1. a. Retssikkerhed er — i al fald blandt jurister — et værdiord. Det betegner noget godt og eftertragtelsesværdigt. Som andre værdiord bruges det i højst forskellige betydninger.
I retsvidenskaben i almindelighed og da især i civilretten bruges ordet oftest som synonym med forudseelighed eller ensartethed.1) Retssikkerhed findes, hvor de enkelte retstilfælde bedømmes og afgøres efter generelle regler, således at man med rimelig sikkerhed kan forudse de retlige følger af sine egne og andres handlinger. Det står således i modsætning til skøn i betydningen afgø
relse af hvert enkelt tilfælde efter dettes meriter2) og til vilkårlighed.3)
1. Som spredte e kse m ple r se R o s s : V irkelig hed og Gyldighed, s. 138, og Ret og Retfærdighed, s. 112, med note 7; P o u l An d e r s e n : Statsret, s. 572; B o l d i n g, s. 106.
2. Således især Viggo B e n t z o n : Skøn og regel. 1914.
3. Se f. eks. M u n k t e l l : Om j ä v s f ü r h â ll anden, s. 20, og l l a a r l ø v : Opdragelses- san kt ione r, s. 197, jfr. også Wal i ne , s. 11.
N år talen er om forholdet mellem stat og borger, anvendes ordet retssikker
hed dog ofte i en noget afvigende betydning. Det er især tilfældet, hvor man retspolitisk bedømmer borgernes stilling overfor forvaltningen. Her bygger man — mer eller mindre bevidst — på den liberalistiske tradition. Man forudsætter, at individet i forholdet til staten har en retssfære, som forvalt
ningen skal respektere.4) Dette er kernen i den tyske agitation for en retsstat i det 19. århundrede og for dens meget betydningsfulde reflekser her i landet.5) Sammenhængen mellem denne tankegang og den almindelige juridiske anven
delse af ordet er klar. De individuelle retssfærer lægges jo af loven, og kravet om respekt for individernes retssfære er forsåvidt blot et krav om lovens over
holdelse, om regelmæssighed. Men i kravet om retssikkerhed for borgeren ligger for de fleste noget mere, nemlig et politisk eller naturretligt krav om respekt for individet også fra lovgivningsmagtens side eller i al fald en hen
holden sig til, at dette krav er gængs og levende kulturarv og følgelig brugbart som udgangspunkt for retlige overvejelser.,5) Loven skal altså være sådan ind
rettet, at den pålægger administrationen at respektere den enkelte.
Retssikkerhed i betydningen forvaltningens respekt for individets integritet kan tilstræbes med mange forskellige midler. 1 det 19. århundredes agitation søgtes garantien for retssikkerhed især i domstolenes legalitetsprøvelse. Den tillægges stadig betydning, ligesom der lægges vægt på, at lovene formuleres klart, at tjenestemændene er veluddannede o.s.v. Karakteristisk for nyere nor
disk debat om forholdet mellem forvaltning og borger er imidlertid, at rets
sikkerhed nu først og fremmest søges opnået ved at lade forvaltningen handle under forhold eller i former, der er kendt fra domstolene.7)
Retssikkerhed og retssikkerhedsgaranti, som disse ord anvendes i denne afhandling, kan herefter bestemmes således: Retssikkerhed betyder: forvalt
ningens respekt for den enkeltes integritet; retssikkerhedsgaranti betyder:
bestræbelser for at opnå retssikkerhed ved overførelse af domstolstræk til for-4. Jfr. også Ordbog over Det Da nsk e Sprog XVII, sp. 907.
5. Se f. eks. Us s i n g , s. 2— 3 og 9— 11.
6. A d m in is tra tiv t rättsskydd, s. 12. An d e n æs på det 19. no rdiske j u r is t m ø d e 1952, bi lag VI, s. 8— 9 og s. 13— 14. Kravet er meget skarpt ud try k t af Løchen på det 10. no rdiske h a n d e lsm ø d e 1950, Oslo 1951, s. 92.
