På grundlag af de begreber, der er beskrevet i kapitel II, kan de særlige organer inddeles i typer. Disse vil blive konfronteret med materialet i kapitel IV. Tilsammen skulle kapitel III og IV give et overblik over nævn og råd i dansk forvaltning.
Opdelingen af materialet i typer er ikke udtømmende. Der findes organer, som ikke lader sig rubricere efter den anvendte inddeling. Det er dog kun et fåtal. Vigtigere er det at understrege, at der ikke er gjort noget forsøg på konsekvent at findele materialet. På grundlag af de anvendte begreber var det muligt at danne mange flere typer end sket. Når det ikke er gjort, skyldes det først og fremmest fremstillingsmæssige hensyn. Kun for de organer, der har særlig betydning for retssikkerheden, er typeinddelingen gjort skarp. For de øvrige er tilstræbt en vis oversigt. Hertil kommer, at de fleste særlige organer i dansk forvaltning tilhører flere end een type. Jo mere differentieret typerne gøres, des mere fjerner man sig fra virkeligheden.
Til nævnstypernes navne bemærkes: Af praktiske grunde har det været nød
vendigt at give typerne navne og ikke numre. Jeg har herved kun sjældent haft en almindelig sprogbrug at støtte mig til. Ikke alle betegnelserne falder derfor lige mundret.
/. Ankenævn og overinstanser.
Det afgørende og fælles kendetegn for disse nævnstyper er, at de foretager klagebehandling.
Grænsen mellem dem beror på forskellig opbygning af processen både i underinstansen og i klageinstansen og på dermed sammenhængende forskelle i klageadgangen. Karakteristisk for overinstanser er, at den prøvede afgørelse er afsagt efter en proces, der ubetinget har karakter af forhandling, idet den er bygget på to ligestillede eller næsten ligestillede procesparter, at i al fald disse to parter er klageberettigede, og at disse parter, men ikke 1. instansen, optræder i processen for overinstansen. Overinstanser ligner altså domstols- organisationens andeninstanser. De forekommer væsentligst som klageorganer for tvistnævn og uvildighedsnævn med partsproces og især da for nævn med private parter. Karakteristisk for ankenævn er, at den prøvede afgørelse er truffet efter en proces, der kun undtagelsesvis har karakter af en forhandling mellem 2 parter, at det minimale antal klageberettigede er een, og at under- instansen mer eller mindre åbenlyst optræder som part i processen for anke
nævnet. Ankenævn forekommer især som klageinstanser for almindelige for
valtningsmyndigheder eller administrerende nævn. Det må understreges, at grænsen mellem de to typer ikke er skarp.
løvrigt har de to typer fælles træk.
Klagebehandlingen kan resultere såvel i en indstilling som i en afgørelse.
Om klagebehandling af uforbindende udtalelser se ovenfor s. 36— 37.
Den prøvede akt vil normalt være konkret, eventuelt bevidst praksisdan- nende, men klagebehandling af planer er også almindelig. Der er heller ikke noget i vejen for, at generelle akter underkastes prøvelse.
Ankenævn og overinstanser er uden initiativ. Vejen via den enkelte klage
instans er i reglen påbudt; men der findes tilfælde, hvor klageren kan vælge, om klagebehandling skal ske hos det ene eller det andet organ.
Ankenævn og overinstanser kan enten være slutstenen — eller for de ind
stillende nævn: knyttet til slutstenen — på en administrativ rekursadgang eller blot et underordnet led heri. De er i reglen 2. instans, men kan være 3. instans.
2. Henskydningsnævn.
I den almindelige hierarkiske forvaltning er det sædvanligt, at underordnede myndigheder kan eller skal henskyde tvivlsomme sager til den overordnedes afgørelse.
Enkelte nævn har til opgave at behandle sådanne henskydninger. K arakteri
stisk for disse nævn er altså, at de kan handle efter initiativ fra den myndighed, der ellers ville være kompetent til at træffe afgørelsen. De minder meget om ankenævn og er ofte en afart af denne type. Udgangspunktet for den admini
strative opbygning er ved begge typer behovet for to instanser. Det er i begge tilfælde meningen, at den lavere instans skal afgøre langt de fleste sager, men at der i undtagelsestilfælde skal være adgang til en højere instans. Forskellen mellem de to typer viser sig ved udvælgelsen af sager til den højere instans og ved dennes funktion. Ved ankenævn tilkommer udvælgelsen i almindelighed en privat klager, og nævnets funktion er prøvelse af en een gang truffet afgørelse.
