7. Analysen
7.2. Det processuelle perspektiv
7.2.2. Den indledende analyse
Den indledende analyse i det processuelle perspektiv tager fat, hvor den forrige delanalyse slap sit tag i empirien. Forsvarskommandoens strategi for forandringen og den overordnede målsætning blev offentligt eje i starten af september 2003. K-notatet fik sit offentlige liv og skulle søges implementeret i forandringsprocessen med tilhørende beslutningsprocesser om-kring selve forsvarsforliget.
Men inden jeg bevæger mig ind i analysen af denne proces, er det værd at stoppe op og erin-dre om omfanget af denne forandringsproces. Der sker ikke alene en omfordeling mellem støttevirksomhed og kerneproduktion, ikke alene en fordobling af produktionsapparatet til 2.000 mand, ikke alene en infrastrukturel op- og ombygning for ca. 1,5 mia. kr. og tilsvarende materielinvesteringer. Der er tale om en forandringsproces, der berører samtlige ca. 29.000 medarbejdere, hvor hovedparten (ca. 18.000 medarbejdere) skal skifte job i et eller andet
om-fang, flytte, eller måske er nogle af de ca. 3.000 civile medarbejdere, som skal afskediges eller overføres til de godt 1.000 nyoprettede militære stillinger. Der er tale om opbygningen af et helt nyt forvaltnings- og produktionsapparat, som i øvrigt skal fungere 100 % kontinuerligt under egen transformation, som medfører en fordobling af produktionskapaciteten samtidig med at en effektivisering på omkring 30 % søges opnået. En gennemgribende forandring af Forsvarskommandoen i ordets bogstaveligste forstand, som vel næppe er set magen til hver-ken i den offentlige eller private sektor i Danmark.
Forandringsprocessen og beslutningsprocesserne omkring disse forandringer bliver dermed også meget komplekse og udforskningen af dem særdeles kompleks. Det er derfor nødvendigt at skabe sig et indledende analytisk overblik, før jeg gennem en række empiriske udvalgte områder og tilhørende teorier analyserer mig frem til svarene på denne del af problemformu-leringen.
Jeg anvender her, som nævnt i afsnit 2.1., Jørgen Goul Andersens begrebsapparat vedrørende beslutningsprocesser og ”policy-processer”82, idet jeg dog anvender begrebet forandringspro-ces i stedet for sidstnævnte, men i samme betydning. I dette begrebsapparat opdeles en be-slutningsproces i tre faser: 1) meningsdannelsen og dagsordenfastsættelsen, 2) beslut-ningsfasen og 3) implementeringen. Forandringsprocessen indeholder kæder af beslutnings-processer – ikke i et serielt forløb – men i kæder af forløb inden for forandringsprocessen.
Årsagen til denne afvigelse fra Jørgen Goul Andersens fremgår af den videre analyse.
Under interviewforløbet blev det klart, at forsvarets forandringsproces må opdeles i et over-ordnet politisk forløb og et overover-ordnet ”embedsværkforløb”. To forløb, som på mange måder fører sit eget liv, men naturligvis er tæt knyttet sammen. Som MF Morten Helveg Petersen (Det radikale Venstre) anfører om processens forløb:
” Men det er ligesom to forskellige ting det her – det man har lavet i komman-doen – noget andet er den politiske proces – startende med at vi kommer med vores bud, Socialdemokratiet kommer med deres, og regeringen kommer så med deres, og vi begynder at forhandle i april 04.”
Det overordnede forandringsprocesforløb kan i forenklet form opstilles som vist i figur 18 på næste side, hvor den grønne farve symboliserer embedsværkets (forsvarskommandoens) pro-cesforløb og den lilla farve symboliserer det politiske forløb.
82 Andersen, Jørgen Goul & Larsen, Christian Albrekt (2004), p. 11ff.
$ 5
$$ 55
$ 5
6 &&&& **** 6! 2! 2! 2! 2 **** 6(((( &&&&)))) 2222 ****
! 5
! 5
! 5
! 5
6$$$/$///
6"""" ****
63333 5-5-5-
5-78 2 1
78 2 1
78 2 1
78 2 1
& + 9
& + 9
& + 9
& + 9
& 5
& 5
& 5
& 5 6''''
****
6%%%%//// &&&&&&&& ****
& 7! 95
& 7! 95
& 7! 95
& 7! 95
6!!!!
