NÆVN OG RÅD
G. E. C. G A D S F O RL A G K Ø B E N H A V N 1958
fakultet ved Københavns universitet antaget til offentlig at forsvares for den juridiske doktorgrad.
København, den 23. april 1958.
A. V IN D IN G KRUSE h. a. dec.
A a l b o r g Stift sb o g try k k er i
Det materiale, hvorpå denne afhandling bygger, har været tidskrævende og besværligt at samle og bearbejde. Uden hjælp fra mange sider kunne jeg ikke have gennemført arbejdet.
Jeg ønsker at takke Statens almindelige Videnskabsfond og indenrigsmini
steriet, der ved rundhåndet økonomisk støtte og tjenestefrihed har sikret mig den nødvendige arbejdsro.
En særlig tak vil jeg dernæst gerne rette til de mange tjenestemænd, som har givet mig adgang til at læse nævnenes sager, som har svaret på mine mange spørgsmål, og som i adskillige tilfælde har gennemset dele af afhandlingen på et af de stadier, hvori den har foreligget. Den altid beredvillige bistand, jeg her har modtaget, har simpelthen været en forudsætning for at tilvejebringe den viden om nævnenes forhold, hvorpå afhandlingen bygger.
Jeg skylder imidlertid tillige disse mine hjemmelsmænd at understrege, at de er uden ethvert ansvar for det foreliggende resultat. Det er en selvfølge, at forsøgene på at opstille almindelige retsgrundsætninger eller på at fælde domme står helt for min regning. Men mit ansvar omfatter også oplysningerne om nævnenes faktiske forhold. Det er — trods al hjælp fra andre og megen omhu fra min side — vanskeligt helt at undgå, at en beskrivelse af en så omfattende og svært tilgængelig del af forvaltningen, foretaget af en udenforstående, bliver belemret med misforståelser. De, som måtte findes, skyldes min manglende formåen til at finde de rigtige kilder, til at stille de rette spørgsmål eller til at forstå svarene i den kontekst, hvori de blev givet.
Den relativt lange tid, der er gået med indsamlingen og bearbejdelsen af afhandlingens materiale, har gjort det nødvendigt at tage stilling til, i hvilket omfang materialet skulle søges à jour-ført inden afhandlingens udgivelse. Jeg har valgt følgende fremgangsmåde: Positive retsregler, d.v.s. love, anordninger, cirkulærer m. v. samt sædvanlig juridisk litteratur, herunder domssamlinger, er ført à jour til 1. januar 1958. Der er derimod ikke gjort forsøg på at supplere det utrykte materiale. For de oplysninger, der er hentet fra kendelsessamlinger, beretninger m. v., er valgt en mellemløsning; materiale offentliggjort inden 1. januar 1958 er gennemlæst, men kun interpoleret i afhandlingen, hvor det indeholdt væsentligt nyt.
Bent Christensen.
Det materiale, hvorpå denne afhandling bygger, har været tidskrævende og besværligt at samle og bearbejde. Uden hjælp fra mange sider kunne jeg ikke have gennemført arbejdet.
Jeg ønsker at takke Statens almindelige Videnskabsfond og indenrigsmini
steriet, der ved rundhåndet økonomisk støtte og tjenestefrihed har sikret mig den nødvendige arbejdsro.
En særlig tak vil jeg dernæst gerne rette til de mange tjenestemænd, som har givet mig adgang til at læse nævnenes sager, som har svaret på mine mange spørgsmål, og som i adskillige tilfælde har gennemset dele af afhandlingen på et af de stadier, hvori den har foreligget. Den altid beredvillige bistand, jeg her har modtaget, har simpelthen været en forudsætning for at tilvejebringe den viden om nævnenes forhold, hvorpå afhandlingen bygger.
Jeg skylder imidlertid tillige disse mine hjemmelsmænd at understrege, at de er uden ethvert ansvar for det foreliggende resultat. Det er en selvfølge, at forsøgene på at opstille almindelige retsgrundsætninger eller på at fælde domme står helt for min regning. Men mit ansvar omfatter også oplysningerne om nævnenes faktiske forhold. Det er — trods al hjælp fra andre og megen omhu fra min side — vanskeligt helt at undgå, at en beskrivelse af en så omfattende og svært tilgængelig del af forvaltningen, foretaget af en udenforstående, bliver belemret med misforståelser. De, som måtte findes, skyldes min manglende formåen til at finde de rigtige kilder, til at stille de rette spørgsmål eller til at forstå svarene i den kontekst, hvori de blev givet.
Den relativt lange tid, der er gået med indsamlingen og bearbejdelsen af afhandlingens materiale, har gjort det nødvendigt at tage stilling til, i hvilket omfang materialet skulle søges à jour-ført inden afhandlingens udgivelse. Jeg har valgt følgende fremgangsmåde: Positive retsregler, d.v.s. love, anordninger, cirkulærer m. v. samt sædvanlig juridisk litteratur, herunder domssamlinger, er ført à jour til 1. januar 1958. Der er derimod ikke gjort forsøg på at supplere det utrykte materiale. For de oplysninger, der er hentet fra kendelsessamlinger, beretninger m. v., er valgt en mellemløsning; materiale offentliggjort inden 1. januar 1958 er gennemlæst, men kun interpoleret i afhandlingen, hvor det indeholdt væsentligt nyt.
Bent Christensen.
Indholdsfortegnelse
1. DEL
Materialet og dets systematisering
I. IN D LED N IN G
A. Udgangspunkt ... 2 B. Administrative retter ... 3
1. A d m i n i s t r a t i v e r e t t e r s o m et r et l i gt n ø d v e n d i g t be gr e b: a. F r a n k r i g s. 4. — b. E n g l a n d s. 8. — c. D a n s k r e t s. 11.
2. A d m i n i s t r a t i v e r e t t e r s o m et s y s t e m a t i s k h j æ l p e m i d de l : a. Dc e l e m e n t e r , h v o r v e d b e g r e b e t d ø m m e n d e d e f in e r e s s. 14. — b. J o h s . U s s i n g s b e g r e b og a n d r e k o m b i n a t i o n e r s. 17. — c. A f v i s n i n g a f b e g r e b e t a d m i n i s t r a t i v e r e t t e r so m g r u n d l a g f o r a f h a n d l i n g e n s. 20.
C. Retssikkerhed og retssikkerhedsgaranti ... 20 1. a. H v a d e r r e t s s i k k e r h e d s. 20. — b. D o m s t o l e n e so m
r e t s s i k k e r h e d s g a r a n t i s. 22. — c. F o r m u l e r i n g e n a f u n d e r s ø g e l s e n s m å l og m i d l e r s. 22.
2. T i l l id s. 23.
D. Foreløbig afgrænsning af undersøgelsens materiale . . 24 1. H v a d e r s æ rlig e f o r v a l t n i n g s o r g a n e r s. 24.
2. S æ rlig e f o r v a l t n i n g s o r g a n e r a f u n d e r o r d n e t b e t y d n i n g fo r r e t s s i k k e r h e d s s y n s p u n k t e t s. 25.
3. M a t e r i a l e t s. 26.
E. Nomenklatur 27
II. NOGLE G RUNDBEGREBER
A. Retsakt. — Indstilling, meningstilkendegivelse og andre forberedende udtalelser. — Uforbindende udtalelse. — Intern udtalelse ... 28 a. R e t s a k t s. 28. — b. F o r b e r e d e n d e u d t a l e l s e r s. 28. — c. U f o r b i n d e n d e u d t a l e l s e r s. 30. — d. I n t e r n e u d t a l e l s e r s. 31. — e. Om s p ro g b r u g e n s. 32.