7. Se f. eks. An d e n æ s 1. c., s. 20 f f . ; P o u l And e r s e n på det 10. nor disk e h a n d e l s m øde 1950, Oslo 1951, s. 74, jfr. P o u l Me y e r N.A.T. 1949, s. 243 ff., der dog ikke bruger ordet r etss ikkerhed; J i aar l øv : O pd ra ge lses sa nk tioner, s. 160 og 197. — Den påpegede tendens er også tyd elig i e nge ls k debat, se bl. a. H e r l i t z i F.T. 1948, s. 265, Ru l e of L a w, s. 59— 60, og F r a n k s’ C o m m i t t e e , især s. 5, og den har gan ske åbenbart været bag gr un de n for Adm. Proc. Act. — Som ek sem p e l på lig n en de an v e n d else af ordet u d en for den alm in d e lig e debat kan næ vnes m o ti vern e til grl. 1953, § 63, i den oprind el ig e form. Her fo r e sk riv es ua fh æ n g ig h ed for fo r v a lt n in g s d o m s t o le n e s dom m e re »so m garanti i r ets sikkerhedens interesse.« F o r f a t n in g s k o m m i s s io n e n s betæ n kn in g, s. 39.
valtningen. A t de særlige organer fremstilles ud fra synsvinklen retssikkerhed betyder følgelig, at undersøgelsen koncentreres om forekomsten af sådanne domstolstræk hos de særlige organer, der må anses for specielt egnede til at sikre individet.
b. Ikke alle domstolenes egenskaber har interesse i denne forbindelse. Man må spørge sig, hvilke af domstolenes karakteristika, der — overført til forvalt
ningen — kan ventes at sikre respekt for individet.
Svar herpå kan ikke findes i proceslitteraturen, i al fald ikke vedrørende civilprocessen. Den er tilbøjelig til at betragte de karaktertræk, der i den for
valtningsretlige debat anses for retssikkerhedsgarantier, under synsvinklen effektivitet.8) Svaret må søges ved at se på, hvilke domstolslignende træk debatten om retssikkerhedsgarantier i forvaltningen samler sig om.9)
På baggrund heraf synes følgende domstolstræk at måtte betragtes som særligt egnede til at sikre respekt for individet:
1) Domstolene er uafhængige i den forstand, at de kun er bundet af loven, ikke af befalinger fra statens og forvaltningens ledere. Denne funktionelle uafhængighed beskyttes ved dommernes personlige uafhængighed.
2) Domstolene er upartiske i særlig høj grad. D et er til dels en følge af deres uafhængighed, men skyldes især, at de mangler initiativ, og at processen for dem er opbygget på to modstående parter. Resultatet er, at domstolene som statsorgan er neutrale. Den funktionelle upartiskhed udbygges af strenge regler om personlig upartiskhed og korrelerer med, at det mest fremtrædende træk i dommernes professionelle etos er uhildethed.
3) Domstolenes procesform sikrer en grundig sagbehandling foretaget af et højt kvalificeret personel og åbner en meget vid adgang for den enkelte til at virke for sin sag, hvis udfald i højere grad afhænger af hans egen (og hans sagførers) indsats end af dommerens.
c. På den nu givne baggrund kan undersøgelsens mål, der blev foreløbigt angivet ovenfor s. 3, og dens midler nærmere formuleres.
Udgangspunktet er eksistensen af de særlige forvaltningsorganer.
Dette store materiale begrænses, og undersøgelsen bestemmes af formålet, der er at vise, hvordan og i hvilket omfang man ved de særlige organer til
8. So m et e kst r em t ek se m p el kan citeres fø lgen de u d ta le lse af Arn au d, s. 105, note 1, i tils lu t n i n g til en udbredt fr an sk p r o ces o p fa ttelse : »C’est v o ir la q u e s tio n par son petit coté- que de dire que le bu t de la P rocédure est d’accorder des »garanties« au ju s tic ia b le. Le bu t su péri eur de la P rocédure est a c tu e ll e m e n t m o in s l ’inté ré t du j u s t ic ia b le qu e l ’intéré t de l ’équité. Néan - m o in s . . . nou s nou s c on for m e ron s å la te rm in o lo g ie tr aditio n elle, et app el le- rons b r iév e m en t »garanties « ce qui est avant tout, ju rid iq u e m e n t, procédés d ’inve st igatio n .«
9. Jfr. A n d e n æ s 1. c., s. 20, og F o n t- R é a u lx , s. 45.
forvaltningen har overført uafhængighed og upartiskhed som domstolenes og procesformer præget af særlig kvalificeret behandling og af den privates adgang til indsats til egen fordel.