Ved henskydningsnævn træffer den lavere instans i tilfælde af tvivl ikke selv afgørelse, men overlader den til den højere myndighed, hvis behandling altså resulterer i en afgørelse i 1. (og i almindelighed sidste) instans.
Karakteristisk for nævnstypen er iøvrigt: Henskydningsnævn udsteder rets
akter eller eventuelt uforbindende udtalelser, men afgiver aldrig indstillinger;
herved adskiller deres funktion sig fra tvivlsbedømmelse, jfr. nedenfor s. 60.
De er uden initiativ og som vej valgfri. Valget tilkommer i hvert fald den myndighed, der ellers er kompetent. Adskillige lovbestemmelser udtrykker sig ganske vist, som om den underordnede havde en pligt til at forelægge i tvivls
tilfælde, men da den selv afgør, hvornår tvivl foreligger, bliver der i realiteten tale om et valg. I almindelighed vil også den borger, som sagen angår, have et valg i den forstand, aí: han kan kræve, at den ellers kompetente myndighed lader sagen afgøre af henskydningsnævnet; men om borgeren har eller savner et sådant initiativ er uden betydning for typedannelsen.
De afgørelser, der træffes af henskydningsnævn, kan være klart generelle
eller klart konkrete. Karakteristisk for nævnstypen er, at en stor del af dens sager vil tilhøre kategorien: bevidst praksisdannende afgørelser. Det er en naturlig følge af sagernes udvælgelse. Den ellers kompetente myndighed vil naturligvis især henskyde sager, der er betydningsfulde for lovens forståelse og fastlæggelsen af praksis. På dette punkt er der altså en væsentlig, typisk forskel mellem ankenævn og henskydningsnævn. Det almindelige er, at udvælgelsen af ankenævnenes sager fuldstændig er overladt til den private; der findes følgelig ingen garanti for, at netop de fra en almindelig samfundsmæssig betragtning vigtigste sager kommer til behandling i den højere instans.1) Ved henskydnings
nævn er der mulighed for at sikre, at alle praksisdannende afgørelser bliver behandlet i den højere instans uden hensyn til deres betydning for vedkom
mende private.
Henskydningsnævn er uvildige, hvor der optræder to parter for nævnet, hvilket er almindeligt. Det samme er tilfældet, hvor nævnet behandler krav mod borgeren, i al fald hvor også denne har et valg med hensyn til henskyd
ningen.2) Det må dog understreges, at henskydningsnævn ofte vil være mindre funktionelt upartiske end ankenævn. Også denne forskel skyldes den forskellige udvælgelse. Den tilfældige og konkrete udvælgelse af ankenævnenes sager til
lader, at nævnet i vidt omfang holder sig til enkeltsager og kun interesserer sig for underinstansens praksis pletvis og på de steder, som klagen angår. Et henskydningsnævn derimod tenderer let imod at blive delagtigt i eller ligefrem fastlægger af de retningslinier, som administrationen følger, og således med- ansvarlig. Denne forskel i den funktionelle upartiskhed er dog kun typisk.
Forskelle i sagernes hyppighed kan føre til andre resultater. Et henskydnings
nævn, der kun behandler ganske få sager, kan formentlig holde sig fri af den henskydende myndigheds praksis, mens et ankenævn, der behandler et meget stort antal klager, har svært ved ikke at blive indblandet i fastlæggelsen af almindelige retningslinier på området.3)
3. Tv ist nævn.
Denne nævnstype er den mest domstolslignende af alle. Det afgørende for typedannelsen er, at nævnet som vej er valgfrit for begge subjekter i det m ate
rielle retsforhold, og at retssubjekterne under sagens gang optræder for nævnet som ligestillede eller dog næsten ligestillede procesparter.