B. Generel — Konkret ... 32 C. 1. instans, klagebehandling og anden efterprøvelse . . 35
a. K l a g e b e h a n d l i n g s. 35. — b. A n d e n e f t e r p r ø v e l s e s.
36. — c. S æ rli g om u f o r b i n d e n d e u d t a l e s e r s. 36.
D. Initiativ ... 37 a. H v a d e r i n i t i a t i v s. 37. — b. S æ rli g om o rg a n e r , d e r er u d e n i n i t i a t i v og u d s t e d e r r e t s a k t e r s. 39. — c. S æ rli g om o rg a n e r, d e r h a r eget i n i t i a t i v og u d s t e d e r r e t s a k t e r s. 39. — d. Sæ rlig o m o rg a n e r, d e r a fg iv e r i n d s t i l l i n g e r og m e n i n g s t i l k e n d e g i v e l s e r s. 39. — e. R e s u m é s. 41.
E. Uvildighed ... 41 1. F o r v a l t n i n g e n s f u n k t i o n e l l e p a r t i s k h e d : a. V a r i a t i o
n e r h e ri s. 41. — b. F u n k t i o n s d e l i n g s. 42.
2. H v o r p å beror d o m s t o l e n e s f u n k t i o n e l l e u p a r t i s k h e d s. 44: a. M a n g len d e i n i t i a t i v s. 45. — b. P ro c e s s e n so m f o r h a n d l i n g s. 45.3.
F o r v a l t n i n g s o r g a n e r , der er u v i l d i g e s o m f øl ge af, at de i k k e er pa r t s. 47.
4. V e k s l e n d e grade r a f f u n k t i o n e l u p a r t i s k h e d ov er og u n d e r g r æ n s e n f o r u v i l d i g h e d s. 50.
5. Uv i l d i g h e d og organer, der a f g i v e r i n d s t i l l i n g e r og m e n i n g s t i l k e n d e g i v e l s e r s. 52.
6. Uv i l d i g h e d og k l a g e o r g a n e r s. 53.
F. Offentlig — privat ... 54
III. NÆ VNSTYPER ... 55 1. A n k e n æ v n og o v e r i n s t a n s e r s. 55.
2. H e n s k y d n i n g s n æ v n s. 56.
3. T v i s t n æ v n s. 57.
4. U v i l d i g h e d s n æ v n s 58.
5. A n s ø g n i n g s n æ v n s. 59.
6. R å d s. 59.
7. A d m i n i s t r e r e n d e n æ v n s. 62.
8. A f v i k l i n g s n æ v n s. 62.
9. B l a n d i n g e r s. 63.
IV. NÆVN OG RÅD I DANSK FORVALTNING
A. Ankenævn ... 64 1. R e n e a n k e n æ v n : a. P e r m a n e n t e , 1) d e r t r æ f f e r a f
g ø r e ls e r s. 64. — 2) d e r a fg iv e r i n d s t i l l i n g e r s. 67. — M id le rtid ig e s. 72.
2. B l a n d e d e a n k e n æ v n : a. K o m p lic e re d e rå d s. 75. — b. A n d re k o m b i n a t i o n e r s. 81.
B. Overinstanser 83
C. Henskydningsnævn ... 85 D. Tvistnævn ... 87
1. R e n e , o f f e n t l i g e t v i s t n æ v n s. 87.
2. P r i v a t e t v i s t n æ v n s. 90.
E. Uvildighedsnævn ... 92 1. Uden p a r t s pr oc e s s. 92.
2. Me d par t s p r o c e s s. 94.
3. P r i v a t e u v i l d i g h e d s n æ v n s. 96.
4. A r b e j d e r f o r s i k r i n g s r å d e t s. 96.
5. F r e d n i n g s n æ v n s. 98.
F. Ansøgningsnævn ... 99 1. N æ v n , der k u n b e h a n d l e r en del a f en k a t e g o r i
a n s ø g n i n g e r s. 99.
2. A n d r e rene a n s ø g n i n g s n æ v n s. 99.
3. B l a n d e d e a n s ø g n i n g s n æ v n s. 102.
G. Råd ... 103 1. De t y p i s k e råd s. 103
2. T i l s y n s o r g a n e r s. 105.
3. R å d m e d m e r e k o m p l i c e r e t f u n k t i o n s. 106.
H. Administrerende nævn ... 107 1. I c e n t r a l f o r v a l t n i n g e n s. 107.
2. I l o k a l f o r v a l t n i n g e n s. 108.
1. Afviklingsnævn ... 109 V. NÆ RM ERE OM M ATERIALE OG METODE
A. Om afhandlings e m n e ... 111 B. Materialet ... 111
1. Mat e r i a l e t s a f g r æ n s n i n g og i n d s a m l i n g : a. Den s u c cessiv e i n d s k r æ n k n i n g og i n t e n s i v e r i n g a f u n d e r s øgels en s. 111. — b. K r i t e r i e r n e f o r i n d s k r æ n k n i n gen s. 114. — c. R e s u l t a t e t s. 114.
2. Mat e r i a l e t s u d n y t t e l s e i f r e m s t i l l i n g e n s. 115.
C. Metode ... 115 1. De f r e m s t i l l e d e regl ers s a n k t i o n e r i n g s. 115.
2. A f h a n d l i n g e n s k a r a k t e r a f r e t s v i d e n s k a b s. 117.
2. DEL
Sammensætning og hierarkisk stilling
VI. ARSAGER T IL NÆ VNSFORM ENS ANVENDELSE 122 1. Fæl l e s år s ager : a. Å rs ag er, d e r h a r f o r b i n d e l s e m e d
r e t s s i k k e r h e d s s v n s p u n k t e t s. 123. —b. A n d re å r s a g e r s. 126.
2. År s age r t il de e n k e l t e n æ v n s t y p e r s. 128.
VII. ORGANISATION I. De faktiske forhold.
A. Persongrupper ... 131 1. Per s one r , der er s y m p a t i s k i n d s t i l l e t o v e r f o r de ret s-
u n d e r g i v n e : a. I n t e r e s s e r e p r æ s e n t a n t e r . 1) D e f i n it i o n s. 132. — 2) I n t e r e s s e r e p r æ s e n t a t i o n e n s f o r m å l og u d v i k l i n g s. 134. — 3) I n t e r e s s e r e p r æ s e n t a t i o n og a n d r e o r g a n i s a t o r i s k e s p ø r g s m å l s. 137. — b. V old- g i f t s m æ n d s. 138. — c. L æ g m æ n d s. 139. — d. R e p r æ s e n t a n t e r f o r o f f e n t l i g e m y n d i g h e d e r s. 141.
2. N e u t r a l e : i s æ r d o m m e r e , a d m i n i s t r a t i v e t j e n e s t e - m æ n d , u n i v e r s i t e t s l æ r e r e og o p m æ n d s. 142.
3. S a g k y n d i g e s. 143.
B. Persongrupper og nævnstyper ... 146 1. I h v i l k e n æ v n s t y p e r o p t r æ d e r de f o r s k e l l i g e p e r s o n
g r u p p e r s. 146.
2. K o m b i n a t i o n e r a f p e r s o n g r u p p e r s. 148.
II. Retsreglerne.
A. Permanent — ad hoc... 150 B. Udnævnelsesmyndighed ... 150
1. U d n æ v n e l s e a f m e d l e m m e r s. 150.
2. T i l k a l d e l s e a f an d r e p e r s o n e r s. 152.
3 . U d n æ v n e l s e a f f o r m a n d s. 154.