& & *
& & *
& & *
& & *
6---- ++++ .... ///
/ &&&& **** 6---- 5!5!5!5! && )&&)))
& 2 *
& 2 *
& 2 *
& 2 *
6 &&&&
6%%%%
64444 ****
6 ****
6 2222 ****
6 ++++ ****
6 ****
6 //// ****
6 ****
6 ****
63333 ****
SEP 2003: K - NOTATET 1
2 3
SEP - NOV 2003: END –STATE”
DEC 2003 – 10 MAR 2004: Regeringsoplæg MAR – 10 JUN 2004: Forsvarsforliget JUN - NOV 2004: ”KONSOLIDERINGSFASEN”
07 DEC 2004: Politisk godkendelse JAN 2005 : Implementeringsfasen
4 5
6 7
8 JAN 2006 : Politisk revurdering 9 JAN 2006 : Implementering forts.
1 2
3
4
5
7 9
6 8
! & $ 4 1 *80
Med offentliggørelsen af Forsvarskommandoens bud på det ny forsvar (dele af K-notatets overordnede indhold) den 02. september 2003 (vist som nr. 1 på figur 18) stødte de to proces-forløb sammen på en hidtil ukendt måde. Den parlamentariske styringskæde var for en stund
”hoppet af”, hvilket fik stor betydning for Forsvarskommandoens forandringsstrategis overle-velse på den politiske beslutningsarena. Embedsværket var trådt ind i den politiske proces’ 1.
fase (meningsdannelsen og dagsordensætningen) med sine bud, før de politiske aktører var kommet med deres endelige bud, hvilket bekræftes af ovenstående citat. At budskabet kom lidt tidligere end oprindeligt planlagt, jf. DR1 Dokumentarserie (bilag 5) for at dække en an-den mediestorm83, betyder mindre i forhold til ovenstående tidsforløb. Men det der er mere interessant her er, at ministerens accept af Forsvarskommandoens udmelding måske kun blev givet på grund af den anden mediestorm. Dette er naturligvis spekulativt, men faktum er, at K-notatets overordnede indhold blev offentliggjort af Forsvarskommandoen med den davæ-rende ministers accept af selve lanceringen af ”Bar mark filosofien” og efterfølgende med-ejerskab. Ved den kommunikationsstrategiske beslutning om offentliggørelsen af dele af ind-holdet af K-notatet, herunder introduktionen af ”Bar mark filosofien” netop på det tidspunkt,
83 DR1 dokumentarserie ”Magtens billeder” af Dola Bonfis med titlen ”K-notatet” udsendt på DR1 den 21. april 2004, kl. 20., fra ca. 8 min 40 sec – til 11 min 00 sec.
traf Forsvarskommandoen, efter min vurdering, en strategisk beslutning, der fik stor betyd-ning for forandringsstrategiens implementering.
Dagsordenen for den politiske diskussion var om ikke sat, for det bestemmer politikkerne selv – siger de selv - så mødte ”Bar mark filosofien” stor opbakning i det politiske felt ud fra de tidligere omtalte forandringspres, hvor eksempelvis MF Morten Helveg Petersen (Det radikale Venstre) nævner:
”Det var vand på vores mølle – og derfor forstod vi jo også at omfavne det – for det var udtryk for nogle af de forandringer, der skulle til – Så det passede fint til vort eget udspil – vi var sådan set glade for det” – Men det var bemær-kelsesværdigt derhen at – jeg ikke kan komme på andre forvaltningsgrene, hvor du har et administrativt system der pludseligt spiller ud med hvad det skulle in-deholde – det er helt på hovedet i forhold til alt muligt – i forhold til gængse principper. Jeg synes det var fint og forfriskende og det var godt at de gjorde – for vi havde sådan set savnet forsvaret i debatten på en eller anden led, men jeg tror det kom som en overraskelse for mange”.
Dermed var medejerskabet ikke kun etableret internt i Forsvarskommandoen på det strategi-ske niveau, i departement, med hvem der havde været en snæver dialog under hele forløbet, hos ministeren, men nu også hos den politiske opposition (Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre), hvorimod regeringspartiernes bagland på nogle kerneområder på det tidspunkt følte behov for en mere dybtgående politisk debat på baggrund af Bruhn-rapporten forud for For-svarskommandoens eget udspil, her udtrykt ved citat af MF Kristian Pihl Lorentzen (Venstre):
”I venstre har vi haft en diskussion om hvilken rækkefølge der skulle være. Jeg hilser det velkomment, at vi har en meget initiativrig forsvarsledelse, der siger:
”Vi går på banen – Vi gør noget”. Men vi havde en situation, hvor Bruhn-rapporten kom på bordet, og planen var jo egentligt, at den skulle gøres til gen-stand for en politisk debat over nogle måneder….. Men der skete jo et tidsmæs-sigt sammenfald med Bruhn-rapporten og K-notatets udgivelse – jeg tror kun, der var et par dages mellemrum. Og derfor mener jeg, at læren af det er, at ved næste forlig, der starter vi op stille og roligt i god tid forinden med en politisk debat om, hvad er det for typer af operationer, vi vil være i stand til at deltage i, og hvad betyder det for vore kapaciteter, og så er dét grundlaget eller direk-tivgivningen for udarbejdelsen af et nyt K-notat eller nyt forsvarsforlig. Så næ-ste gang skal vi politikere være tidligere på banen.”
