Indledende delanalyse

I en analyse af det forandringsstrategiske valg er det i udgangspunktet vigtigt, ud over afkla-ring af de rent definitoriske spørgsmål (som jeg anførte i afsnit 2.1.), også at skelne mellem det forandringsstrategiske valg, den form det strategiske valg tager og den måde strategien udfolder sig på under selve implementeringen. Men for at få en forståelse for hvordan det forandringsstrategiske valg er blevet til omkring dette forsvarsforlig, må vi gå tilbage og se på eventuelle tidligere forandringsstrategiske valg i Forsvarskommandoen, for derigennem at finde en ”delta-værdi” vi analytisk kan forholde os til og på det grundlag sætte den nuværende strategi i perspektiv.

I informationsmaterialet, som Forsvaret har udsendt omkring forsvarsforliget 2005 – 2009, fremgår det, at forandringerne i tidligere forlig (1989, 1992, 1995 og 1999) beskrives som skiver, der skæres af en pølse, som således bliver mindre og mindre uden at ændre sin grund-form. Det var en strategisk tilgang og et valg, som i en lang periode i forsvarets gik under betegnelsen ”Lyng-doktrinen” – opkaldt efter den tidligere Forsvarschef General J. Lyng⁷¹. En doktrin, som skulle sikre forsvaret stabilitet, men samtidigt også skulle sikre et passende

”svarberedskab” og tilstrækkelige besparelsesemner til kommende forsvarsforlig uden at bringe forsvarsstrukturen som sådan i fare. Det var et strategisk valg, som blev taget i den sidste del af koldkrigsperioden uden forestilling om dens bratte afslutning og de fundamentale forsvarspolitiske skift, der ville ske i form af et ændret trusselsbillede m.v. efter den tyske genforening og Sovjetunionens sammenbrud. Men det var vel også et strategisk valg, som blev taget i lyset af den lange periode i 80erne med fodnoteproblematikken i centrum⁷², hvor det forsvarspolitiske klima levende op til koldkrigens temperaturer, hvor den globale opvarm-ning endnu ikke havde sat sit præg, og som Hans Engell beskriver, som ”Det store svigt”⁷³. Set i Whittingtons teoretiske lys var forsvarets strategiske valg i den periode frem til det nu-værende forsvarsforlig karakteriseret af en entydig rationel tilgang, hvor en god og bevidst planlægning gav svarene på, hvordan forsvaret og dets omverden skulle håndteres ud fra en

”profit-maksimerende/ressource-optimerende” målsætning. En tilgang, som blev understøttet af omverdenens relative stabilitet og forudsigelighed, idet der ikke skete fundamentale æn-dringer i trusselsbilledet fra Warszawa -pagten, og en tilgang som blev understøttet af et øn-ske om topstyret detailplanlægning. I Whittingtons perspektiv må forsvarets daværende for-andringsstrategiske valg derfor placeres under det klassiske perspektiv i 1. kvadrant af Whit-tingtons model (se den røde firkant på figur 17 på side 76).

Det var dette forandringsstrategiske udgangspunkt Forsvarskommandoen stod med og kunne kigge tilbage på ved opstarten af forligsforberedelserne i 2001-2002. Men det blev også det udgangspunkt, og det valg man fastholdt som grundlag for de indledende forsvarsforligsforbe-redelser internt i Forsvarskommandoen (de såkaldte ”blå” og ”gule” notater⁷⁴). Der skulle skæres endnu en skive af den efterhånden ”deforme pølse”, der var ved at vælte uden nogen endnu grundlæggende havde eller ville erkende det.

71 Forsvarschef i perioden 1. november 1989 til 31. marts 1996.

72 Jeg henviser her til Hans Engells selvbiografi ”På Slotsholmen fra Forlaget Aschehoug”, (1997), p. 118 – 190.

73 Engell, Hans (1997), p. 157.

74 Omtalt i informationsmaterialet på Forsvarskommandoens hjemmeside og i DR1-dokumentarserie; K-notatet.

Fortællingen, om hvordan strategiskiftet sker i perioden frem til ”K-notatets” offentliggørelse den 02. september 2003, følger forskellige spor alt afhængig af, hvilken del af empirien man laver sine uddrag fra. Medierne har sine fortællinger, det politiske niveau sine partipolitiske tolkninger, departementet sine og i Forsvarskommandoen afhænger fortællingen af niveauet man befinder sig på, men også – og ikke mindst – afhængig af i hvilken grad, man har været med i forløbet omkring tilblivelsen af forsvarsforliget. Et forhold jeg vender tilbage til under det processuelle perspektiv og magtperspektivet. Men alle er enige om, at der sker et skifte i forhold til tidligere.

