Christensens og Daugaard-Jensens teori om de fire magtdimensioner

Den direkte magt – magtens første dimension – kommer til udtryk på alle niveauer i den par-lamentariske styringskæde, men dog alene med fokus på den lovgivende og udøvende magt.

Forsvarschefen er eneansvarlig over for ministeren og besluttede således i sidste ende om

”Bar mark filosofien” skulle lanceres eller ej, hvornår, i hvilken grad og med hvilket indhold.

Det skete naturligvis på baggrund af rådgivning fra Forsvarsstaben og i et tæt samspil med chefen for Forsvarsstaben, men ”by the End of the day” var det Forsvarschefens beslutning og ansvar. Forsvarschefen besluttede således i juni 2003 at foretage det forandringsstrategiske skifte til ”Bar mark filosofien” og forelægge det for ministeren i form af K-notatet, som sit bud på det ny forsvar. Tilsvarende er den direkte magtanvendelse kommet til udtrykt inden for Forsvarskommandoens myndighedsområde og organisatoriske hierarki i henhold til den op-gaveportefølje og det chefansvar, der er knyttet til den enkelte stab, afdeling, element i virk-somheden. Som eksempel kan her nævnes Koordinationsstabens (i Forsvarsstaben) overord-nede koordinerende rolle i varetagelsen af styringen af forandringsprocessen inden for For-svarskommandoens myndighedsområde, hvilket bl.a. medfører en direktivgivning og direkte magtudøvelse over for øvrige dele af Forsvarsstaben og de ca. 54 nedsatte projektgrupper til gennemførelse af forandringsprocessen. Her adskiller Forsvarskommandoen sig ikke fra andre virksomheder, bortset fra at der måske er en forventning om, at anvendelsen af direkte magt er

mere udtalt i forsvaret, hvilket den videre analyse i magtperspektivet senere skal afvise og nuancere betydeligt.

Et andet interessant aspekt inden for den direkte magtdimension, men som også får betydning for øvrige magtdimensioner, er konsekvenserne af de kontinuerlige organisatoriske struktur-ændringer og aktørskift, som forandringsprocessen medfører og de dertil hørende struktur-ændringer i de direkte magtrelationer inden for forsvaret. Forsvarsministeriets reorganisering i sommeren 2004, Forsvarets Bygningstjenestes (tidligere direkte under Forsvarsministeriet) overførsel som niveau II under Forsvarskommandoen pr. januar 2005, som led i oprettelsen af Forsvarets Bygnings- og etablissementstjeneste, den ny Forsvarsstabs oprettelse (og reduktion med ca.

45 %), og ikke mindst de funktionelle tjenesters successive oprettelse i forligsperioden er ek-sempler herpå. Opbygningen af Forsvarskommandoens økonomistyringskoncept og konstruk-tionen af styringshierarkiet med en direktion og den såkaldte udvidede direktion er et andet eksempel. Disse skift i de direkte magtrelationer fik måske ikke så meget indflydelse på val-get af ”bar mark filosofien” som sådan, men skiftet fik en vis betydning for dens implemente-ring i forandimplemente-ringsprocessen i form af en - på nogle områder - vis træghed i procesforløbet, men på andre områder en dynamisk effekt. Dilemmaet for den enkelte aktør ligger i samspillet mellem den nedbyggende og den opbyggende strukturs direkte magtrelationer, som er søgt styret gennem oprettelsen af den tidligere omtalte projektgruppeorganisering og dertil hørende styringshierarki. Omvendt vurderer jeg, at forsvarets overvejende interne personelrekrutte-ringsstrategi på chefniveauet og rutinemæssige chefsskift i øvrigt at have haft en afdæmpende virkning herpå. Begge forhold kan vise sig – i et eventuelt supplerende studie – at være en af de grundlæggende forklaringer på, hvorfor den meget omfattende forandringsproces kunne lade sig gøre i det hele taget.

Anvendelsen af den direkte magt er også kommet til udtryk mellem Forsvarsministe-ren/departementet og Forsvarschefen/Forsvarsstaben. Den daværende minister kunne have fravalgt Forsvarskommandoens (Forsvarschefens) forandringsstrategiske valg, men som For-svarschefen udtrykker det:

”han (ministeren) tog ejerskab – han gjorde lige præcis det allerbedste, der kunne ske for forsvaret – han tog det forslag til sig og lancerede det i realiteten

som sit og dermed legitimerede det strategiske tankegods, som lå bag … og derfra kører vi så ind i en almindelig proces”.