Den første betingelse kan også udtrykkes derhen, at nævnene kun fungerer i tilfælde af mangel på enighed. Parterne i det materielle retsforhold kan søge
1. Jfr. For s t h o f , s. 411— 12.
2. Hvor h e n s k y d n in g s n æ v n træffer afgør else om krav fra borgeren, er de m i n dre fu n k tio n e lt pa rtisk e end den n or m alt k om p etente m ynd ig h ed , fordi næ vnene kun afgør enkelt e af m ang e sager, jfr. A d m in is tra tiv e Tr ib u n als at Work, s. 19— 20.
3. Jfr. n edenfo r s. 199— 200 om L an dss ka ttere tten .
deres mellemværende afgjort på anden måde. Først når der foreligger det, man i almindelighed kalder en tvist, kommer sagen for nævnet.
Iøvrigt har tvistnævnene følgende karakteristika:
Tvistnævnenes behandling slutter oftest med en afgørelse, men uforbindende udtalelser er også almindelige; i så fald taler man om mægling. Indstillinger forekommer undtagelsesvis. Tvistnævnenes afgørelser er som hovedregel kon
krete eller angår planer. De er 1. instansorganer og uden initiativ. De er altid uvildige.
Tvistnævnene kan deles i grupper efter karakteren af retssubjekterne for den anvendte retsregel.
I den første gruppe, der nedenfor simpelthen kaldes tvistnævn, er parterne en myndighed og en borger. Tvistnævnsformen er i sådanne tilfælde udtryk for, at lovgivningen retligt har ligestillet myndighed og borger, således at myn
dighedens eller borgerens krav må gennemføres på nogenlunde samme måde som et privatretligt krav.
I den anden gruppe er parterne 2 borgere. Indenfor denne gruppe kan man foretage en i al fald typisk rigtig sondring mellem nævn, der anvender rets
regler, hvis hensigt det er at ændre en bestående retstilstand, og nævn, der simpelthen opretholder gældende ret. Den første type er især repræsenteret i landboretten. De minder om uvildighedsnævn og afviklingsnævn og kaldes nedenfor tvistnævn i afløsningssager. Den anden type, der nedenfor kaldes private tvistnævn, findes på alle retsområder. De private tvistnævn er på spe
cielle sagområder konkurrenter til de almindelige civile domstole. De er nært beslægtet med privat voldgift.
4. Uvildighedsnævn.
Afgørende for dannelsen af denne type er, at nævnet som vej er påbudt, og at det er uvildigt.
Resultatet af dets sagbehandling kan være en afgørelse eller en indstilling, i undtagelsestilfælde en uforbindende udtalelse. Afgørelsen m. v. vil i alminde
lighed være konkret eller angå planer. Nævnet foretager 1. instansbehandling og er uden initiativ.
Uvildighedsnævn adskiller sig fra tvistnævn, som de iøvrigt ligner, ved at være påbudte som vej. De forholder sig altså til tvistnævnene som mortifi- kationssøgsmål til en almindelig formueretlig retstvist.
Nævnene forekommer i to former: med eller uden partsproces.
Uvildighedsnævn uden partsproces findes, hvor en forvaltningsmyndighed ikke kan gøre et krav gældende mod en borger uden gennem nævnet, men hvor det initierende forvaltningsorgan ikke optræder under sagens gang.
Uvildighedsnævn med partsproces findes, når sagen for nævnet har karakter af en forhandling mellem to parter. De kan igen deles i to grupper efter de implicerede parters karakter. Nævn, hvor en offentlig myndighed som part
står mod en privat, kaldes nedenfor uvildighedsnævn med partsproces. Private uvildighedsnævn foreligger, hvor parterne er to private.
Grænserne for denne sidste type er noget usikre. Uvildighedsbegrebet er dannet med forholdet myndighed— borger for øje. Når det overføres på for
holdet mellem private, kan der opstå tvivl. Grænsen mellem private tvistnævn og private uvildighedsnævn er ganske vist klar nok; den afhænger af, om organet som vej er valgfrit eller påbudt. De typiske private uvildighedsnævn er også let kendelige. De findes, hvor en borgers krav mod en anden kun kan gennemføres ved nævnets beslutning, hvad enten parterne er enige eller ikke.