C. Udnævnelsesbetingelser ... 154 1. S ær l i g e b e t i n g e l s e r : a. I n t e r e s s e r e p r æ s e n t a n t e r s. 156.
b. L æ g m æ n d s. 160. — c. M i n i s t e r i e r e p r æ s e n t a n t e r s. 161. — d. D o m m e r e s. 161. — e. S a g k y n d i g e s. 162.
2. A l m i n d e l i g e b e t i n g e l s e r s. 162.
D. Afskedigelse ... 166 1. a. F r i v i l l i g e ll e r t v u n g e t m e d l e m s s k a b s. 166. — b.
U d n æ v n e l s e på tid e ll e r i n d t i l v id e r e s. 167.
2. A n s ø g t a f s k e d i g e l s e s. 167.
3. A f s k e d i g e l s e s o m f ø l g e a f u d n æ v n e l s e s b e t i n g e l s e r n e s b o r t f a l d s. 168.
4. Ua n s ø g t a f s k e d i g e l s e : a. U d n æ v n e l s e s m y n d i g h e d e n s a d g a n g til at a f sk e d ig e f r i v il l ig e m e d l e m m e r . 1) i n æ v n m ed o m f a t t e n d e f u n k t i o n e l u a f h æ n g i g h e d s.
170. — 2) i a n d r e n æ v n s. 172. — b. A fs k ed ig else af k o m m u n a l t o m b u d s. 172. — c. A fs k ed ig els e a f t j e n e - s t e m æ n d s. 173.
5. A f s k e d i g e l s e ved a n d r e e n d u d n æ v n e l s e s m y n d i g h e d e n s. 174.
6. D o m s t o l e n e og a f s k e d i g e l s e s a d g a n g e n s. 175.
E. Personlig upartiskhed ... 175 1. Nogl e g r u n d l æg g e n d e f o r s k e l l e m e l l e m u p a r t i s k h e d s -
p r o b l e m e t v ed d o m s t o l e og v ed n æ v n og råd s. 175.
2. Nogl e i n h a b i l i t e t s å r s a g e r a f sær l i g b e t y d n i n g f o r n æ v n og råd. a. I n t e r e s s e f æ l l e s s k a b m e l l e m n æ v n s m e d l e m og d e n p r i v a t e a d r e s s a t s. 180. — i ) S æ rlig o m til f æ l d e , h v o r m e d l e m m e t h a n d l e r p å a d r e s s a t e n s v egne s. 180. — 2) S æ rlig o m i n t e r e s s e r e p r æ s e n t a t i o n : a) I h v i l k e t o m f a n g e r g r u p p e t i l h ø r i n h a b i l i t e t s g r u n d ? s. 182. — b) H v ilk e i n h a b i l i t e t s å r s a g e r l e g i t i m e r e s ved i n t e r e s s e r e p r æ s e n t a t i o n ? s. 184. — c) S æ rlig o m til f æ l d e , h v o r a d r e s s a t e n e r en o r g a n i s a t i o n e lle r k o m m u n e s. 186. — b. A n d r e t i l f æ l d e : 1) S æ rlig o m t i l k n y t n i n g t i l d en o f f e n t l i g e p a r t s. 188. — 2) l ø v r ig t s. 189.
3. I n h a b i l i t e t e n s f ø l g e r s. 191.
VIII. HIERARKISK STILLING
A. Uafhængighed ... 193 B. Tjenestebefalinger ... 197
1. Ti l n æ v n e t : a. V e d r ø r e n d e s a g e n s u d f a ld . 1) A n k e n æ v n s. 197. — 2) A n d r e n æ v n s. 202. — b. T j e n e s t e b e f a l i n g e r v e d r ø r e n d e sa g e n s b e h a n d l i n g s. 207.
2. Ti l de e n k e l t e m e d l e m m e r s. 211.
C. Rekurs ... 213 1. S æ d v a n l i g r e k u r s s. 213.
2. K a s s a t i o n s r e k u r s s. 215.
D. Andre overordnelsesbeføjelser ... 218 E. Ekstraordinære processkridt ... 219 F. Uforbindende udtalelser ... 220
a. U f o r b i n d e n d e s v a r p å s p ø r g s m å l f r a b o r g e rn e s. 220.
— b. V e j l e d n i n g ti l n æ v n e n e s. 222.
3. D E L
Nævnsprocessen
IX. IN D LED N IN G TIL NÆVNSPROCESSEN ... 226 1. F r e m s t i l l i n g s f o r m e n : a. N æ v n s p r o c e s s e n s u e n s a r t e t -
h e d s. 226. — b. F r e m s t i l l i n g e n s f o r h o l d t il d en a l m i n d elige f o r v a l t n i n g s p r o c e s s. 226. — c. C iv ilp r o c e s se n so m b a g g r u n d f o r f r e m s t i l l i n g e n s. 227.
2. R e t s k i l d e r : a. P o s itiv e re g le r ug rpl. s. 228. — b.
N æ v n e ts f r i h e d til selv a t b e s t e m m e s a g b e h a n d l i n g e n s. 229.
3. P r o c e s g r u n d s æ t n i n g e r s. 231. — a. I d a n s k c i v i l p r o ces s. 231. — b. I f r e m m e d f o r v a l t n i n g s r e t s. 232. — c. I n æ v n s p r o c e s s e n s. 232.
F r e m s t i l l i n g e n i 3. del er ik ke u d t ø m m e n d e s. 233.
X. SAGENS REJSNING
A. Hvem kan rejse sag? ... 235 1. F o r s k e l l e n m e l l e m n æ v n s t i j p e r n e s. 235.
2. S ær l i g o m n æ v n m e d eget i n i t i a t i v ell er n æ v n , de r k u n k a n h a n d l e e f t e r en a n d e n m y n d i g h e d s i n i t i a t i v s. 236.
3. Sær l i g o m n æ v n , der h a n d l e r e f t e r p r i v at ell er k o n k u r r e r e n d e o f f e n t l i g i n i t i a t i v : a. 1. i n s t a n s n æ v n s.
237. — b. A n k e n æ v n og o v e r i n s t a n s e r s. 238. — 1) O r g a n i s a t i o n e r s k l a g e re t s. 239. — 2) K o n k u r r e n t e r s k l a g e r e t s. 240. — 3) K r e d i t o r e r s m. v.’s k l a g e r e t s. 241. — 4 ) O ffe n tl i g e m y n d i g h e d e r s k l a g e r e t s. 242.
B. Hvordan rejses sagen? ... 244 1. A n h æ n g i g g ø r e l s e n s f o r m og i n d h o l d s. 244.
2. a. R e m o n s t r a t i o n s. 247. — b. Klages s u s p e n s iv e v i r k n i n g s. 247. — c. K l a g e f r i s t e r s. 248.
XI. PART
A. Hvem er part i nævnsprocessen? ... 253 a. P a r t s b e g r e b e t s. 253. — b. P r i v a t p a r t s. 254. — c. P a r t på det o f f e n t l i g e s sid e s. 255.
B. Procesfuldmagt ... 256 XII. YDRE FORM
A. Umiddelbarhed ... 258 1. U m i d d e l b a r h e d i d o ms t o l s p r o c e s s e n s. 259.
2. U m i d d e l b a r h e d i n æ v n s p r o c e s s e n : a. Be grebe t u m i d d e l b a r h e d s. 259. — b. H v o r n å r e r i n s t i t u t i o n s a f g ø r e l - s e r t il l a d e l i g e ? s. 262. — c. H v o r n å r e r o v e rv æ re l s e af fo r b e r e d e ls e n n ø d v e n d ig ? s. 267. — d. De a l m i n d e lige t i l f æ l d e s. 270. — e. I d e n t i t e t i n æ v n e t s s a m m e n s æ t n i n g s. 274.