Af andre eksempler på den direkte magtudøvelse mellem det politiske niveau og embeds-mandsniveauet (her Forsvarskommandoen), som kan nævnes, og som fik indflydelse på ”Bar mark filosofiens” reelle udmøntning og forandringsprocessens kompleksitet, var indførelsen af de tidligere omtalte regionale hensyn og regionale politiske forhold, fastholdelsen af at alle transformationsomkostningerne skulle holdes inden for forsvarsbudgettet, indførelsen af kon-solideringsfasen og den nu formelle, årlige revurdering af forsvarsforliget, samt konsekvensen af de øvrige politiske kompromisser, der naturligt forekommer gennem den demokratiske beslutningsproces. Alle faktorer, der fik en direkte eller indirekte indflydelse på, om ”Bar mark filosofien” og dens udmøntning kunne bringes til virkelighed eller forblev en italesæt-telse, et sprogspil, en utopi, hvilket jeg vender tilbage til i slutningen af denne delanalyse.

Derimod fik de politiske beslutninger om, hvilke kapaciteter forsvaret skulle have i ”værk-tøjskassen”, ingen betydning for forandringsstrategiens implementering, snarere tvært imod, idet disse politiske beslutninger jo netop var en konsekvens af det forandringsstrategiske valg.

Indirekte magt

Den indirekte magtudøvelse i relation til de faktorer, som har haft indflydelse på den foran-dringsstrategiske valg og implementering i forandringsprocessen, kan hensigtsmæssigt deles i de faktorer, som har haft fokus på den dagsordensættende funktion omkring det Christensen og Daugaard-Jensen kalder ”problemreguleringsfiltret” og ”implementeringsfiltret”, der har fokus på implementeringskraften.

For så vidt angår førstnævnte er Forsvarskommandoens introduktion af ”Bar mark filosofien”

i det offentlige rum og dermed på den politiske scene et godt eksempel på et – hvad der senere viser sig at være – succesfuldt forsøg på anvendelse af indirekte magt omkring ”problemfilt-ret”. De tidligere omtalte fire forandringspres på forsvaret (det politiske, det internationale, det interne og det forvaltningsmæssige pres) er naturligvis andre eksempler på en indirekte magtudøvelse, som sammen med introduktionen af ”Bar mark filosofien”, var forudsætning for dens implementering og anvendelse som fundament i den efterfølgende politiske beslut-ningsproces. Her ses måske den væsentligste faktor, som fik indflydelse på den forandrings-strategiske implementering i selve forandringsprocessen, nemlig at der i løbet af efteråret 2003 opstod en form for symbiose mellem det militær-strategiske niveaus foreslåede foran-dringsstrategi (”Bar mark filosofien”) og det brede politiske forandringspres på forsvaret som helhed, der samlet resulterede i den største forandring af forsvaret siden 2. verdenskrig.

Internt i Forsvarskommandoen betyd valget af forandringsstrategien også et betydeligt pres på

”problemreguleringsfilter”. Hver af de nyoprettede projektgrupper fik – inden for deres felt – sit råderum og mulighed for dagsordenfastsættelse og dermed indirekte magt. Et eksempel herpå er, at projektgruppen for Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjenestes forslag til den nye tjenestes organisation, struktur og styringskoncept, som via egne studier, workshops m.v. blev forelagt på beslutningsarenaen. Forslaget blev godkendt i sin grundlæggende form, dog med visse modifikationer, men også ”blåstemplet” af et civilt konsulentfirma, indsat af Forsvarsministeriet til benchmarking af modellen i forhold til andre landes forsvar og den civile sektor. På den måde gav beslutningen om anvendelsen af ”Bar mark filosofien” og kon-struktionen af implementeringsorganisationen, samt direktivgivningen for de enkelte projekt-gruppers arbejde relativt stort råderum for den enkelte projektgruppe og adgang til en indirek-te magtudøvelse via det ”problemregulerende filindirek-ter”. Indflydelsen blev endvidere forstærket af beslutningsarenaens begrænsede kapacitet og beslutningsorganernes relativt begrænsede detailindsigt i de enkelte projektgruppers analysearbejder.