”Bar mark filosofien” blev introduceret som en kapacitetsmæssig tilgang - et nyt forandrings-strategisk valg. Billedet af ”pølsen” blev smidt væk og ”værktøjskassen” blev taget frem som billedet på den nye strategiske tilgang. Man måtte erkende, at en forfølgelse af den hidtidige strategi ville ende i et milliardunderskud, ligesom andre forandringspres gjorde sig gældende, hvilket jeg vender tilbage til. Hovedtesen om ”hvad var det for et forsvar vi skulle have, hvis vi skulle starte uden nogen arv på et blankt stykke papir og tegne et forsvar, der var tilpasset dagens og morgendagens orden og forhåbentlig også fremtiden?– en kapacitetsmæssig til-gang frem for en trusselsbaseret tiltil-gang”⁷⁵ blev dannet allerede i foråret 2003 og blev udtrykt som den såkaldte ”Bar mark filosofi”. En strategisk tilgang, som ikke eksplicit blev formule-ret, men alene indarbejdet i hele tankesættet omkring processen og indgik som fundament i udarbejdelsen af selve K-notatet, der var Forsvarskommandoens bud på det ny forsvar. Et forhold som stemmer godt overens med Finn Borums opfattelse af strategier, som ikke nød-vendigvis er formuleret i konkrete planer, men kan udledes af konkrete handlinger⁷⁶. Grundlaget for K-notatet blev således skabt henover foråret og sommeren 2003, hvor For-svarschefen fastlagde den forandringsstrategiske tilgang endeligt i form af præmisserne for og indholdet af K-notatet i medio juni 2003. En proces mellem de enkelte aktører, som er meget levende beskrevet af Journalist Christian Brøndum i en artikel i Berlinske Tidende, Magasin-Søndag den 11. april 2004 (vedlagt som bilag 4), men som naturligvis kun giver visse dele og sider af sandheden. Et forhold jeg vender tilbage til under det processuelle perspektiv.

75 Citat: Generalmajor Per Ludvigsen, Chef for Forsvarsstabens Koordinationsstab.

76 Borum, Finn (1995), p. 15.

Hvorfor så dette skifte?

Ja, ud over den ovenfor anførte rationelle årsag omkring manglende mulighed for sammen-hæng mellem mål og ressourcer ved anvendelse af den hidtidige strategi ser jeg i empirien flere forandringspres, der enten har været på banen længe eller er dukket op i løbet af proces-sen.

For det første er der i årene op til strategiskiftet opstået et stadigt øget internationalt pres specielt fra NATO via Prag-initiativet og den såkaldte PCC-tilgang⁷⁷, bl.a. som en konse-kvens af det ændrede trusselsbillede over for alliancen som sådan. Her ønsker NATO netop en kapacitetsmæssig tilgang, hvilket det danske forandringsstrategiske skifte senere viser sig at være et godt udtryk for, idet Generalsekretæren for NATO Jaap de Hoop Scheffer i et inter-view til Jyllandsposten den 09. januar 2005 udtrykker: ”Det danske forsvarsforlig er en meget positiv aftale, og lige præcis hvad vi har brug for”⁷⁸.

For det andet øges det politiske pres om radikale forandringer i forsvaret, hvilket primært initieres fra oppositionens side gennem en stadig øget politisk debat, som tager fart i løbet af 2001/2002. Det er især Socialdemokratiet og Det Radikale Venstres bud på det ny forsvar, der formes kontinuerligt i perioden bl.a. via en offensiv brug af Internettet som kommunikations-medie. Det udmøntes bl.a. i Det Radikale Venstres forsvarspolitiske oplæg, som udsendes endeligt i januar 2004. Men som MF Morten Helveg Petersen (Det radikale Venstre) udtryk-ker det: ”Jeg oplever Forsvarskommandoens udspil i høj grad som en reaktion på den politi-ske debat, der er gået forud”. Regeringspartierne synes at deltage i den politipoliti-ske debat mere afdæmpet, mindre progressivt og har vel egentligt – på dette tidspunkt - en mere klassisk til-gang om stabilitet frem for forandring.