3. De l egat i on til f o r m a n d , a f d e l i n g e r og udval g, a. Sek
r e t æ r e r s. 275. — b. F o r m a n d s. 275. — c. A fd e lin g e r og u d v a lg s. 278.
B. Mundtlighed ... 281 1. I d o ms t o l s p r o c e s s e n s. 281.
2. I n æ v n s p r o c e s s e n s. 281.
C. Forhandling ... 283 1. I d o m s t o l s p r o c e s s e n s. 283.
2. I n æ v n s p r o c e s s e n : a. 1 part. s. 285. — b. 2 p a r t e r e ll e r m o d s t a n d e r e s. 285. — c. 3 h o v e d g r u p p e r i h e n s e e n d e til f o r h a n d l i n g s. 287.
XIII. SAGENS RAMME
A. Indledning ... 288 1. Over s i gt o v e r de s p ø r g s m å l , der b e h a n d l e s i kap.
X I I I s. 288.
2. P a r t s a n f ø r s l e r n e s b e t y d n i n g e f t e r rpl. og f r e m m e d ret s. 289.
3. S æ r l i g o m n æ v n , der s e l v h a r i n i t i a t i v , ell er s o m u d e l u k k e n d e h a n d l e r e f t e r a n d e n o f f e n t l i g m y n d i g h e d s i n i t i a t i v s. 290.
U d g a n g s p u n k t e t f o r r a m m e f a s t l æ g g e l s e n v ed n æ v n , d er h a n d l e r e f t e r p r i v a t ell er k o n k u r r e r e n d e o f f e n t l igt i n i t i a t i v s. 291.
B. En formulering af officialprincippet ... 293 C. Nærmere om alternativet for rammefastlæggelsen i
nævnsprocessen ... 298 a. E k s t r e m e r n e s. 298. — b. M o d i f i k a t i o n e r i p r i n c i p p e t
i rpl. § 293 s. 298. — c. M o d i f i k a t i o n e r i o f f i c i a l p r i n c ip p e t s. 300. — d. P r i n c i p p e r n e so m t e n d e n s e r s. 302.
— e. K a r a k t e r i s t i k a f n æ v n s p r o c e s s e n i m o d s æ t n i n g til c iv i l p ro c e s s e n s. 302.
D. Rammefastlæggelsen hos nogle 1. in stan sn æ v n ... 303 a. T a k s a t i o n s k o m m i s s i o n e r s. 303. — b. A n s ø g n i n g s n æ v n s. 304. — c. U v i l d i g h e d s n æ v n s. 305.
E. Rammefastlæggelsen i klageinstansen ... 305 1. Den m u l i g e r a m m e f a s t l æ g g e l s e : a. B e g r æ n s n i n g e r i
den f u n k t i o n e l l e k o m p e t e n c e s. 306. — b. P a r t s a n f ø r s l e r n e s b e t y d n i n g s. 307. — c. B e ty d n i n g e n a f den k o n k r e t e 1. i n s t a n s b e h a n d l i n g s. 308. — d. K o m b i n a t i o n e r s. 309.
2. Nogl e e k s e m p l e r : L a n d s s k a t t e r e t t e n s. 310. — I n d - k v a r t e r i n g s v u r d e r i n g s n æ v n e t s. 314. — P r i s a n k e n æ v n e t s. 317.
3. A l m i n d e l i g e regl er: a. F u n k t i o n e l k o m p e t e n c e : 1) E n u m e r a t i o n s. 323. — 2) I n d s k r æ n k n i n g e r ved j u r i d is k e b e g r e b e r : a) H o v e d r e g le n s. 324. — b) U n d t a g e l s e r s. 326. — c) Sæ rlig o m p r ø v e ls e a f g e n e re lle a k t e r s. 328. - - b. P a r t s a n f ø r s l e r n e s b e t y d n i n g s. 328. — c. B e ty d n i n g e n a f den k o n k r e t e 1. i n s t a n s b e h a n d l i n g s. 330.: I) U d v id e ls e a f p r o c e s s t o ff e t . a) A n k e n æ v n s. 330. — b) O v e r i n s t a n s e r s. 332. — 2) R e f o r m a t i o in p e ju s s. 332.
F. Sagens hævelse 334 XIV. SAGENS OPLYSNING
A. Sagens oplysning i hovedtræk 337
1. C i v i l p r o c e s s e n : a. H v a d sk a l b e v is e s s. 337. — b.
O v e r b e v i s n i n g e n s. 337. — c. B e v is f ø r e l s e n s. 340.
2. N æ v n s p r o c e s s e n s. 341. — a. H v a d s k a l b e v is es s. 342. — b. O v e r b e v i s n i n g e n s. 343. — c. B e v is f ø r e l s e n s. 345.
B. Bevisbyrde ... 346 1. E n a l m i n d e l i g b e v i s b y r d e r e g e l s. 347.
2. Spe ci el l e b e v i s b y r d e r e g l e r s. 350.
7°. Undersøgelsesprincippet.
1. F o r e l ø b i g d e f i n i t i o n s. 354.
2. B e v i s f ø r e l s e n s o p d e l i n g s. 356.
3. N æ r m e r e d e f i n i t i o n s. 358.
2°. Almindelige retningslinier.
1. Fa s t l æg g e l s e a f b e v i s f a k t u m : a. R a m m e n f o r b e v i s f ø r e l s e n : 1) R e t s f a k t u m og n o t o r i s k e f a k t a . s. 359. — 2) I n d r ø m m e d e og u b e s t r i d t e f a k t a s. 359. — 3) O v e r f lø d ig b e v is f ø r e l s e s. 361. — b. N æ v n s og p a r t s i n d s a t s : 1) M i n i m u m s r e g l e r : a) B e v is f a k t a f a s t l a g t i r e ts r e g l e n s. 361. — b) F o r m a l i a s. 362. — c) P a r t s p å p e g n i n g s. 362. — d) B e v is f a k t a , d e r d u k k e r op u n d e r sa g e n s g a n g s. 363. — 2) R e t n i n g s l i n i e r i ø v r i g t : a) A n d re n æ v n e n d a d m i n i s t r e r e n d e n æ v n s. 363. — b) A d m i n i s t r e r e n d e n æ v n s. 364. 3) M o d i f i k a t i o n e r s. 365.
2. B e v i s o p t a g e l s e n : a. B e s l u t n i n g e r u n d e r b e v is o p ta g e l - sen s. 366. — b. N æ v n s og p a r t s i n d s a t s : Í ) M in i
m u m s r e g l e r s. 368. — 2) R e t n i n g s l i n i e r i ø v r i g t : a) F o r h v e m e r b e v is o p ta g e l s e n l e t t e s t s. 369. — b) O f f e n t lig i n te r e s s e s. 371. — c) T il p a r t s f o r d e l s. 371. — d) S a n d s y n l i g h e d s. 372.
3. S a n k t i o n e r s. 373. — i ) S t r a f s. 374. — 2) A f v i s n i n g s. 374. — 3) B e v is b y r d e r e g le r s. 374. — k) P r o c e s s u e l s k a d e v i r k n i n g s. 375.
U. P å m i n d e l s e s. 376.
3°. M odifikationer som følge af 2 parter for nævnet . . . . 378 4°. M odifikationer ved ankenævn.
1. a. Det sæ rlig e f o r a n k e n æ v n s. 379. — b) A n k e n æ v n e t s p lig t til a t s k a f f e sig 1. i n s t a n s e n s g r u n d la g s. 380.