Den anden del af den indirekte magtdimension er forholdene omkring det såkaldte ”imple-menteringsfilter”. Her sættes fokus på implementeringskraften i de enkelte beslutninger, og hvor ”trufne beslutninger i gennemførelsesfasen kan gives et indhold og nogle konsekvenser, som favoriser A på bekostning af B, eventuelt ved at trufne beslutninger slet ikke gennemfø-res.⁹⁴” Heri ligger det helt naturlige aspekt i enhver beslutningsimplementering, at beslut-ningskraften først kommer til udtryk ved selve udmøntningen af den pågældende beslutning, og som Finn Borum nævner, er det det største hovedproblem ved den teknisk-rationelle æn-dringsstrategi⁹⁵.

Inden for Forsvarskommandoens område synes denne del af de indirekte magtrelationers be-tydning for forandringsprocessen afklaret, som Forsvarschefen udtrykker det:

”Det der har haft størst betydning for strategivalget – det har været den store ac-cept i forsvarets øverste ledelsesgruppe (i Generals- og Admiralsklassen) omkring

de helt grundlæggende tilgange til en omlægning……Så der var fuld accept – be-kymring ja, men de kunne ikke sige noget til fundamentet, byggeklodserne og deres indbyrdes relationer – Så forudsætningen for strategien var der enighed omkring.”

94 Christensen og Daugaard-Jensen (2001), p. 53.

95 Borum, Finn (1995) p. 177.

Gennem denne accept har grundlaget for implementeringen af strategien været til stede og dermed begrænset ”implementeringsfiltrets” virkning. Der er naturligvis eksempler på filtrets virkningsgrad inden for visse områder af forsvarsforliget. Det har dog primært kun haft en forsinkende effekt på implementeringen af mindre dele af forliget – eksempelvis kan godken-delse af de personalemæssige omorganiseringer nævnes i den forbingodken-delse. Men derudover har den føromtalte konstruktion af implementeringsorganisationen også her en væsentlig indfly-delsesmulighed ud fra de retningslinier, som Forsvarskommandoens implementeringsdirekti-ver giimplementeringsdirekti-ver. En tilsvarende indflydelsesmulighed har Forsvarskommandoen i relation til selve forligsteksten, og i henhold til de direktiver, som Forsvarsministeriet har givet.

Den bevidsthedskontrollerende magt

Denne magtdimension er, som Christensen og Daugaard-Jensen påpeger i deres kritik af Lu-kes problematiske sondring mellem virkelige og oplevede interesser, vanskelig at eftervise i empirisk sammenhæng. Men som tredje adfærdsorienterede magtdimension peger den på den magt, der udfolder sig gennem informationskontrol, mediernes påvirkningsgrad og socialise-ringsprocesserne.

Det er derfor nærliggende at se lidt nærmere på Forsvarskommandoens strategiske brug af kommunikation i forbindelse med forsvarsforligets tilblivelse og begyndende implementering.

I overensstemmelse med Forsvarskommandoens kommunikationsstrategi var der udarbejdet en særlig kommunikationskampagne omkring selve forsvarsforliget. Kampagnen startede med offentliggørelsen af dele af ”K-notatet” i efteråret 2003, hvorefter en kontinuerlig og massiv kampagne blev iværksat både rettet eksternt mod forsvarets omverden (det politiske niveau, medierne, øvrige eksterne interesser) og internt mod forsvarets egne medarbejdere. Indled-ningsvis blev nøjagtig det samme informationsgrundlag anvendt eksternt og internt, hvilket også var i overensstemmelse med den overordnede kommunikationsstrategi, idet der informa-tionsmæssigt dog var en mindre tidsforskydning til fordel for forsvarets medarbejdere. Et princip som siden blev anvendt i forbindelse med udsendelsen af regeringsoplægget den 10.

marts 2004, selve forligsaftalen den 10. juni 2004, og senest med udsendelsen af tidligere om-talte cd-rom til forsvarets egne medarbejdere.