Formålet søges opnået ved at systematisere de særlige organer i grupper så vidt muligt efter deres lighed med domstolene.
De således udskilte grupper gennemgås derefter i 2. del under overskrifterne
»Organisation« og »Hierarkisk stilling« for at vise graden af uafhængighed og upartiskhed. I 3. del fremstilles hovedreglerne om processen ved de vigtigste grupper af særlige organer med særlig henblik på processens ydre form og partens indsats under sagen.
Det er en selvfølge, at dette stramme skema ikke vil blive overholdt i detailler. I fremstillingen medtages problemer, som i bedste fald er af mindre betydning for den valgte synsvinkel, fordi de er nødvendige for at give et afrundet billede, fordi de i sig selv er interessante o.s.v. Det hindrer imidlertid ikke, at det her formulerede program har været det seletøj, hvormed jeg har forsøgt at holde styr på et stort og uregerligt emne.
2. Hvad der er sagt ovenfor om retssikkerhedsgarantier i forvaltningen som synonym for overførelse af domstolstræk til forvaltningen kan udtrykkes på en anden, i og for sig mere simpel måde. Man kan sige, at spørgsmålet om retssikkerhedsgarantier er et spørgsmål om tillid. Forvaltningen nyder for tiden ingen større tillid. Det gør domstolene derimod.10) Ved at overføre dom
stolstræk til forvaltningen kan man håbe, at tilliden følger m ed.11)
Til brug ved en juridisk undersøgelse er denne udtryksform ringere end den mere besværlige, der er anvendt ovenfor. Retsvidenskaben giver ingen midler til at måle årsager til og grader af tillid hos de retsundergivne. Den er derimod velegnet til en undersøgelse af visse velkendte retlige figurers optræden på andre end deres gængse anvendelsesområder.
Omskrivningen med ordet tillid har dog en værdi, som kort skal påpeges.
Hvis en lovgiver ønsker at tilføre forvaltningen øget tillid, er efterligning af domstolenes forhold ikke den eneste mulighed. Der er andre egenskaber end domstolenes, der er tillidvækkende. I vort samfund er den vigtigste måde at få magtudøvelse akcepteret på det demokratiske princip. En myndighed, der på en eller anden måde repræsenterer de retsundergivne, vil ofte nyde lige så stor eller større tillid end en domstolslignende.12) Et beslægtet, men meget 10. Jfr. H a a r l ø v : P s y k o lo g is k a fm a g n e tiser in g af børneværnet, J. 1954, s. 153.
11. Dette r æ so n n em en t er ud g a n g s p u n k tet for de reformer, der fo r e slå s af The Com m ittee on A d m in is tra tiv e Tr ib un als , se Report s. 5.
12. Selv ved d o m s to le n e er det rep ræ sen ta tiv e e le m e n t in d fø r t for at st yrke t i l liden, se om læ gdom m e re i stra ffere ts p leje n , Mu n c h - P et ersen V, s. 17— 19, og H u r w i t z : Str affer e tsp le je, s. 90— 93.
ældre middel til at styrke de retsundergivnes tillid til et magtudøvende organ er at give det voldgiftskarakter, altså at lade de private, der er parter i sagen, selv deltage i myndighedens konstituering.13) Domstolstræk og egenskaber, der stemmer med det demokratiske princip eller voldgiftsinstituttet, kan lige
frem være udvekslelige,14) og de bliver — som det fremgår af det følgende — ofte kombineret.
D. FORELØBIG A FG RÆ N SN IN G A F UNDERSØGELSENS