Kapitel 15: Dansk realkredit
15.4 Dansk realkredit inden for den fælles afviklingsmekanisme
De danske realkreditinstitutter er ikke omfattet af Bankpakke 3, men vil være omfattet af den nationale regulering, der implementerer BRRD, jf. kapitel 4.
Deltager Danmark i det styrkede banksamarbejde, vil afviklingsinstansen overtage ansvaret for krisehåndtering af de realkreditinstitutter, der er under ECB’s tilsyn. Det betyder, at såfremt et af de største danske realkreditinstitutter bliver nødlidende, vil det være op til afviklingsinstan-sen – eventuelt med inddragelse af Kommissionen og Ministerrådet – at beslutte, hvordan krisehåndteringen skal finde sted.
Realkreditinstitutterne har en særlig afviklingsmodel i konkurslovgivningen, jf. kapitel 4. Model-len indebærer, at instituttet gradvist afvikles i takt med, at instituttets udlån tilbagebetales. Kon-kurslovgivningen er ikke harmoniseret for EU-landene. Den eksisterende afviklingsmodel for realkreditinstitutterne vil derfor kunne fastholdes, selv hvis Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde. Det vil imidlertid være afviklingsinstansen, der vurderer, om realkreditinstitut-terne opfylder betingelserne for krisehåndtering og dermed skal krisehåndteres via værktøjer i SRM-forordningen, eller om afviklingsbetingelserne ikke er opfyldt, og instituttet derfor skal afvikles via konkursmodellen.
Et centralt element i BRRD og SRM-forordningen er, at kreditinstitutter skal have et minimum af nedskrivningsegnede passiver (NEP-kravet). Kravet skal sikre, at der i fornødent omfang
kan foretages bail-in, hvis instituttet bliver nødlidende. Kravet fastsættes individuelt af afvik-lingsmyndigheden, jf. kapitel 4.
For realkreditinstitutter som de danske gælder imidlertid en særlig undtagelse fra NEP-kravet, når et nødlidende realkreditinstitut kan håndteres uden brug af bail-in.
Et NEP-krav til de danske realkreditinstitutter vil kunne indebære omkostninger og yderligere refinansieringsrisici for realkreditinstitutterne, hvis det antager en betydelig størrelse. Det skyl-des bl.a., at realkreditinstitutters forretningsmodel er baseret på dækkede obligationer, som ikke kan tælle med i opfyldelsen af NEP-kravet. Skal realkreditinstitutterne leve op til et stort NEP-krav, er der således behov for, at institutterne rejser usikret gæld alene til dette formål.
Dette adskiller sig fra pengeinstitutter, der i højere grad allerede vil have usikret gæld på ba-lancen, der kan anvendes til opfyldelse af NEP-kravet.
Såfremt realkreditinstitutter vil kunne afvikles via bail-in, vurderes dette derudover at kunne skabe usikkerhed omkring det danske realkreditsystem. Hertil skal det dog bemærkes, at sik-rede passiver altid vil være undtaget fra bail-in. Det vil konkret sige, at der aldrig vil kunne la-ves bail-in på den del af realkreditobligationer, der er sikrede. Såfremt bail-in tillades i realkre-ditinstitutter, vil der imidlertid kunne ske bail-in på den del af det sikrede passiv, der overstiger værdien af de aktiver, der er stillet som sikkerhed. Det betyder, at der vil kunne nedskrives på den del af obligationen, der overstiger aktivets værdi.64
I den danske afviklingslov, der implementerer BRRD, er det lagt til grund, at et nødlidende realkreditinstitut kan håndteres uden brug af bail-in. En del af denne vurdering baseres på, at realkreditinstitutterne skal opretholde en gældsbuffer på 2 pct. af realkreditinstituttets samlede uvægtede udlån, jf. kapitel 4. Realkreditinstitutter er dermed undtaget NEP-krav og afvikling via bail-in. Et nødlidende realkreditinstitut vil således kunne håndteres ved andre værktøjer så som frasalg af aktiviteter samt videreførelse af instituttets væsentligste aktiviteter i et broinstitut med henblik på videresalg. Realkreditinstitutter vil ligeledes kunne afvikles via realkreditlovens afvik-lingsmodel.