2. Fa s t l æg g e l s e a f b e v i s f a k t u m : a. I de a l m i n d e l i g e
C. Bevisførelsen 353
t i l f æ l d e s. 381. — b. H v o r k lag e n f ø r e r til r u t i n e m æ s s i g e f t e r f o r s k n i n g s. 382.
3. R e v i s o p t a g e l s e n s. 383.
4. Nogl e e k s e m p l e r : L a n d s s k a t t e r e t t e n s. 385. — In d - k v a r t e r i n g s v u r d e r i n g s n æ v n e t s. 387. — P r i s a n k e n æ v n e t s. 389.
5°. Bevismidler og andres medvirken under bevisførelsen.
1. P a r t s a f h ø r i n g s. 390.
2. T r e d i e m a n d s m e d v i r k e n s. 390.
3. D o m s t o l e n e s m e d v i r k e n s. 391.
A n d r e f o r v a l t n i n g s m y n d i g h e d e r s m e d v i r k e n s. 391.
XV. KONTRADIKTION
A. Det kontradiktoriske princip ... 394 1. F u n k t i o n s. 394.
2. O m f a n g s. 396.
3. F o r m s. 399.
B. Kontradiktion i domstolsprocessen ... 401 C. Kontradiktion i nævnsprocessen ... 402
1. H v o r n å r liar p a r t k r a v på k o n t r a d i k t i o n ? s. 402.
2. O m f a n g : a. F a k t a t i l v e j e b r a g t a f n æ v n e t selv s. 405. — b . J u s . s. 409. — c. F a k t a t i l v e j e b r a g t a f s a g k y n d i g e m e d l e m m e r m. v. s. 409. — d. S e lek tiv k o n t r a d i k t i o n s. 410. — e. S æ rlig e i n d s k r æ n k n i n g e r s. 411.
3. F o r m : a. R e s u m é s. 413.— b. S l u t n i n g f r a een f o r m til en a n d e n s. 414. — c. L ø b en d e k o n t r a d i k t i o n s. 416. — d. A u t o m a t i s k k o n t r a d i k t i o n s. 410. — d.
P a r t e r n e s l ig e s t i l l i n g s. 410.
XVI. SAGENS AFGØRELSE
A. Sagens forelæggelse for nævnsmedlemmerne ... 419 B. Rådslagning ... 423 C. Afstemning ... 425
1. A f s t e m n i n g e n s n ø d v e n d i g h e d s. 425.
2. A f s t e m n i n g s t e m a s f a s t l æ g g e l s e s. 425.
3. Q u o r u m : a. P o s it i v e r e g le r s. 426. — b. D e k l a r a - t o r is k e r e g le r s. 427. — c. Q u o r u m s r e g l e r s o m f a n g . — S t e m m e p l i g t s. 429.
4. A f s t e m n i n g e n s o p g ø r e l s e : a. S t e m m e r n e s væ gt s.
434. — b. S t e m m e f l e r h e d b l a n d t m ø d e n d e og s t e m m e n d e s. 434. — c. Nogle t v i v l s s p ø r g s m å l v e d r ø r e n d e s t e m m e f l e r h e d e n s b e r e g n i n g s. 434. — 1) Ved i n d s t i l l i n g e r m. v. s. 434. — 2) Ved fle r e end to f o r s l a g s. 435. — 3) Ved s t e m m e l i g h e d s. 437.
5. A f s t e m n i n g e n s f o r m s. 439.
XVII. NOGLE LEGISLATIVE B ETRA G TN IN G ER ___ _440 1. N æ v n og råd s o m r e t s s i k k e r h e d s g a r a n t i s. 440.
2. A n d r e l egi s l at i v e b e t r a g t n i n g e r s. 444.
Summary in English ...451
Reglerne om sammensætningen af nogle væsentlige nævn . . 459
Nogle forretningsordener ...463
De vigtigste nævn ... .465
Forkortelser og litteratur ...467
Sagregister ... .471
Materialet og dets systematisering
2 N æ v n o g råd
I. Indledning
A. U D G A N G SPU N K T
I dansk forvaltning findes talrige organer, der hverken hører til den tradi
tionelle hierarkiske statsforvaltning eller til de gængse kommunale selvstyre- organer, og som dog ikke kan henregnes til domstolene eller til folketingets underafdelinger. De forekommer under benævnelser som kommissioner, komi
teer, udvalg, råd, nævn, retter, voldgiftsretter, fondsbestyrelser m. v., men kan passende med en vag fællesbetegnelse kaldes særlige forvaltningsorganer.1) Fæl
les for dem er en vis fritstående stilling overfor lederne af stats- og kom m unal
forvaltningen og — i almindelighed — en kollegial sammensætning. Iøvrigt er deres funktioner, organisation og proces lige så forskelligartet som deres navne.
Eksistensen af disse særlige forvaltningsorganer er udgangspunktet for denne afhandling. De udgør undersøgelsens grundlæggende materiale.
Dette materiale er imidlertid stort og uensartet. Det kan kun bearbejdes, hvis det på en eller anden måde begrænses. En nærliggende mulighed ville være på forhånd at udvælge enkelte særlige organer og indskrænke under
søgelsen til at angå dem. Uden et vist overblik over hele området bliver ud
vælgelsen imidlertid ganske arbitrær, og fra en fremstilling af nogle tilfældige organer kan ikke drages generelle slutninger. H er er derfor valgt en anden fremgangsmåde. Den nødvendige begrænsning søges opnået ved kun at skildre de særlige organers forhold fra een bestemt synsvinkel. Dette er også den almindeligt anvendte form for begrænsning i fremmed litteratur om særlige forvaltningsorganer, der i de fleste »vestlige« stater er lige så almindelige som her i landet.
Mange synsvinkler er naturligvis mulige. De særlige organer vil ofte blandt medlemmerne have repræsentanter for de retsundergivne; de indgår derfor som et vigtigt led i undersøgelsen af interesserepræsentation i moderne stats
styre.2) Deres sammensætning kan også have interesse fra en anden synsvinkel;
de er i almindelighed kollegiale og har derfor særlig betydning for fremstil
linger af monokratisk contra kollegial styreform.3) Man kan også lægge væg
ten på deres relative selvstændighed i forhold til de almindelige forvaltnings- 1. En lis te over lan gt de fleste for tiden e k si st eren de særlige organer f in d e s i
slu tn in g e n af V. T o p s ø e - J e n s e n : D an sk Lovregister. Mange or ganer er også op taget i H of- og Statska lende re n, der tillig e in d eh old er o p ly s n in g e r om, h v e m der er m edlem m e r.
2. Hovedværket er A v e r y Le i s e r s o n : A d m in is tra tiv e R egulation .
3. Se især Wh e ar e , jfr. også de tysk e s y s te m fr e m s tillin g e r , især Fo r s t h o f , s. 340 ff., og A d a mo v i c h , s. 51— 53.
chefer; denne synsvinkel har især interesse, når man vil skildre forvaltningens organisation.4) Endelig kan man se på deres funktion. Da langt de fleste sær
lige organer udelukkende eller tillige er rådgivende, er det nærliggende at undersøge dem som led i hele spørgsmålet om fremskaffelse af oplysninger og synspunkter til brug for forvaltningen.5)
Valget af synsvinkel medfører naturligvis først og fremmest en begrænsning af undersøgelsen ved at angive, hvilke sider af de særlige organers forhold man vil interessere sig for. Men valget medfører tillige en indskrænkning af selve materialet. Gruppen de særlige forvaltningsorganer er meget stor og dens grænser ganske usikre. Ikke alle organer har samme interesse for alle syns
vinkler. H ar man først valgt en synsvinkel, kan man uden videre skyde en række organer ud som interesseløse.