Grænsen mellem private uvildighedsnævn og ansøgningsnævn er derimod ikke altid lige let at drage. Det hænder, at det er en forudsætning for, at forholdet mellem to private kan komme for nævnet, at disse i forvejen er enige, således hvor en aftale kun er gyldig med et nævns godkendelse. Den nærmere rubrice
ring af disse grænsetilfælde er for denne afhandling, der især har forholdet mellem borgeren og det offentlige for øje, af underordnet betydning. I de enkelte tilfælde, hvor nævn med sådanne forretninger medtages, behandles de som private uvildighedsnævn.
5. A nsøgn i ngsn ævn.
Allerede navnet på denne nævnstype giver god besked om dens funktion.
Ansøgningsnævn behandler krav eller anmodninger fra borgeren, uden at nævnet kan siges at være uvildigt. Der optræder følgelig i processen for næv
net ingen offentlig modpart til den private ansøger. Ganske undtagelsesvis kan en anden privat optræde som modpart, men det er overordentlig sjældent.
Behandlingen for nævnet kan resultere i en afgørelse eller en indstilling,1) undtagelsesvis en uforbindende udtalelse. Sagerne er konkrete eller angår mel
lemtilfælde mellem konkrete og generelle akter. Nævnet handler i 1. instans og er uden initiativ. Det er påbudt som vej.
6. Råd.
Fælles for de nævnstyper, der hidtil er opstillet, er, at de er uden initiativ.
Indenfor denne ramme er typedannelsen sket ved en vekslende anvendelse af de øvrige begreber. I naturlig fortsættelse heraf kunne adskilles endnu to nævnstyper svarende til to ofte forekommende funktioner, som nedenfor kaldes tvivlsbedømmelse og regelbedømmelse.
4. Det kan r im e li g v is fureko mme, at et an s ø g n in g s n æ v n eller et u v ildighe ds - nævn (m en ikke et an k en æ v n ), der er o bligatorisk h ø r in g sin sta n s , kun har pligt til at afgive en m en in g stilk e n d e g iv e lse . I al a lm in d e li g h e d vil organer, der som vej er påbudte elle r kun va lgfri for en borger, og so m ikke selv kan træffe konkrete afgørelser, dug have pligt til at lade b e han dlinge n res ultere i en in d sti ll in g . M en in gstilk en d e giv else r har fø lg e lig i det v æ s e n t lig ste kun b e tydn in g so m res ultat af tv iv ls b e d ø m m e ls e, r eg e lb ed ø m m else elle r h e n s t illin g s in it ia t iv .
Karakteristisk for tvivlsbedømmelse er, at den slutter med en indstilling eller en meningstilkendegivelse, at tvivlsbedømmende organer som vej er valg
fri, og at valget med hensyn til, om tvivlsbedømmelse skal ske, ligger hos den myndighed, der er kompetent til at udstede forvaltningsakten. De behandlede sager er i princippet konkrete, men udvælgelsesmåden vil medføre mange bevidst praksisdannende sager. jfr. ovenfor om henskydningsnævn. Tvivls
bedømmelse kan være enten 1. instansbehandling eller efterprøvelse; det af
hænger af. om den afgørelse, som indstillingen eller tilkendegivelsen forbere
der, træffes i 1. instans eller har karakter af klagebehandling eller anden efterprøvelse. Den tvivlsbedømmende myndighed vil ofte være mindre enga
geret i sagen end den afgørende, men om uvildighed kan man ikke tale, jfr.
ovenfor s. 52— 53.