Ved dansk deltagelse vil en forudsætning for en fortsat fritagelse fra NEP-kravet og afvikling via bail-in være, at afviklingsinstansen vurderer, at danske realkreditinstitutter kan afvikles uden brug af bail-in. Det skyldes, at en forudsætning for fritagelse fra NEP-kravet er, at afvik-lingsmyndigheden skal vurdere, at afviklingsformålene kan opfyldes for realkreditinstitutterne uden afvikling via bail-in. Vurderes afviklingsinstansen ikke, at det er tilfældet, vil realkreditinsti-tutterne skulle opfylde et NEP-krav fastsat af afviklingsinstansen, ligesom realkreditinstirealkreditinsti-tutterne i denne situation vil kunne blive afviklet via bail-in, såfremt de bliver nødlidende.
Afviklingsinstansen vil have ansvaret for de fleste danske realkreditinstitutter, jf. kapitel 4. Det betyder, at afviklingsinstansen i tilfælde af dansk deltagelse skal vurdere, hvorvidt disse real-kreditinstitutter kan afvikles uden brug af bail-in, og om de dermed opfylder betingelsen for at være undtaget fra NEP-kravet og bail-in.
64 Dette følger af regelsættet i BRRD artikel 44 stk. 2 og SRM-forordningen artikel 27 stk. 4.
Det er ikke klart, i hvilket omfang afviklingsinstansen vil foretage en vurdering, som er identisk med den vurdering, der er lagt til grund i den danske afviklingslov. Således er det ikke givet, at realkreditinstitutterne også vil være undtaget fra NEP-krav og afvikling via bail-in inden for det styrkede banksamarbejde. Dette forhold afhænger bl.a. af afviklingsinstansens kendskab til den danske realkreditmodel, og hvilken praksis afviklingsinstansen anvender i forhold til de danske realkreditinstitutter.
Det skal bemærkes, at Finansiel Stabilitet vil sidde med ved bordet i afviklingsinstansens ekse-kutivforsamling, når krisehåndteringsbeslutninger og udarbejdelse af afviklingsplanerne for de danske institutter, herunder realkreditinstitutter, diskuteres. Finansiel Stabilitet vil dermed kun-ne påvirke drøftelsen. Såfremt der opstår uenighed blandt de nationale afviklingsmyndigheder og de faste medlemmer, vil det dog være sidstnævnte, der bestemmer.
Ligesom tilfældet er for tilsyn i forhold til ECB, vil spørgsmålet om krisehåndtering af dansk realkredit skulle afklares med afviklingsinstansen forud for en eventuel dansk deltagelse.
15.5 OPSAMLING
Danske realkreditinstitutter, som medio 2014 stod for over 60 pct. af det hjemlige udlån til virk-somheder og husstande, har en forretningsmodel, som ikke genfindes tilsvarende i andre EU-lande. De har bl.a. ikke tilladelse til at modtage indlån, og deres udlån sker i høj grad med sik-kerhed i fast ejendom inden for nærmere fastsatte grænser. Institutterne er endvidere under-lagt snævre grænser for, hvor meget markedsrisiko de må påtage sig, og har derfor samlet set typisk en lav risiko. Erfaringsmæssigt har det vist sig at være en udfordring at få de fælleseu-ropæiske regler, som typisk retter sig mod mere traditionel bankvirksomhed, til at passe med realkreditinstitutternes forretningsmodel. Det er i dette lys centralt, hvordan dansk realkredit forventes behandlet inden for det styrkede banksamarbejde.
Ud over de fælleseuropæiske regler er realkreditinstitutterne underlagt nationale danske regler.
