Statens involvering i finansieringen af krisehåndteringssituationer

Regelsættet for statslig involvering

Det overordnede regelsæt for finansiering af krisehåndteringssituationer er ens, uanset om Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde eller ej. Der eksisterer imidlertid forskelle i regelsættet i forhold til, hvornår staten kan bidrage til finansiering af krisehåndteringen, samt hvordan staten i så fald kan bidrage, jf. kapitel 4.

Hvis Danmark ikke deltager i banksamarbejdet, vil der i princippet være adgang til brug af de offentlige stabiliseringsinstrumenter. Disse instrumenter kan dog alene anvendes i ekstraordi-nære situationer, når Folketingets Finansudvalg har godkendt bevillingen. Endvidere vil anven-delse af disse værktøjer først kunne ske efter bail-in på minimum 8 pct. af passiverne. Det er ikke hensigten at anvende disse instrumenter i Danmark.

Inden for det styrkede banksamarbejde vil statslige midler alene kunne komme i spil, såfremt afviklingsformuen er tømt, og det ikke er muligt at rejse midlerne via yderligere ex post-opkrævninger fra institutterne. I den situation vil medlemslandene kunne yde lån til den fælles afviklingsformue. Midler fra de deltagende stater vil således skulle lånes til formuen, der vil kunne låne midlerne videre til de pågældende institutter. Lånene fra medlemslandene skal efterfølgende tilbagebetales af sektoren.

Det er hensigten, at der skal etableres en permanent fælles offentlig backstop, når den fælles afviklingsformue er fuldt indfaset i 2024. Ideen med denne offentlige backstop er, at den skal kunne træde til, hvis der er medlemslande, som ikke selv er i stand til at finansiere de nødven-dige lån til afviklingsformuen. Den fælles offentlige backstop er således det sidste værn, der kan blive taget i brug, såfremt alle andre muligheder er udtømte. I overgangsperioden, hvor formuen opbygges, kan eurolandenes fælles stabilitetsfond (ESM) anvendes for eurolandene til dette formål. For deltagende ikke-eurolande er der etableret en parallel løsning med andre EU-instrumenter, jf. kapitel 4.

Sammenhæng mellem makroøkonomi og risikoen for træk på formuen

Visse lande i det styrkede banksamarbejde vil endvidere fortsat have betydelige økonomiske udfordringer, navnlig statsfinansielle. Det er – i hvert fald i et mellemfristet perspektiv – usikkert i hvilket omfang landene vil være i stand til at håndtere disse udfordringer og få deres økono-mier i bedre balance. Det giver sig bl.a. udslag i, at de pågældende landes stater har en bety-deligt dårligere kreditværdighed end Danmark og Tyskland, jf. tabel 12.2. Hvis landene ikke lykkes med genopretningen, vil det kunne smitte af på de pågældende landes banker. I så fald kan de pågældende landes banker i højere grad risikere at blive nødlidende som følge af

øge-de misligholøge-delser og tab på øge-deres låneporteføljer. Er øge-dette tilfæløge-det, inøge-debærer øge-det igen en større risiko for, at de kan komme til at trække på afviklingsformuen, hvis de bliver nødlidende.

Tabel 12.2: Udvalgte landes offentlige finanser og statslig kreditværdighed

Danmark Tyskland Frankrig Spanien Italien Portugal Grækenland Irland Offentlig

gæld, 2014, pct.

af BNP

45,2 74,7 95,0 97,7 132,1 130,2 177,1 109,7

Strukturel saldo, 2014, pct. af BNP

-0,8 0,9 -2,9 -2,1 -0,9 -2,0* 1,9 -3,9

Rating (Moody´s) (Februar 2015)

Aaa Aaa Aa1 Baa2 Baa2 Ba1 Caa1 Baa1

Anm.: 1) Den offentlige gæld er ØMU-gælden 2) Moody’s ratingskala: Aaa, Aa1, Aa2, Aa3, A1, A2, A3, Baa1, Baa2, Baa3, Ba1, Ba2, Ba3, B1, B2, B3, Caa1, Caa2, Caa3, Ca, C. 3) Den strukturelle saldo (2013) er den faktiske saldo korrigeret for konjunkturernes påvirkning af de offentlige udgifter og indtægter og andre midlertidige/ekstraordinære forhold. * Den strukturelle saldo for Portugal er for 2013.

Kilde: Offentlig gæld: Eurostat. Strukturel saldo: Notat fra Kommissionen fra 2015, "European Economic Forecast, Winter 2015". Strukturel saldo for Danmark er baseret på nyeste tal fra Økonomi- og Indenrigsministeriet, der blev offentliggjort i marts 2015 i forbindelse med konvergensprogrammet for 2015.

Ubalancerne i visse deltagende landes økonomier afspejler sig også i forskelle i rentespændet på landenes statsobligationer i forhold til Tyskland, jf. figur 12.4. Rentespændet er for de fleste lande reduceret siden 2011, hvilket ikke mindst skyldes ECB’s tilkendegivelse i juli 2012 om at være villig til at gøre ”whatever it takes” for at redde euroen, samt ECB’s udvidede opkøbspro-gram som annonceret den 22. januar 2015. På trods af disse initiativer har en række eurolande fortsat et betydeligt rentespænd til Tyskland, jf. figur 12.4.

