældet, vil ECB være forpligtiget til at lægge den nationale danske realkreditlovgivning til grund ved sit tilsyn med realkreditinstitutterne.
Det er vurderingen, at den danske nationale realkreditlovgivning er fuldt kompatibel med CRR, hvorved der ikke er konflikt mellem de to regelsæt. Det kan ikke på nuværende tidspunkt vides, om ECB vil nå frem til samme konklusion. Der skal forud for den endelige beslutning om even-tuel dansk deltagelse være en teknisk dialog mellem ECB og de danske myndigheder, jf. tilba-gemeldingen fra ECB som refereret ovenfor. Det kan således ikke udelukkes, at der kan være behov for at justere den danske udmøntning af reglerne. Det kan fx blive tilfældet, hvis ECB måtte vælge at udmønte bestemmelserne i CRR på en måde, der i højere grad lægger vægt på en fælles tilsynskultur end den danske realkreditmodel. I forlængelse af dette kan det næv-nes, at det er erklærede prioriteter for både EBA og ECB at harmonisere tilsynspraksis yderli-gere inden for henholdsvis EU og banksamarbejdet, ligesom ECB ønsker at reducere forskelle som følge af nationale valgmuligheder i CRR/CRD IV.59
ECB skal dog i sit tilsyn tage behørigt hensyn til kreditinstitutters forskellige forretningsmodel-ler, og det må derfor antages, at ECB vil bestræbe sig på, at Danmark kan opretholde den danske realkreditmodel.
57 Der henvises til dokument fra ECB dateret den 19. februar 2015. Dokumentet fra ECB er vedlagt som bilag 9.
58 Der henvises til betragtning 13 i CRR; ”På områder, der ikke er omfattet af denne forordning, så som […] bestem-melser om nationale ordninger for særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer, som ikke vedrører behandlingen af særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer i henhold til be-stemmelserne i denne forordning, […], bør de kompetente myndigheder eller medlemsstaterne kunne indføre nationale bestemmelser, forudsat at de ikke er uforenelige med denne forordning.”
59 Der henvises til ECB’s årsrapport for 2014 ”ECB Annual Report on supervisory activities 2014”, marts 2015.
I international kontekst sammenlignes det danske realkreditsystem ofte med det tyske. En så-dan sammenligning laver ECB således også i deres officielle tilbagemelding.60 Der vurderes imidlertid at være væsentlige forskelle mellem det danske og det tyske realkreditsystem, jf.
boks 15.1. Mest afgørende i denne sammenhæng er, at det kun er i Danmark, at realkreditin-stitutterne alene kan udøve virksomhed ved udstedelse af obligationer mod pant i fast ejendom eller mod lån til offentlige myndigheder. I forlængelse af disse forskelle er det forventningen, at spørgsmålet om den danske realkreditlovgivnings konsistens med CRR er et særligt dansk forhold, der ikke kan forventes afklaret, før Danmark i givet fald måtte indgå i dialog med ECB om dansk deltagelse i samarbejdet.
60 Der henvises til dokument fra ECB dateret den 19. februar 2015. Dokumentet fra ECB er vedlagt som bilag 9.
Boks 15.1 – Forskelle mellem det danske og det tyske realkreditsystem
En grundlæggende forskel mellem det tyske og det danske system er, at realkreditvirksomhed i Tysk-land – siden en lovændring i 2005 – alene drives på baggrund af en særlig ekstra licens hos universal-banker. En universalbank er en bank, der udbyder mange forskellige typer af bankaktiviteter, herunder både boliglån og andre bankydelser, ligesom bankerne modtager indlån.
Modsat er specialbanksystemet opretholdt i Danmark, dvs. at der eksisterer realkreditinstitutter, der har et meget begrænset forretningsområde, og således alene kan udøve virksomhed ved udstedelse af obligationer mod pant i fast ejendom eller mod lån til offentlige myndigheder. Vil man kalde sig et realkreditinstitut i Danmark, er det således et krav, at realkreditvirksomheden drives i et separat sel-skab.
Siden 2007 er det dog også muliggjort for danske universalbanker at opnå en særlig ekstra licens til at udstede særligt dækkede obligationer (SDO). Systemet i Tyskland svarer, efter 2005 hvor special-bankprincippet blev opgivet, således på flere områder til det regelsæt, der gælder for Danske Bank, der som den eneste danske universalbank har licens til at udstede SDOer. Det betyder, at der i det tyske system er tale om obligationsbaserede udlån men ikke fra realkreditinstitutter, som vi kender dem i Danmark.
Som følge af de forskellige forretningsmodeller kan der i Danmark være koncerner, hvor moderselska-bet er et realkreditinstitut. I Tyskland vil det altid være en bank eller et holdingselskab, der udgør det øverste selskab i en koncern. Denne forskel kan have en betydning i en krisehåndteringssituation.
I Danmark kan låntagere endvidere forholdsvist nemt komme ud af et realkreditlån førtidigt (dvs. før obligationerne udløber). Det kan ske ved enten at købe og indlevere de specifikke obligationer, der finansierer det pågældende lån, eller – hvis lånet er finansieret med konverterbare obligationer – at opsige lånet til kurs 100. Denne mulighed for konvertering findes ikke i Tyskland.
Hvor markedsværdien af pantet i Danmark og i de fleste andre lande, lægges til grund ved belåning og den efterfølgende kontrol af lånegrænserne, anvendes der i Tyskland den såkaldte ”Beleihungswert”
(mortgage lending value), som er et udtryk for den langsigtede belåningsmæssige værdi af et pant.
Denne værdi er generelt mindre end en opgørelse til markedsværdi.
Danske realkreditinstitutter, som er specialbanker, er opbygget med en særlig struktur, hvor de såkald-te kapitalcentre, som obligationerne udssåkald-tedes fra, nærmest kan betragsåkald-tes som en slags institutsåkald-ter i instituttet. Der stilles således et 8 pct. kapitalkrav til hvert kapitalcenter i tillæg til et kapitalkrav omfat-tende hele realkreditinstituttet. I tilfælde af afvikling af et dansk realkreditinstitut afvikles de enkelte kapitalcentre også særskilt. Denne struktur adskiller sig fra strukturen i det tyske system, der som nævnt er baseret på universalbankmodellen.
I Tyskland gælder et krav om overskydende sikkerhed (OC – overkollateral) i de enkelte registre på 2 pct. af den udestående obligationsgæld. I Danmark er der ikke et OC-krav i registrene for universal-banker som Danske Bank. I praksis vil universaluniversal-banker dog være nødt til at holde et vist OC i registre-ne, bl.a. da ratingbureauerne typisk stiller krav om OC af en vis størrelse som forudsætning for en høj rating af obligationerne fra det pågældende register. I dette tilfælde vil der dog ikke være tale om et lovkrav. For danske realkreditinstitutter gælder der et 8 pct. krav af de risikovægtede aktiver til de en-kelte kapitalcentre (se ovenfor).
Endeligt gælder det i Tyskland, at der anvendes strammere belåningsgrænser, end tilfældet er i det danske system.