At valget af synsvinkel således har betydning for materialets omfang ses også af fremmed litteratur. For dem, der vælger at fremstille de særlige organer under synsvinklen interesserepræsentation, bliver organer, som består af em- bedsmænd, herunder dommere, uden interesse, mens til gengæld almindelige forvaltningsmyndigheder, hvis personel på den ene eller anden måde får en repræsentativ funktion, tages med i undersøgelsen.0) På lignende måde går det dem, der ser problemet som led i tendensen til kollektiv ledelse. H er bliver byrådsudvalg o. lign. af lige så stor interesse som de særlige fritstående orga
ner.7)
Som synsvinkel for denne afhandling er valgt retssikkerheden. Opgaven er at undersøge, hvordan og i hvilket omfang særlige organer kan siges at udgøre garantier for retssikkerheden i forvaltningen.
Til indledning skal i dette kapitel nærmere angives, hvad der ligger i syns
vinklen retssikkerhed, og hvilken begrænsning af materialet valget af denne synsvinkel tillader.
B. A DM INISTRATIVE RETTER
Med retssikkerheden som synsvinkel falder en velkendt mulighed for af
grænsning straks i øjnene. For retssikkerheden må vel de særlige organer, der kan karakteriseres som dømmende, have speciel interesse. Afhandlingens m ate
riale skulle således kunne indskrænkes til, hvad man tidligere i dansk ret har 4. Me y e r : Org an ization. Kap. XVII. S y n s v in k le n er iø vrigt isæ r b e ty d n in g s f u ld
i U.S.A., hvor sp ø rg s m å le t om In depend en t R e g u la to ry C o m m is s io n s har ført til en vældig littera tu r.
5. Så ledes h o v e d s a g e lig Ve rnon a n d Mans e r gh. Se og så R. N. To r g e r s e n: Når s taten sök er råd. N.A.T. 1952, s. 34.
6. Le i s e r s o n har så ledes et k a p ite l om den »rep ræ sen tat ion« af særlige s a m f un dsgru ppers in te re ss e, so m f. eks. D epartm en t of Agricu ltu re betyder.
7. Sålede s Wh e a r e , kap. VII.
2*
kaldt administrative retter,1) d.v.s. særlige forvaltningsorganer, der udeluk
kende eller tillige udsteder dømmende akter. Denne afgrænsning forekommer så meget mere nærliggende, som den er almindelig i fremmede retssystemer og har tradition i dansk litteratur.
Muligheden for at afgrænse materialet ved at udskille de administrative retter beror åbenbart på, hvad dømmende betyder. I det følgende skal gives en kort fremstilling af denne begrebsdannelse i forskellige retssystemer og hos forskellige forfattere. Formålet med fremstillingen er alene at undersøge, om begrebet dømmende tillader en hensigtsmæssig afgrænsning af materialet. D er tages ikke stilling til, om begrebsdannelsen er brugbar ud fra andre formål.
1. Afgrænsningen af forvaltningsmyndigheder med dømmende funktion er i visse retssystemer ligefrem retligt nødvendig.
a. Forholdene er klarest i Frankrig, hvor begrebet administrativ ret har en præcis, positivretlig betydning.2)
I fransk forvaltning findes ligesom her i landet en stor og broget gruppe særlige forvaltningsorganer. Gældende ret kræver, at der blandt dem udskilles nogle, der helt eller delvis udsteder dømmende akter. Dømmende akter ind
tager nemlig på to punkter en særstilling i forhold til andre forvaltningsakter:
Der gælder særlige regler om deres legalitetsprøvelse, og der stilles særlige krav til den proces, som de dømmende akter udspringer af. Efter fransk ret
1. Gængs sprogbrug med h e n s y n til be te gne ls er ne for fo rsk e lli g e d ø m m e n d e m y n d ig h e d e r er uklar. I det fø lgen de brug es ordene så ledes: Med f o r v a l t n i n g s d o m s t o l e tænkes på organer so m R eger ingsr ätten, Conseil d’Etat elle r de tysk e V e rw alt u ngsgeric hte. Det kar ak ter is tis k e for dem er, at de er u a f h æ n gige, og at de ha r en a lm in d e lig kom p et ence til at p å d ø m m e den o ff e n t lig e rets tvister. A d m i n i s t r a t i v e r e t t e r er sæ rfo r v a ltn in g s d o m s to le med et snævert sagområde. Med d o m s t o l e tænkes på det s y s t e m af retter, der — ud elu kke nd e eller ho v e d s a g elig — be h an d le r c iv ilre tlig e og s tr affer etl ige sager. Her s o n dres ikke m e lle m d o m s to le med a lm in d e lig og speciel kompetenc e.
E fter denn e sprogbrug fi ndes der ingen f o r v a ltn in g s d o m s to le her i landet, men nok a d m in is tr a tiv e retter. — Som det vil frem gå af det følgen de , fo r e trækkes dog for dan sk rets ve d k o m m e n d e andre, mere præcise bete gne lser . — Af sprogbrugen følger også, at a d m in is tr a tiv e retter kan for ek om m e , hvad enten den a lm in d e li g e leg a litetsk o n tr o l med fo r v a lt n in g e n lig ger ho s f o r v a lt n in g s d o m s to le e lle r ho s do m stole .
2. Til det fø lgen de se: Bi at ar ana, Ar n aud, F o n t - R é a u l x, Wa l i ne , s. 93 ff., Pac t e t , s. 19 ff., Du e z et De b e y r e , s. 312 ff. og 407 ff., F o n t - R é a u l x : La Re fo rm e du c o n te n tie u x a d m in is tr a t if 1954, L a f e r r i ère i R.d.D.P. 1921, s. 128 ff., L i e t - Ve aux note i Sirey 1947 III, s. 49 ff., Re né - J e a n D u p u y : Le Pourvoi en c a s s a tion et la d u a lit é du co n te n tie u x de l ’an n u la tio n . R.d.D.P. 1950, s. 505 ff., J. The i s : Ess ai de rec en se m en t des j u r id ic tio n s relev ant du Conseil d’Etat pai
la voie du recours en cassation, Etudes et D oc u m en ts 1952, s. 79 ff., Al ai n B a r j o t : Le recours en ca ssa tio n deve nt le Conseil d’Etat, Etudes et D o cu m e n ts 1951, s. 64 ff., og Ha ms o n , s. 173 ff.
er administrative retter således særlige forvaltningsmyndigheder, der udeluk
kende eller tillige udsteder akter, der er undergivet disse to regler.3)
De særlige regler om legalitetsprøvelsen af dømmende akter er en følge af den måde, hvorpå Conseil d’Etats kompetence er fastlagt.
Det er en grundregel i fransk ret, at alle afgørelser truffet indenfor den offentlige rets sfære på en eller anden måde kan prøves af Conseil d’Etat, medmindre loven klart og udtrykkeligt forbyder det. Blandt de måder, hvorpå afgørelserne kan bringes for Conseil d’Etat, er de vigtigste: Recours en annula- tion pour excès de pouvoir, recours en appel og recours en cassation. Til hver af disse prøvelsesveje svarer en særlig gruppe forvaltningsakter. Recours pour excès de pouvoir tager sigte på prøvelse af almindelige forvaltningsakter, recours en appel på prøvelse af underordnede forvaltningsdomstoles afgørelser og recours en cassation på prøvelse af dømmende akter (»actes juridictionel- les«).
Karakteristisk for den særlige kassationsprøvelse, som dømmende akter undergives, er for det første, at prøvelsesmyndigheden altid er Conseil d’Etat.