Det er vurderingen, at den danske realkreditmodel overordnet set vil kunne opretholdes, så-fremt Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde. ECB har tilkendegivet, at der vil være behov for en teknisk dialog med de danske myndigheder for at kunne se nærmere på, om den danske realkreditlovgivning er forenelig med CRR forud for eventuel dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde. Det er de danske myndigheders vurdering, at den nuværende nati-onale realkreditlovgivning er konsistent med CRR, men det kan ikke udelukkes, at der på bag-grund af ECB’s gennemgang kan blive behov for at justere i den danske realkreditlovgivning.
Der er områder i CRR/CRD IV, hvor der er en valgfrihed for tilsynsmyndigheden til at beslutte, hvordan en given bestemmelse skal anvendes. I det styrkede banksamarbejde vil valgmulig-hederne, fx i forhold til diversifikationskrav i likviditetsbufferen og øget anvendelse af garantier som sikkerhed for realkreditobligationer, skulle udøves af ECB via instruks til Finanstilsynet. I tilfælde af dansk deltagelse vil det være af central betydning for dansk realkredit, at ECB væl-ger en praksis på disse områder, som ikke adskiller sig væsentligt fra Finanstilsynets.
Et centralt element i BRRD og SRM-forordningen er, at kreditinstitutter skal have et minimum af nedskrivningsegnede passiver (NEP-kravet). Dette krav, som fastsættes individuelt for hvert institut af den ansvarlige afviklingsmyndighed, skal sikre, at der i fornødent omfang kan foreta-ges bail-in, hvis instituttet bliver nødlidende.
For realkreditinstitutter som de danske gælder imidlertid en særlig undtagelse fra kravet om at skulle have et af afviklingsmyndigheden fastsat minimum af nedskrivningsegnede passiver, når et nødlidende realkreditinstitut kan håndteres uden brug af bail-in. I den danske afviklingslov, der implementerer BRRD, er det lagt til grund, at dette er tilfældet. Et nødlidende realkreditin-stitut vil således skulle håndteres ved andre værktøjer så som frasalg af aktiviteter, videreførel-se af instituttets vævidereførel-sentligste aktiviteter i et såkaldt broinstitut med henblik på videresalg eller anvendelse af realkreditlovens afviklingsmodel, der indebærer, at instituttet gradvist afvikles i takt med, at instituttets udlån tilbagebetales.
Hvis Danmark indtræder i det styrkede banksamarbejde, vil SRM-forordningen få forrang i forhold til den danske afviklingslov. En forudsætning for en fortsat fritagelse af realkreditinstitut-terne fra NEP-kravet og afvikling via bail-in vil derfor være, at afviklingsinstansen anlægger samme tilgang som i den danske afviklingslov, dvs. at danske realkreditinstitutter kan afvikles uden brug af bail-in. Hvis det ikke er tilfældet, vil realkreditinstitutterne skulle opfylde et NEP-krav fastsat af afviklingsinstansen. Et sådan NEP-krav kan indebære omkostninger og refinansie-ringsrisici for realkreditinstitutterne, hvis det antager en betydelig størrelse. I denne situation vil realkreditinstitutterne ligeledes kunne blive afviklet via bail-in, såfremt de bliver nødlidende.
Den generelt øgede EU-harmonisering på det finansielle område vil kunne lægge et vist pres på den danske realkreditmodel, uanset om Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde eller ej. Således er det erklærede prioriteter for både EBA og ECB at harmonisere tilsynsprak-sis yderligere inden for henholdsvis EU og banksamarbejdet, ligesom ECB ønsker at reducere forskelle som følge af nationale valgmuligheder i CRR/CRD IV. Hvorvidt hensynet til dansk realkredit generelt bedst varetages inden for eller uden for det styrkede banksamarbejde vil afhænge af de konkrete problemstillinger samt dynamikken i EU og det styrkede banksamar-bejde fremadrettet.