Som det vil ses, beror grænsen mellem tvivlsbedømmelse og de funktioner, der udføres af ankenævn, uvildighedsnævn og ansøgningsnævn, der kun af
giver indstillinger, i almindelighed på, om indstillingen er obligatorisk eller kun fakultativ.5) Påbudt er en indstilling i princippet kun, når loven fore
skriver det.,J) Det må dog understreges, at der i praksis findes tilfælde, hvor ikke-påbudte høringer foretages undtagelsesfrit. Det kan have forskellige år
sager. Ofte opfattes obligatoriske høringsbestcmmelser som eksempler snarere end som en udtømmende opremsning. Opfattelsen er i almindelighed vel
begrundet. Lovens høringsforskrifter beror langt fra altid på omhyggelige, fremadrettede overvejelser, men er udtryk for hidtidige, undertiden temmelig tilfældige erfaringer. Hvor et nævn er obligatorisk høringsinstans, vil der der
for være en vis tilbøjelighed til, at beslægtede fakultative høringer bliver undtagelsesfri. Høringsorganets faktiske magtforhold er også af betydning. Det kan være så mægtigt, at den hørende myndighed udsætter sig for stærk kritik, hvis ikke alle sager af en vis art forelægges, uanset om loven foreskriver det.
Grænsen mellem tvivlsbedømmelse og de funktioner, der udføres af nævn, der er obligatoriske høringsinstanser, kan følgelig være mere formel end reel.
Fra den funktion, der udføres af henskydningsnævn, adskiller tvivlsbedøm
melse sig ved kun at resultere i indstillinger eller meningstilkendegivelser i modsætning til retsakter.
Karakteristisk for regelbedømmelse er, at en påtænkt generel retsakt under
kastes en behandling, der ender i en indstilling eller meningstilkendegivelse, og at det regelbedømmende organ er uden initiativ. Organet kan som vej være påbudt eller valgfrit for den myndighed, som er kompetent til at ud
stede retsakten eller — ved lovgivningsanliggender — til at fremlægge et 5. I (le un d ta g els es til fæ ld e , livor det er borgeren, der kan vælge vejen over
an k en ævn et eller u v ildighe ds næ vn et, bliver der n a tu r lig v is tale om en anden og me get klarere grænse.
G. P o u l A n d e r s e n, s . *326— 27.
lovforslag. Her sondres altså ikke som ved konkrete akter mellem obligato
risk og fakultativ høring. Det skyldes, at sondringen har meget ringe praktisk betydning ved regler. Det er allerede nævnt, at udtrykkelige høringsforskrif- ter i almindelighed opfattes som retningsgivende eksempler snarere end som udtømmende. Da generelle regler på de fleste områder forekommer i relativt ringe omfang, vil denne praksis medføre, at et organ, der er obligatorisk høringsinstans for visse regler, vil få forelagt så at sige alle regler.
Svarende til hver af disse funktioner kunne naturligvis opstilles en nævns- type. Når formålet med typedannelsen er at systematisere de eksisterende særlige organer, er det dog en uhensigtsmæssig fremgangsmåde. Tvivlsbedøm- melse og regelbedømmelse optræder så godt som aldrig alene. Tvivlsbedøm- melse forekommer således i større eller mindre omfang hos næsten alle nævn, der afgiver indstillinger, især hos ansøgnings- eller uvildighedsnævn, und
tagelsesvis endog hos ankenævn.7)
Væsentligere er imidlertid, at tvivlsbedømmelse og regelbedømmelse særlig ofte forekommer i nogenlunde faste kombinationer med visse andre funk
tioner. På grundlag af denne iagttagelse opstilles derfor typen råd. Det må dog understreges, at denne type har vagere konturer end de foregående og de følgende. Det hænger sammen med, at råd kun har underordnet betydning for denne afhandlings sigte. Fremstillingen har væsentligst måttet bygge på lovtekster, der ofte har et noget tilfældigt præg, og det har ikke været muligt at foretage den indgående undersøgelse af et stort antal råds faktiske anven
delse, der er en forudsætning for at lægge faste grænser.
Kernen i rådenes funktion er regelbedømmelse i forbindelse med henstil- lingsinitiativ. Hertil kommer i det mindste adgang til tvivlsbedømmelse og adgang til at afgive interne udtalelser.