Efter reformen af forvaltningsretsplejen i 1953 skal anfægtelse af almindelige forvaltningsakter ved recours pour excès de pouvoir normalt ske for de lokale forvaltningsdomstole, Tribuneaux administratifs, hvis afgørelser kun ad appel
vejen kan indbringes for Conseil d’Etat. For det andet er prøvelsen — som navnet angiver — snævrere end både prøvelse pour excès de pouvoir og appel
prøvelse.
Den begrænsede prøvclsesadgang giver sig først og fremmest udslag i et principielt forbud mod nova. Conseil d’Etat påkender i princippet sagen på det grundlag, som forelå for den forrige instans, nemlig på basis af dennes dossier. Parterne kan ikke fremkomme med påstande og søgsmålsgrunde eller beviser, som ikke forelå for den påklagede instans, og Conseil d’Etat søger ikke selv at tilvejebringe andet processtof end det, der findes i den admini
strative rets sagsakter. Reglen er underkastet en — ikke uvæsentlig — modi
fikation. Hvis det af oplysningerne i la dossier fremgår, at forrige instans har undladt at tage hensyn til forhold, som den ex officio burde have påkendt — inkompetence og visse formmangler er de væsentligste — kan Conseil d’Etat tillægge disse forhold betydning, selv om forrige instans har undladt at gøre det. Dernæst indskrænkes kassationsprøvelsen til kun at angå jus. I princippet
3. F ra n sk litte ratu r bruger ordene ad m in is tr a tiv e retter so m fæ lle s b e te g n e lse for alle d ø m m e n d e m yn d ig h e d e r på den o ffe n tlig e rets område, altså i n k lu siv e f o r v a ltn in g s d o m s to le n e . N o m en c la tu re n vedrørende de organer, der her kald es a d m in is tr a tiv e retter, er usikker. Før krigen kald te s de ofte T r i
b u n e a u x A d m in is tr a tifs S p éc ieau x ell e r C o m m is s io n s J u rid ictio n e lle s. I de n ye re fr e m s t illin g e r ha r de mere ne utrale bete gne lser. Wa l i n e ta ler om Juri- dictio n s diverses, Du e z et De b e y r e om Les ju r id ictio n s a d m in is tr a tiv e s reliées au Conseil d’Etat par la voie de la ca ssation.
kan Conseil d’Etat kun underkende den administrative rets afgørelse, såfremt det kan ske på grundlag af de fakta, som er fremskaffet af og bedømt af den administrative ret. Sondringen mellem jus og faktum volder — her som andet steds — vanskeligheder, og praksis er meget uklar. Siden krigen har der dog været en tendens til at afsvække betydningen af denne begrænsning i prøvel
sen, således at den kun undtagelsesvis fører til indskrænkninger udover, hvad der allerede følger af forbudet mod at gå udenfor forrige instans’ dossier. En væsentlig begrænsning af kassationsprøvelsen sker endelig derved, at Conseil d’Etat ikke kan annullere med den begrundelse, at den administrative ret har begået magtfordrejning.3a) 4)
Som et korrelat til denne begrænsede prøvelse stiller fransk ret særlige pro
cessuelle krav til udstedelsen af dømmende akter. For almindelige forvaltnings
akter gælder som hovedregel, at administrationen kun er bundet til de regler om form og tilblivelse, som loven foreskriver.5) Ved prøvelse en cassation har Conseil d’Etat derimod opstillet visse almindelige ulovbestemte krav til pro
cessen i forrige instans.
Indholdet af disse deklaratorisk gældende procesregler er ikke klart. En lang række enkeltafgørelser har dog fastlagt nogle sikre minimumsregler. P ar
terne — især den private — skal således have adgang til et frit og kontra
diktorisk forsvar, før en dømmende akt udstedes. Heri ligger især, at den private skal have lejlighed til at se alle de sagsakter, som dommen bygger på, til at tage til genmæle mod dem samt til i mundtligt behandlede sager at møde for organet. Der stilles endvidere strenge krav til retsmedlemmernes upartisk
hed; og de skal være til stede under hele sagens behandling, og kun de må være til stede under rådslagningen. Endelig skal den dømmende akt indeholde oplysninger om retsmedlemmernes navne, og den skal være begrundet. Disse sidste krav hænger sammen med princippet om, at Conseil d’Etat kun handler på grundlag af forrige instans’ dossier. De er nødvendige for at give Conseil d’Etats kontrol et reelt indhold.
N år man med udgangspunkt i disse to særregler om dømmende akters behandling skal udskille administrative retter blandt de faktisk eksisterende særlige forvaltningsorganer, er visse grænser rent selvfølgelige.
3a. F a s t s lå e t i C.E. 15/10 1954 Soc. f i n a n c i è re de France, se W a l i n c i R.d.D.P.
1955, s. 385.
4. Der er også andre forskelle , m en de er ikke af større be ty dn in g. S ø g s m å ls - retten er såle de s noget snævrere ved k a s sa tio n s p r ø v e lse end ved recours pou r ex cè s de pouvoir, og Conseil d’Etats afgør else sk al i k a s s a tio n s s a g e r p r in cip ie lt altid led sa ges af en h j e m v is n in g , lig e s o m den i princip pet ku n har r et sk raft m e ll e m parterne, ikke erga om nc s.
5. E fter nyere praks is gælder dog v is s e gr undlæ ggende krav til en fair f r e m g angs m åde også ud en lo v h j e m m e l for akter, der har kar akter af sa n ktion, selv om de tr æffes af a lm in d eli g e f o r v a lt n in g sm y n d ig h e d e r, se især Od e n t : Les droits de la défence i Etud es et D o c u m e n ts 1953, s. 55 ff.
Hvis et organ træffer afgørelser, der kun kan påklages til de almindelige domstole, kan det aldrig være en administrativ ret, hvor meget det end efter organisation, proces, hierarkisk stilling m. v. minder om de gængse admini
strative retter.6)
En prøvelse af kassationskarakter er efter hele kassationsinstituttets histo
riske udgangspunkt meningsløs overfor underordnede organer i en instans
følge. Conseil d’Etat har da også altid stået fast på, at kun sidsteinstans- afgørelser kan indbringes til kassationsprøvelse, og at til gengæld under
ordnede instansers afgørelser overhovedet ikke kan indbringes for de alminde
lige forvaltningsdomstole, men kun for vedkommende overinstans. Resultatet er, at særlige forvaltningsorganer, hvis afgørelser kan påklages til et højere særligt organ, ikke anses for administrative retter, selvom de i henseende til funktion, sammensætning, proces m. v. ganske ligner de myndigheder, som Conseil d’Etat iøvrigt godkender som administrative retter. Melleminstanser, der udelukkende påkender klager, men med lokalt begrænset kompetence, er således ikke administrative retter.
Derudover har det stadig voldt vanskelighed at fastlægge de kendetegn, der skulle være afgørende for, om et vist organ som administrativ ret var under
givet Conseil d’Etats kassationsprøvelse og de særlige krav til processen.
Udgangspunktet er efter gældende ret den lov, der har skabt det organ, hvis afgørelser skal prøves. Loven kan underlægge en hvilken som helst afgørelse kassationsprøvelse, og kun loven kan skabe administrative retter.