Figur 12.4: Statsrentespænd for eurolande og Danmark ift. Tyskland, 10-årige statsobligationer

Anm.: Rentespænd er opgjort som årligt gennemsnit. Observationerne er på dagsbasis. Thomson Reuters opgør ikke data for Estland.

Kilde: Eikon, Thomson Reuters.

Det er især i landene med svage offentlige finanser og høje renter, at banker er særligt ekspo-nerede mod hjemlandets stat via beholdninger af statsobligationer, jf. kapitel 6. Med billig fun-ding i ECB kan institutterne umiddelbart investere de midler, de låner af ECB, i landets egne statsobligationer, der har en højere rente, og herved opnå et bidrag til deres indtjening. Denne sammenhæng øger sandsynligheden for, at der vil kunne opstå en negativ afsmitning fra de offentlige finanser til kreditinstitutterne. Det kan ske, hvis renterne stiger (eller kurserne falder) yderligere på de pågældende statsobligationer i et omfang, som påvirker institutternes balan-cer tilstrækkeligt negativt.

Det styrkede banksamarbejde har således nok svækket sammenhængen mellem banker og hjemlandets økonomi, men sammenhængen er ikke elimineret. Hvis makroøkonomien i visse deltagende lande ikke kommer på rette kurs, indebærer det alt andet lige en større sandsynlig-hed på kort og mellemlang sigt for, at institutterne fra deltagerlande med betydelige økonomi-ske udfordringer, navnlig statsfinansielle, kan komme til at trække på afviklingsformuen, end at danske kreditinstitutter kommer i samme situation.

Omvendt har sundhedstjekket medført en betydelig kapitalstyrkelse og krav om yderligere styr-kelser i de banker, der kom dårligst ud i testen, som overvejende befinder sig i lande med øko-nomiske udfordringer. Det må desuden lægges til grund, at det fælles tilsyn og afviklingsin-stansen også fremadrettet vil kunne modgå noget af denne risiko gennem individuelle solvens-krav, makroprudentielle krav og krav om nedskrivningsegnede passiver til de pågældende banker. De nye likviditetsregler giver også tilsynsmyndighederne mulighed for at pålægge insti-tutterne at diversificere fx deres beholdninger af statsobligationer, som holdes til likviditetsfor-mål.

Luxenbourg Danmark Finland Nederlandene Østrig Frankrig Belgien Slovakiet Irland Malta Letland Spanien Litauen Italien Slovenien Portugal Cypern Grækenland

2014 2011 2008

Pct. Pct.

På trods af dette er det vurderingen, at der for danske kreditinstitutter er forhold, som taler for, at deres betalinger til genopfyldning af den fælles formue kan blive større, hvis Danmark delta-ger i samarbejdet, end deres betalindelta-ger til genopfyldning af den nationale formue, hvis Dan-mark står udenfor.

Det ændrer dog ikke på, at især i en ekstraordinær situation, hvor der opstår store tab blandt danske SIFIer, kan adgang til en større formue gavne den finansielle stabilitet i Danmark ved i højere grad at kunne dække tab og skabe sikkerhed for videreførelse af kritiske funktioner. Det vurderes dog at være meget lidt sandsynligt, at en sådan situation opstår – og på kort og mel-lemlangt sigt mindre sandsynligt end for SIFIerne i euroområdet.

12.7 FORVENTEDE KONSEKVENSER VED AT STÅ UDEN FOR SAMARBEJ-DET

Der har i debatten om eventuel dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde været frem-ført, at det vil indebære et behov for højere kapitalkrav til de danske SIFIer – enten via krav fra markedet om øget overdækning eller i form af ekstra lovfastsatte kapitalkrav – såfremt det besluttes, at Danmark ikke skal deltage i samarbejdet. Disse højere kapitalkrav ville skulle sikre, at de danske SIFIer er ekstraordinært godt polstrede, og derved reducere risikoen for, at den danske stat – som følge af den begrænsede størrelse på afviklingsformuen – vil skulle bistå ved krisehåndtering af et dansk SIFI.

Ekstra kapital i de danske SIFIer vil i sagens natur reducere risikoen for træk på afviklingsfor-muen og i sidste ende staten. Det er tilfældet, uanset om Danmark deltager i det styrkede banksamarbejde eller ej. Risikoen for, at et dansk SIFI skulle få behov for træk på afviklings-formuen, må dog selv med de nuværende kapitalkrav anses for meget lille. Risikoen vurderes at være lille dels grundet de generelt skærpede kapitalkrav til danske SIFIer, jf. Bankpakke 6, dels grundet indførslen af et krav om bail-in af minimum 8 pct. af passiverne, før der kan træk-kes på afviklingsformuen. Det bemærtræk-kes, at danske SIFIer i øvrigt i dag er blandt de bedst kapitaliserede i EU.