For det tredje ligger der i regeringens moderniseringsprogram og dens kontinuerlige udvik-ling – senest gjort til genstand for en revurdering ifølge den nuværende regerings regeringsop-læg - et øget forvaltningsmæssigt pres på forsvaret om øget effektivisering, markedsliggørelse og privatisering m.v., som skal forvandle forsvaret ”fra en statsinstitution til offentlig

77 Uddrag af Prague Summit Declaration issued by the Heads of state and Government participating in the meet-ing of the North Atlantic Council in Prague on 21. November 2002: ”Approve the Prague Capabilities Commit-ment (PCC) as part of the continuing Alliance effort to improve and develop new military capabilities for mod-ern warfare in a high threat environment.”

78 Jyllandspostens artikel: ”NATO-chef roser forsvarsreformen” bragt den 09. januar 2005.

somhed”⁷⁹. En udvikling, der tager sit udgangspunkt i Christoffer Hoods New Public Mana-gement konceptet fra 1991, og leder til flere reformer inden for den offentlige sektor og der-med også påvirker forsvarets forhold. Også selv om forsvaret på en række områder underlæg-ges flere undtagelser, eksempelvis i forbindelse med indførelsen af regnskabs- og budgetre-formen, på grund af forsvarets særlige stilling i den offentlige forvaltning.

For det fjerde – og måske ikke mindst – sker der i perioden forud for strategiskiftet en intern erkendelse i forsvaret af, at der nu må ske et paradigmeskifte, hvis verdenen skal hænge sam-men. Men det sker for den enkelte aktør på forskellige tidspunkter, under vidt forskellige om-stændigheder, som jeg nævnte tidligere, afhængigt af det niveau aktøren tager sit afsæt i. Som et eksempel herpå udtrykker Forsvarschefen det således:

”2002-2003?? – ”Schwenne” - egentligt skal vi væsentligt længere tilbage”

….”Min tankegang omkring strategivalget starter ikke i 2000. Det starter tilba-ge i min tid som planlægningschef ved Hærens Operative Kommando i 1992-1994. Det starter faktisk med en lille artikel jeg skriver i Linieofficeren i julen 1993, som har overskriften - noget med ”Hæren vil, Hæren kan, Hæren er klar”… Det skete så samtidig med, at vi fra daværende Chef for Forsvarssta-ben Admiral Garde fik en opgave en fredag, som skulle afleveres mandag ” Hvis Danmark får en henvendelse om at stille en brigadestruktur for at sikre en humanitær korridor fra Split til Sarajevo for at få forsyningerne frem – Hvor-dan skal den brigade se ud? – hvorHvor-dan skal den udHvor-dannes? HvorHvor-dan skal den deployeres?.. Da starter min personlige proces omkring det her”.

Tilsvarende – i al ydmyghed – starter forandringen i min egen strategiopfattelse i forbindelse med min erfaringsdannelse under en seks måneders udstationering i Sarajevo i 1992 som Mili-tary Assistant for Chief of Staff i FN hovedkvarteret for styrken i det tidligere Jugoslavien, herunder ledelsen af Air Lift Operation Sarajevo og ikke mindst det internationale samarbejde mellem 41 forskellige nationer, herunder ledelse af tidligere KBG-officerer m.m., knapt to år efter murens fald og under Sovjetstatens dødedans. Men det er en helt anden historie.

79 Emnet er behandlet i Schwensen, Erik, Petersen, Mai-Britt. H., Koch Lone og Bartholdy Christian (2004): „Et forsvar i forandring – fra statsinstitution til offentlig virksomhed – en analyse af forsvarsforliget af 19. juni 2004”, Kernefagsopgave på CBS MPA-studie hold 2004.