Dette udgangspunkt er i praksis af ringe værdi. Loven indeholder kun und
tagelsesvis regler om en myndigheds egenskab af administrativ ret. I praksis og efter gængs doktrin er det afgørende derfor, om loven bør fortolkes der
hen, at myndighedens afgørelser skal have virkning som chose jugée, d.v.s.
den virkning, at det udstedende organ ikke kan ændre den, og at andre offent
lige myndigheder uprøvet skal lægge den til grund. Da denne fortolkning som oftest må foregå uden faste holdepunkter i lovteksten, bliver resultatet, at Conseil d’Etat i hvert enkelt tilfælde må tage stilling til, om en afgørelse
»fortjener« den særlige virkning som chose og jugée og dermed, om det udste
dende organ skal betragtes som administrativ ret. Ved denne afgørelse lægger Conseil d’Etat især vægt på, i hvilken grad organet ved sin sammensætning og proces er domstolslignende.
De organer, som Conseil d’Etat har anset for administrative retter, udgør en broget og uensartet skare. Visse af dem er særlige for fransk ret, f. eks.
regnskabsretten (Cour de Comptes), men stort set er der tale om organer, der både med hensyn til indretning og funktion ligner tilsvarende danske forvalt
6. Dette har især b etyd n in g for eksp rop riationsr e tten , hv or e r s ta t n in g s f a s t s æ t tels en pr inc ip ie lt hører un der de sæ dvan li ge do m stole .
nogle eksempler: ankenævn, f. eks. svarende til vort Prisankenævn og Revi
sionsankenævn; visse klageorganer i skatteforvaltningen; Sessioner; organer, hvis væsentligste opgave er rådgivende, men som også har visse forretninger, der prøves kassatorisk, f. eks. Conseil Supérieur de l’Education som appel
eller disciplinærinstans, og en lang række organer, der er sidsteinstanser ved
rørende forskellige sociale forsikrings- og hjælpeordninger; organer, der i hovedsagen har administrative opgaver, men tillige er ankeinstans, f. eks. bank
tilsynet. Hertil kommer en række udrensningsorganer fra tiden lige efter befrielsen: f. eks. Jury d’Honneur, der bl. a. bedømte, om et parlaments
medlem, der havde stemt for Pétain, stadig var valgbar, samt en række klage
organer indenfor professionelle organisationer med et vist offentligt præg (f. eks. for læger og arkitekter).
Af ovenstående vil fremgå, at egenskaben som administrativ ret ikke er et enten-eller. Samme organ kan under udøvelsen af visse funktioner være under
givet kassationsprøvelse og de strenge processuelle krav og ved andre funk
tioner kun være bundet af positive procesregler og henhøre under de lokale forvaltningsdomstoles almindelige prøvelse. En stor del af de eksisterende franske administrative retter har denne dobbelte karakter.
b. I engelsk ret arbejder man med et begreb, der sprogligt svarer til det, der her og i fransk ret kaldes administrative retter, nemlig Administrative Tribunals.8) Begrebet har en retlig funktion, der minder om fransk rets. A d
ministrative Tribunals står i et særligt forhold til de almindelige domstole, der i England udøver legalitetskontrol med forvaltningen, og der kræves af dem særlige processuelle garantier. Det er dog karakteristisk, at begrebsdannelsen er mindre skarp i engelsk end i fransk ret.
Domstolenes virksomhed som kontrolinstans for forvaltningen præges i engelsk ret endnu af et modificeret actio-system. Hvor loven ikke ligefrem foreskriver appel til domstolene, må den, der ønsker at få en forvaltningsakt prøvet af domstolene, anvende en af de writs eller orders, som er udviklet i common law. Tre af disse — mandamus, der anvendes til at tvinge forvalt
ningen til at opfylde en pligt, injunction, der kan hindre en påtænkt ulovlig 7. Oprem snin ge r af fr an ske a d m in is tr a tiv e retter findes h os : F o n t - R é a u l x ,
Bi at a r a na , Ar n aud, Wa l i ne , s. 93 ff., T h e i s’ oven n æ vn te artikel i Etud es et D o c u m e n ts 1952, s. 79 ff., L i e t - V e a u x Sirey 1947 III, s. 49, og de la R o q u e : Ess ai sur la res p o n s a b ilit é du ju g e a d m in is tr a t if R.d.D.P. 1952, s. 611, note 9.
8. Til det fø lgen de se: Gr i f f i t h a n d S t r e e t, kap. IV og V ; E. C. S. W a d e a n d G. G. P h i l l i p s : C o n stitu tio n a l Law 5. ed. 1957, især Part VII; R o b s o n jfr.
sa m m e i British Gover nm ent since 1918, London 1950; Al l e n og s a m m e : Law and Orders, London 1947, s. 143 ff.; Rule of Law; R. M. J a c k s o n : The Machi
nery of Ju stice in England, 1940, s. 35 ff. og 297 f f . ; Report of the C om m ittee on A d m in is tra tiv e T r ib un als and E nquiries. Cmnd. 218. 1957.
og særlig skadelig handling, og declaratory judgement, der er et anerkendelses- søgsmål vedrørende påtænkte administrative handlinger — kan, under for
skellige betingelser og i noget vekslende omfang, i princippet anvendes mod alle forvaltningens akter. Mod akter udstedt af Administrative Tribunals fin
des yderligere to angrebsmidler, prohibition og certiorari. Disse prøvelses- former var oprindeligt metoder, hvorved High Court kontrollerede de under
ordnede domstole, især fredsdommerne, men de blev tidligt overført på døm
mende akter, der stammer fra myndigheder udenfor det traditionelle domstols- hierarki. Prohibition kan søges mod en dømmende myndighed på et tidligt tidspunkt under sagen for at hindre den i at gå ud over sin kompetence eller begå alvorlige procesfejl; certiorari tager i princippet sigte på at annullere en ulovlig akt, men kan dog også anvendes umiddelbart før afgørelsen træffes.
I modsætning til fransk ret, hvor kassationsprøvelsen af administrative ret
ters akter er mere indskrænket end prøvelsen af almindelige forvaltnings
myndigheders, er Administrative Tribunals således underkastet intensere prø
velse end de almindelige engelske forvaltningsmyndigheder.
De særlige krav til processen hos Administrative Tribunals er både mindre klare og mindre strenge end i Frankrig. For det første er der ikke nogen nød
vendig sammenhæng mellem kravet om procesgarantier — natural justice, som de kaldes — og en myndigheds karakter af Administrative Tribunal. Natural justice er ikke en del af common law; reglernes tillempning kræver en eller anden form for lovhjemmel.9) Noget andet er, at en myndigheds dømmende funktion i tvivlstilfælde indgår som et væsentligt fortolkningsbidrag, således at reglerne om natural justice rent faktisk gælder for de fleste Administrative Tribunals.
For det andet er de krav, som natural justice stiller til processen, meget usikre. Hovedsagen er en høj grad af upartiskhed hos den, der afgør sagen, og en vis grad af kontradiktion. Særlig den sidste regel volder i praksis van
skeligheder. Den private kan således ikke ubetinget forlange møde for retten eller adgang til at udspørge en eventuel modpart, ligesom han ikke har krav på at møde med sagfører. Derimod kan han forlange, at en eventuel modpart ikke stilles bedre end han selv, og han har, med visse undtagelser, krav på at blive bekendt med afgørelsens grundlag og at få adgang til at tage til gen
mæle mod det. Der er ingen almindelig pligt til begrundelse, og de særlige regler om Evidence gælder ikke.
Forskellen mellem den engelske og franske begrebsdannelse viser sig dog især, når man ser på, hvilke myndigheder der anses for undergivet de spe
cielle prøvelses- og procesregler. Efter fransk ret hører administrative retter altid til gruppen de særlige forvaltningsorganer. En minister eller en anden hierarkisk forvaltningschef udsteder aldrig dømmende akter. Det hænger i
9. Gr i f f i t h a n d S t r e e t, s. 154 og 228, jfr. Rule of Law, s. 46— 47.