På den baggrund er det ikke vurderingen, at en dansk beslutning om ikke at deltage i samar-bejdet i sig selv vil føre til et markedspres for, at de danske SIFIers kapitalisering hæves.

12.8 OPSAMLING

I medfør af BRRD skal alle EU-lande etablere en national sektorfinansieret afviklingsformue på 1 pct. af de dækkede indlån i landets institutter, der for Danmarks vedkommende vil udgøre i størrelsesordenen 8-9 mia. kr. I det styrkede banksamarbejde bliver formuerne i de deltagende lande gradvist fusioneret ind i en fælles formue frem mod 2024. Den fælles formue skal udgøre 1 pct. af de dækkede indlån i alle de deltagende landes kreditinstitutter. Kreditinstitutternes bidrag til den fælles formue vil afhænge af deres størrelse og risikoprofil. Hvis Danmark delta-ger i det styrkede banksamarbejde, vil det samlede bidrag fra de danske institutter til den initia-le opbygning af den fælinitia-les formue formentligt ikke afvige væsentligt fra institutternes bidrag til den danske afviklingsformue, i fald Danmark ikke deltager. Om danske institutters samlede

bidrag bliver større eller mindre vil afhænge af deres størrelse og risikoprofil sammenlignet med institutterne fra de andre deltagende medlemslande.

Der skal være tale om meget store tab, før de nationale afviklingsmyndigheder eller afviklings-instansen vil kunne bruge afviklingsformuerne til tabsabsorbering og rekapitalisering, da regel-sættet for tabsabsorbering og rekapitalisering af nødlidende institutter kræver, at der skal gen-nemføres bail-in på minimum 8 pct. af passiverne, før afviklingsformuerne kan komme i spil til disse formål.

Hvis et dansk SIFI bliver nødlidende, vil den danske afviklingsformue således kun kunne an-vendes til tabsabsorbering eller kapitalisering i tilfælde af meget store tab. Så store tab vurde-res at være meget lidt sandsynlige. Skulle der imidlertid opstå en situation med meget store tab i instituttet, kan den danske afviklingsformue umiddelbart bidrage med op til 5 pct. af passiver-ne. Hvis der er behov for et bidrag af denne størrelsesorden, vil formuen være utilstrækkelig for de fleste danske SIFIer. I denne situation kan der derfor blive behov for et lån eller en garanti fra den danske stat til den danske afviklingsformue.

Den fælles afviklingsformue vil være langt større end de nationale formuer og vil derfor normalt kunne absorbere tab i og rekapitalisere flere SIFIer i det styrkede banksamarbejde med op til 5 pct. af passiverne, såfremt de måtte lide store tab. Den fælles afviklingsformue vil imidlertid skulle dække krisehåndtering af nødlidende institutter i alle de deltagende lande. Formuen vil normalt kunne absorbere tab i flere SIFIer samtidig. Der er dog enkelte store SIFIer i de delta-gende lande, som alene vil kunne tømme formuen, hvis de måtte blive alvorligt nødlidende.

Især i en ekstraordinær situation, hvor der opstår store tab blandt danske SIFIer, kan adgang til en større formue gavne den finansielle stabilitet i Danmark ved i højere grad at kunne dække tab og skabe sikkerhed for videreførelse af kritiske funktioner. Det vurderes dog at være meget lidt sandsynligt, at en sådan situation opstår.

Sundhedstjekket af de europæiske kreditinstitutter forud for starten på den fælles tilsynsmeka-nisme viste, at de danske SIFIer i dag hører til blandt de institutter, der er bedst kapitaliseret, og hvor der kan forventes færrest nedskrivninger fremadrettet. Sundhedstjekket har dog også medført en betydelig kapitalstyrkelse i de øvrige deltagende landes institutter, ligesom det har resulteret i krav om yderligere styrkelser i de banker, der kom dårligst ud i testen. Dertil kom-mer, at tilsynet med disse banker generelt forventes at blive strammere, hvilket vil kunne mod-gå noget af risikoen ved de mere risikable banker.

Som den seneste finanskrise har vist, er det ikke kun problemer i den finansielle sektor, som smitter af på statsfinanserne. Økonomiske problemer i et givent land kan også smitte af på landets finansielle sektor. Visse lande i det styrkede banksamarbejde har fortsat betydelige økonomiske udfordringer, navnlig statsfinansielle. Nogle landes banker har desuden en relativ stor andel af misligholdte lån, hvilket kan indebære yderligere nedskrivninger.

Ovenstående forhold indebærer, at der på kort og mellemlang sigt er større sandsynlighed for, at SIFIer fra euroområdet får behov for at trække på afviklingsformuen, end at danske SIFIer får det. Hvis der bliver trukket på formuen, vil danske institutter skulle bidrage til genopfyldning af formuen på lige fod med andre institutter i samarbejdet.

KAPITEL 13: NATIONAL INDFLYDELSE OG