Tvivlsbedømmelsens betydning for de enkelte råd afhænger væsentligst af to tekniske faktorer og en politisk, nemlig rådets faktiske tilgængelighed, her
under hvor ofte det mødes, og omfanget af dets obligatoriske høringer. Jo oftere rådet mødes, og for jo flere sager det er påbudt som vej, des større omfang vil tvivlsbedømmelsen have. Hertil kommer rådets magt og dets
nyt-7. Muligvis finde s der e nkelt e rene reg elb ed øm m en de nævn. Æ gp risud va lget i h e nh old til 1. 119 22/3 1947 som ændret ved 1. 122 31/3 1952, § 1,6, har så le de s efter loven ingen anden fu n k tio n end at udtale sig om fa sts æ ttels e af den underpris, der skal gives for ringere kv aliteter end prima æg. Efter sk a t t e d e par te m e ntets medde lel se 2 3/1 1944 I A, 4, skal b e ste m m else r om frig ivels e af m id ler he nlagt sk at te fr it til fo r n y e ls e af varelagre gives af f i n a n s m i n i s t e ren efte r in d s t illin g fra et af ham nedsat udvalg. På papiret var også u d v a l
get til b e d ø m m e ls e af regler for kontrol med rugerier, 1. 119 22/3 1947 § 10, rent reg elb ed øm m en de, men ved 1. 126 31/3 1950 blev denne o bligatorisk e hø ring he nlagt til Land sudv alget for Fjerkræavl, der har en meget o m f a t tende ko mpetence, og som endog ansætter ko n su lenter, K.T. 1949/50 B., sp.
1537— 38.
tighed for administrationen. Jo mægtigere eller nyttigere de repræsenterede interesser er, des flere principielle sager vil rådet få forelagt.
Udnyttelsen af adgangen til at beskæftige sig med interne forhold afhænger væsentligst af forvaltningens opbygning på det område, hvor rådet fungerer.
Er rådet specielt knyttet til et bestemt forvaltningsvæsen (en »service public«), vil udtalelser angående tjenestens organisation altid være temmelig almindelige.
Råd af denne sidste art glider jævnt over i en gruppe organer, der står på grænsen mellem råd og administrerende nævn, nemlig tilsynsorganer. K arak
teristisk for dem er, at deres virksomhed er vendt indad mod forvaltningens drift, men at de indenfor dette snævre område har et vist initiativ, der dog i almindelighed ikke tillader dem at ændre afgørelser truffet af den kon
trollerede myndighed. Som oftest vil de tillige være obligatoriske hørings
instanser for mange interne beslutninger. De er i almindelighed uden interesse for denne afhandling, men kan dog undertiden have betydning ved også at have en vis kompetence overfor den kreds af borgere, der er den overvågede forvaltningsgrens klientel.
7. Administrerende nævn.
Afgørende for denne typedannelse er, at nævnet selv har initiativ således at forstå, at det selv kan vælge, om det retlige resultat, der kan nås ad den vej, nævnet repræsenterer, bør søges tilstræbt.
De administrerende nævn har iøvrigt følgende kendetegn:
Nævnsbehandlingen ender normalt med en retsakt,s) eventuelt en ufor
bindende udtalelse, der kan være generel eller konkret; konkrete akter er de almindeligste. De kan have karakter såvel af 1. instans som af efterprøvelse.
Et administrerende nævn er aldrig uvildigt, men efter at nævnet selv har sat sagen i gang, kan der undtagelsesvis blive tale om en partsproces.
8. Afviklingsnævn.
Denne type er en afart af de administrerende nævn. Det karakteristiske for den er, at nævnets eget initiativ har karakter af en pligt for nævnet til at søge opnået det retlige resultat, der kan nås ad den vej, som nævnet repræ
senterer.
Som omtalt er sondringen mellem de tilfælde, hvor et organ har et valg med hensyn til resultatet, og dem, hvor det har pligt til at søge det tilstræbt, ikke skarp.9) Den beror på, hvor præcist lovgivningen foreskriver de retlige
8. Ad m in istre ren de nævn, der ind en fo r en del af deres sagom råde ikke selv kan udstede retsakter, vil så til gengæld på dette område ha ve en sla gs h e n s t il- lin g s in itia tiv . Nævnet vil endog ofte lig e fre m ha ve m on o p o l på in itia tiv e t, såle de s at den mynd ig h ed , der er k om p ete nt til at ud stede retsakten, ikke selv kan starte sagen. Således er forholdet i a lm in d e li g h e d ved det, der ka ld es godkendelser.
9. S. 39.