Herefter blev den parlamentariske styringskæde genetableret, og den politiske forandrings-proces kørte igen sin vante gang, jf. figur 18. Dog med nogle få undtagelser, som kort skal nævnes her. Regeringsoplægget var forventet i december 2003, men blev af forskellige årsa-ger først udsendt den 10. marts 2004. Dermed kom Socialdemokratiets og Det Radikale ven-stres forligsudspil, som før omtalt på banen før regeringsoplægget, hvilket jeg dog ikke tror, spillede den store rolle – paradigmeskiftet var på det tidspunkt sket i større eller mindre om-fang hos alle forligsparter. Senere i den politiske beslutningsproces blev der, i forhold til tidli-gere forlig, indarbejdet to nye ”nødbremser”. Den første var aftalen om den såkaldte ”konso-lideringsfase” frem til den supplerende aftale mellem forligspartierne den 07. december 2004, og den anden var den nu formelt indarbejdede klausul i forligsteksten om årlige revurderinger af forliget gennem perioden. Begge ”nødbremser”, vurderer jeg, skal ses dels som en aner-kendelse af tingenes kompleksitet og dynamik, men også som konsekvens af erfaringsdannel-sen fra tidligere forligsperioder. På det tidspunkt, forliget blev indgået, var rystelserne fra de drastiske strukturtilpasninger i 2004 stadig i frisk erindring, som MF Morten Helveg Petersen (Det radikale Venstre) udtrykker det:
” … men det er så lidt tvunget af omstændighederne. Vi havde den ulykkelige sag om ”den forsvundne mia. for et par år tilbage”. Det tror jeg gjorde, at mange af os var optagede af, at vi sikrede, at vi havde en eller anden procedu-re, hvormed vi kunne håndtere disse her omlægninger. Og alle viste jo godt, da vi indgik forliget i juni 04, at en ting er, hvad man sidder og vedtager her, men når der lige er gået nogle måneder, og man har haft tid til at komme det nær-mere med implementeringsplanen, så kan der være behov for justeringer. Det tror jeg gjorde, at vi blev enige om, at det var ret klogt at mødes igen og konso-lidere det.”
Embedsværkets forandringsproces kan ligeledes opdeles i to overordnede procesforløb. Det ene er, den allerede omtalte, snævre og tætte dialog mellem departement og Forsvarskom-mandoen, som Afdelingschef i Forsvarsministeriet, Bjørn Bisserup udtrykker det om dette forløb:
”…. frem til august 2003, hvor det såkaldte K-notat blev kendt, var der selvføl-gelig en dialog mellem forsvaret og ministeriet, og ministeriet og andre
interes-senter – det adskiller sig ikke meget fra tidligere….”
En dialog, som fortsatte også efter K-notatets aflevering til ministeriet i november 2003 i stør-re eller mindstør-re udstrækning alt efter det politiske behov for supplestør-rende baggrundsmaterialer i form af supplerende notater, svar på konkrete spørgsmål m.v. styret af departementet. Hertil kom den dialog departementet havde med andre ministerier (Finansministeriet, Udenrigsmini-steriet og StatsminiUdenrigsmini-steriet) på embedsmandsniveau og på det politiske niveau internt i regerin-gen.
Det andet procesforløb er Forsvarskommandoens interne forandringsproces. En forandrings-proces, der blev opdelt i en lang række beslutningsprocesforløb knyttet til den etablerede pro-jektgruppestruktur (de ca. 54 projektgrupper med en overordnet styrende koalition). En mo-del, der blev valgt som styringsmodel for både planlægningen og ved implementeringen af forsvarsforliget. Et bevidst valg på baggrund af tidligere erfaringer og i modsætning til ek-sempelvis den måde, tysk forsvar har konstrueret deres forandringsproces på (fremgår af af-snit 9), og som Generalmajor Per Ludvigsen84 udtrykker det:
”Vi ville have linieorganisationen til at tage ansvar for det. Det er erfaringen fra større og mindre projekter, at linieorganisationen har en tendens til at fri-gøre sig fra et ansvar for omstillinger, hvis der bliver etableret særskilte pro-jekter ved siden af. Det har så andre fordele. Det nytter ikke noget, at man i projektorganisationen er nået det rigtige sted hen og har den rigtige kurs, hvis der ikke er ejerskab for det i den linieorganisation, som rent faktisk skal leve videre med det bag efter.”
På den måde fik den enkelte chef og medarbejder, der var involveret i forligsprocessen, flere forskellige dobbeltroller. Ud over at varetage den daglige drift af virksomheden i den gamle struktur (den såkaldte nedbyggende struktur), deltog mange i en eller flere projektgrupper for den ny struktur, ligesom flere også deltog i nogle af de forudsætningsskabende tiltag for sig selv og andre elementer i den nye struktur. Tre forskellige og dog meget sammenhængende roller i den samlede virksomhed med hver deres fokus og interessefelt.