En væsentlig del af rammen for EU-reguleringen på det finansielle område tager udgangspunkt i de regler, som globale finansielle fora fastlægger, herunder Basel-komiteen, hvor Danmark ikke har sæde, men hvor bl.a. Kommissionen, en række EU-lande og ECB deltager. Erfarin-gerne peger på, at de regler, der udspringer af de globale fora, ikke tager hensyn til dansk realkredits særlige forhold. Disse regler danner grundlaget for EU-reguleringen, der derfor risi-kerer heller ikke at tage hensyn til dansk realkredit.
Hvis Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde, vil der gennem ECB i princippet være en yderligere mulighed i forhold til i dag for at påvirke de internationale diskussioner, og hvor-dan ECB vil anvende valgmulighederne i den til enhver tid gældende EU-regulering. Nogle af disse valgmuligheder vil have særlig betydning for dansk realkredit, jf. ovenfor. I det omfang sådanne valg truffet inden for banksamarbejdet påvirker udformningen af fremtidig EU-lovgivning, vil dansk deltagelse kunne styrke dansk interessevaretagelse i EU på realkreditom-rådet.
Omvendt kan det inden for banksamarbejdet være sværere at opnå støtte til, at fremtidige EU-regler udformes, så de kan rumme dansk realkredits særlige forretningsmodel, hvis andre lan-de i samarbejlan-det finlan-der, at lan-de danske ønsker strilan-der mod tværgåenlan-de hensyn inlan-den for samar-bejdet. Uden for banksamarbejdet vil det være op til Danmark at administrere EU-lovgivningens valgmuligheder, udforme tilsynspraksis, samt at opstille supplerende nationale regler, herunder på realkreditområdet.
Det taler for, at der opnås en overordnet forståelse for dansk realkredits særlige forretnings-model, og at spørgsmålet om behandlingen af dansk realkredit afklares med ECB og afvik-lingsinstansen forud for en eventuel beslutning om dansk deltagelse.
DEL 3:
GRØNLAND OG FÆRØERNE
KAPITEL 16: GRØNLAND OG FÆRØERNE
16.1 INDLEDNING
Såfremt Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde, vil tilsynet med de største danske kreditinstitutter blive varetaget af ECB via instrukser til Finanstilsynet. Ansvaret for afvikling af de største danske kreditinstitutter vil samtidig blive flyttet fra den danske afviklingsmyndighed til afviklingsinstansen. Disse ændringer rejser en række spørgsmål i forhold til Grønland og Færøernes stilling, da Grønland og Færøerne ikke er medlemmer af EU.
I forlængelse af ovenstående blev der i juni 2014 nedsat en arbejdsgruppe med deltagelse af Grønland og Færøerne vedrørende mulig dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde i EU. Arbejdsgruppen blev nedsat for at vurdere konsekvenserne og mulighederne for Grønland og Færøerne i tilfælde af dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde.
Arbejdsgruppen har endnu ikke færdiggjort sit arbejde. Konklusionerne i indeværende rapport vedrørende konsekvenser og muligheder for Grønland og Færøerne ved dansk deltagelse er derfor foreløbige.
16.2 GRØNLAND OG FÆRØERNES STILLING I FORHOLD TIL DET STYR-KEDE BANKSAMARBEJDE
Finanstilsynet fører i dag tilsyn med grønlandske og færøske kreditinstitutter, og de grønland-ske og færøgrønland-ske kreditinstitutter er omfattet af den nuværende dangrønland-ske afviklingsordning (Bank-pakke 3). Ligeledes vil det kommende krisehåndteringsregime i krisehåndteringsdirektivet (BRRD) blive implementeret i Grønland og på Færøerne.
Når CRR/CRD IV er implementeret i Grønland og på Færøerne vil tre ud af fire færøske insti-tutter samt det ene grønlandske institut blive kategoriseret som SIFIer. For en nærmere beskri-velse af de grønlandske og færøske institutter henvises til rapporten fra arbejdsgruppen.