Mange flere eksempler på tilsvarende fortællinger fra de enkelte aktører kunne nævnes, men det ville føre for vidt her. Som Generalmajor Per Ludvigsen udtrykker det:

”der er jo som at helbrede en alkoholiker – det kræver at man erkender, at man er alkoholiker, før man kan gøre noget ved det, og det kræver jo en erkendelse hos os selv af, at situationen er uholdbar – på en række områder, hvor en række kapaciteter ikke længere var relevante, og den økonomiske situation var uhold-bar”… Denne erkendelsesproces kommer tilbage flere gange, fordi det nytter ikke, at Planlægningsstaben alene får den erkendelse. Forsvarets Øverste Le-delse⁸⁰ skal også have samme erkendelse og derefter overveje, hvordan man kommer ud af det. Politikerne, forsvarsministeriet skulle have en tilsvarende erkendelse osv.”.

Jeg vender tilbage til dette forhold, som en af de udvalgte faktorer, jeg berører i analysen under det magtteoretiske perspektiv.

Hvilke konsekvenser fik det forandringsstrategiske valg?

Overordnet set rev ”Bar mark filosofien” så at sige gulvtæppet væk under det hidtidige tanke-sæt, som lå dybt indgroet på både det politiske, strategiske, operative og taktiske plan. Som Morten Helveg Petersen (Det radikale Venstre) udtrykker:

”det kom da bag på mange også i det politiske system – og det, der skete, var jo at kommandoen på en række strækninger overhalede ikke mindst V og K inden om i det her syn på forandring. – Det passede sådan set godt politisk, for vi stod for nogenlunde det samme. Men jeg ved, der var mange, der følte, at de var ligesom ”efterladt på perronen” ---- ”hvad er det for noget?” .

Det betyder således en stor mental omstillingsproces for alle, og som Bakka og Fivelsdal pe-ger på i deres bud på strategiarbejdets organisering, blev motivationsprocessen i højre grad end selve ledelsesprocessen afgørende for forandringsstrategiens succes. Når jeg ser på selve im-plementeringen af strategien, så vurderer jeg, at det uden tvivl var evnen til at udvikle det For-svarschefen kalder ”medejerskab” til det forandringsstrategiske valg, både opad i det politiske system for i realiteten at få den strategiske målsætning godkendt, men også – og ikke mindst - accepteret internt i Forsvarskommandoens myndighedsområde, hvor selve implementeringen

80 Forsvarschefen og Chefen for forsvarsstaben.

og forandringsprocessen skulle foregå, der blev afgørende for forandringsstrategiens realise-ring.

For det andet betyd det også, at en helt ny platform for forsvaret skulle etableres og gennem-regnes til - om ikke i mindste detalje - så ned til et detaljeret planlægningsgrundlag, man ikke før har set magen til i Forsvarskommandoen. Man skulle have så sikker en grund under fød-derne som muligt.

Hvordan kunne det forandringsstrategiske valg så opstå?

Den hidtidige analyse har peget på fire centrale forandringspres: det internationale, det politi-ske, det man kunne kalde det forvaltningsmæssige og økonomiske (regeringens modernise-ringsprogram), samt det interne. Alle fire med indflydelse på strategivalget, men hvor der også er en række andre faktorer, der hver især spiller sin egen selvstændige rolle omkring strategi-valget og ikke mindst under selve forandringsprocessen. Disse faktorer vil jeg dog analysere i de to andre teoretiske perspektiver, som jeg har valgt at belyse iagttagelsespunktet med, idet de giver mig – ud fra min vurdering – en bedre iagttagelseskraft end det strategiske perspektiv.

Men foreløbigt kan jeg konkludere, at det forandringsstrategiske valg blev dannet i et samspil mellem mange forskelligartede krydspres, som hver især var forudsætning for strategivalget overlevelse i forløbet. Et eksempel på et sådant krydspres var sammenfaldet mellem et stadigt stigende politisk ønske og krav om en radikal forandring af forsvaret og en erkendelsesudvik-ling af et tilsvarende behov for forandring internt i Forsvarskommandoen.

En anden parameter – som er dukket op i løbet af analysen – er betydningen af begrebet timing i forbindelse med introduktionen af det forandringsstrategiske valg i det politiske og strategi-ske spil både for så vidt angår konsekvenserne for strategiens opståen og strategiens overlevel-sesevne som sådan. Et forhold, som jeg analyserer nærmere i afsnit 7.2.3. vedrørende Impres-sive Management under Goffmans interaktionsteori (p. 85ff.).