Det styrkede banksamarbejde er en EU-konstruktion, der ikke indeholder mulighed for, at ikke-EU-lande kan deltage. Da Grønland og Færøerne har valgt ikke at være medlemmer af EU, er der ikke hjemmel i EU-retten til at omfatte Grønland og Færøerne i det styrkede banksamar-bejde. ECB har i forlængelse af dette tilkendegivet, at da Grønland og Færøerne ikke er med-lemmer af EU, er kreditinstitutter i disse områder udelukket fra den fælles tilsynsmekanisme og dermed ligeledes fra den fælles afviklingsmekanisme.65
Generelt vurderes der heller ikke at være mulighed for, at institutterne i Grønland og på Færø-erne kan blive omfattet af samarbejdet, ved at de etableres i Danmark og dermed bliver dan-ske institutter. Lov om finansiel virksomhed, der implementerer CRD IV, indeholder således et krav om, at et institut skal etablere sig i det medlemsland, der har meddelt tilladelsen, og i
65 Der henvises til dokument fra ECB dateret den 19. februar 2015. Dokumentet fra ECB er vedlagt som bilag 9.
ket instituttet rent faktisk driver forretning. Da BankNordik har en betydelig del af sine bankakti-viteter i Danmark, kan banken dog eventuelt være en undtagelse.
16.3 KONSEKVENSER FOR GRØNLAND OG FÆRØERNE VED DANSK DEL-TAGELSE
I en situation, hvor Danmark deltager i samarbejdet, er det relevant at overveje de mulige kon-sekvenser for de grønlandske og færøske institutter samt for den grønlandske og færøske økonomi mere generelt.
Der vurderes ikke at være konsekvenser i forhold til tilsyn med de grønlandske og færøske institutter, da Finanstilsynet fortsat vil kunne føre tilsyn med institutterne, som de gør i dag, uanset om Danmark deltager i samarbejdet.
Det vurderes således, at konsekvenserne for Grønland og Færøerne i denne situation vil opstå i forhold til krisehåndtering.
Ved implementering af afviklingsbestemmelserne i BRRD i Grønland og på Færøerne er det forventningen, at den danske afviklingsformue vil blive forøget med et beløb svarende til 1 pct.
af de dækkede indlån i de grønlandske og færøske institutter. Det vil svare til ca. 150 mio. kr.66 Heraf vil de ca. 12 mio. kr. stamme fra indbetalinger fra GrønlandsBANKEN og de ca. 138 mio.
kr. fra indbetalinger fra de 4 færøske banker (heraf omkring 94 mio. kr. fra BankNordik).
Såfremt Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde, vil der ikke kunne opretholdes en fælles formue blandt de danske, grønlandske og færøske institutter. Det skyldes, at den dan-ske formue nedlægges, og de dandan-ske institutter i stedet vil betale til den fælles formue.
Det skal derfor besluttes, om der skal oprettes en separat afviklingsformue alene for disse to områder, og i så fald hvor stor denne skal være. Følges størrelsesordenen i BRRD med 1 pct.
af dækkede indskud, vil afviklingsformuen råde over ca. 150 mio. kr. for både Grønland og Færøerne. Bliver der tale om en formue kun for Grønland eller Færøerne, vil formuen som udgangspunkt udgøre 12 mio. kr. for Grønland og 138 mio. kr. for Færøerne.
Såfremt formuen for Grønland og Færøerne vurderes at være for lille, kan det imidlertid beslut-tes, at de grønlandske og færøske institutter skal etablere en større formue.
I tilfælde af dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde skal der udpeges en national af-viklingsmyndighed for Grønland og Færøerne. Da afviklingsinstansen kun håndterer de største og grænseoverskridende institutter, vil Finansiel Stabilitet fortsat udføre afviklingsopgaver for størstedelen af de danske institutter. Finansiel Stabilitet vil derfor også kunne udgøre afvik-lingsmyndigheden for Grønland og Færøerne, såfremt dette besluttes.
66 Dette tal er beregnet på baggrund af dækkede nettoindlån, hvilket giver en vis usikkerhed om den endelige størrelse.
Boks 16.1 indeholder scenarieberegninger for grønlandske og færøske institutter i en situation, hvor Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde, og de grønlandske og færøske institut-ter derfor er omfattet af deres egen fælles afviklingsformue. For en beskrivelse af scenariebe-regningerne henvises der til kapitel 12 samt bilag 8.
Boks 16.1: Scenarieberegninger for grønlandske og færøske banker
Det antages, at Dannmark deltager i det styrkede banksamarbejde, og at de grønlandske og færøske institutter derfor er omfattet af deres egen fælles afviklingsformue. Det antages i denne situation, at der etableres en fælles grønlandsk og færøsk afviklingsformue på 1 pct. af de dækkede indlån i Grønland og på Færøerne svarende til 150 mio. kr.
Figur 16.1 viser det maksimale beløb, som afviklingsmyndigheden vil kunne anvende til tabsabsorbering og rekapitalisering af grønlandske og færøske institutters ved forskellige tab.
Figur 16.1: Sammenhæng mellem tab i pct. af de samlede risikoeksponeringer og det maksimale træk på afviklingsformuen, mio. kr.
Kilde: Årsregnskaber fra ultimo 2013.
Det fremgår af figuren, at ingen grønlandske eller færøske institutter vil kunne trække på formuen, før tabene overstiger et beløb svarende til 11 pct. af de samlede risikoeksponeringer. Herudover fremgår det, at afviklingsmyndigheden først vil kunne anvende formuen – med undtagelse af BankNordik – ved tab svarende til mere end 18 pct. af de samlede risikoeksponeringer. Dette skyldes, at tab lavere end dette vil blive absorberet af kapitalen og ved nedskrivning af seniorgæld.
I forhold til BankNordik viser figuren, at afviklingsmyndigheden dels vil kunne anvende formuen på et tidligere tidspunkt, end tilfældet er for de øvrige institutter. Det fremgår endvidere, at der vil kunne være behov for at anvende langt større beløb på krisehåndtering af BankNordik, end der vil være tilgængelige i formuen. BankNordik vil imidlertid blive udpeget som færøsk SIFI, når CRD IV implementeres på Færø-erne. Det betyder, at kapitalkravet til banken vil stige de næste par år. Et styrket kapitalgrundlag i BankNordik vil mindske det beløb, som afviklingsmyndigheden vil kunne anvende på krisehåndtering af instituttet.
Det overordnede billede, der kan tegnes på baggrund af figur 16.1, vurderes at være, at kravet om ned-skrivning af minimum 8 pct. af passiverne, før der kan ske tabsabsorbering og eventuelt rekapitalisering fra formuen, vil indebære, at tabet i disse situationer er fuldt absorberet, før formuen overhovedet kan benyttes. GrønlandsBANKEN eller et færøsk institut skal i forlængelse af dette lide meget store tab, før formuen kan benyttes til tabsabsorbering og rekapitalisering. Med andre ord skal der være tale om meget store tab, før dansk deltagelse vil gøre en forskel for de grønlandske og færøske institutter.
Figuren viser også, at en separat grønlandsk og færøsk formue vil kunne blive tømt på baggrund af reka-pitalisering af BankNordik, GrønlandsBANKEN eller Eik Banki. Figuren viser dog også, at formuen i alle de viste tabsscenarier vil være stor nok til at håndtere tab i Norðoya Sparikassi og Suðuroyar Sparikassi.
Vurdering af konsekvenserne for de grønlandske og færøske institutter
Det fremgår af beregningerne i boks 16.1, at der skal ske store tab, før formuen overhovedet kan benyttes til tabsabsorbering og rekapitalisering af nødlidende grønlandske og færøske
Det fremgår af beregningerne i boks 16.1, at der skal ske store tab, før formuen overhovedet kan benyttes til tabsabsorbering og rekapitalisering af nødlidende grønlandske og færøske