Forsvarskommandoen søgte derigennem indflydelse på dagsordensætningen i omverdenen, hos medierne og gennem en proaktiv kommunikationsindsats at tage brodden af eventuelle mediestorme, der kunne komme i kølvandet på offentliggørelsen af K-notatets overordnede indhold. En strategi, der gennem de senere år er indarbejdet i relation til alle større projekter i

forsvaret, og som gennemføres ved anvendelse af en vifte af forskellige medietyper afhængig af målgruppe, indhold m.v. ⁹⁶

Gennem denne proaktive kommunikationsindsats og dagsordensættende intension synes det i nogen grad at være lykkedes – om ikke at udøve en decideret bevidsthedskontrollerende magt – så i høj grad at sætte dagsordenen ved konstant at ”give svarene på de spørgsmål som end-nu ikke er stillet”⁹⁷. Gennem den rette priming (”grunding”) og framing (”vinkling”)⁹⁸ opnås en vis form for informationskontrol.

På den interne kommunikationsfront synes der, som tidligere nævnt i afsnit 7.2.3. i relation til Goffmans Impression Management på side 88, fortsat at være behov for en stor kommunika-tionsindsats. Dette hænger nøje sammen med den i tidligere studier anførte ledelsesmæssige udfordring omkring den mentale omstillingsproces internt i forsvaret⁹⁹. En indsats som tysk forsvar på tilsvarende vis har erkendt i deres forandringsproces, hvilket fremgår af afsnit 9.

Anlægges Pfeffers magtperspektiv, der peger på anvendelsen af det politiske sprog, ceremoni-er og omgivelsceremoni-erne i relation til den symbolske ledceremoni-eradfærd, så fremgår den sproglige anven-delse af tidligere citater (”konsolidering” versus ”udvikling”). Endvidere kan her nævnes anvendelsen af udtryk som selve ”Bar mark filosofien”, ”End State” og paletten af udtryk fra den styringsteknologiske verden i relation til økonomistyringskoncept m.v. som eksempler på former for bevidsthedskontrollerende magt. Derudover er det karakteristisk, ligesom ved im-plementering af andre reformer inden for såvel den offentlige som private sektor, at udarbej-delsen af End State, offentliggørelsen af selve forsvarsforliget m.fl. er blevet efterfulgt af sær-lige informationsmøder på alle niveauer (Pfeffers ”ceremonier”). Omgivelsernes betydning i form at fysisk placering i forhold til virksomhedens topledelse, har tilsvarende haft eller i hvert fald søgt indflydelse på udmøntningen af det forandringsstrategiske valg. Her kan jeg pege på placeringen af dele af de funktionelle tjenester i Hjørring frem for i det

96 Schwensen, Erik (2005-3), p. 4ff.

97 Eget citat fra forligsprocessen i forbindelse med besvarelse af § 20 spørgsmål til Forsvarsministeren.

98 Professor Anker Brink Lund artikel om ”Niche nursing – strategisk offentlighedsarbejde for viderekomne” i Mie Femø Nielsens bog ”Spin, selvfremstilling og samfund – public relations som reflekterende praksis” fra Forlaget Samfundslitteratur, 2004.

99 Schwensen, Erik, Petersen, Mai-Britt. H., Koch Lone og Bartholdy Christian (2004): „Et forsvar i forandring – fra statsinstitution til offentlig virksomhed – en analyse af forsvarsforliget af 19. juni 2004”, Kernefagsopgave på CBS MPA-studie hold 2004.

havnske område, som en konsekvens af de regionalpolitiske hensyn, der er nedfældet i forligs-teksten.

Den institutionelle magt

Den fjerde magtdimension får i denne delanalyse et særligt fokus i relation til problemformu-leringen, fordi jeg vurderer, at denne magtdimension var særligt dominerende i tidligere for-svarsforlig i henhold til daværende forandringsstrategiske koncept (”Lyng”-konceptet).

Her peger de gennemførte interviews på en række indflydelsesfaktorer og temaer, som på afgørende vis har ændret karakter under anvendelsen af ”Bar mark filosofien”, som foran-dringsstrategi i forandringsprocessen. Temaer som værnepligt, Hjemmeværn, Hærens regi-mentsstruktur, særlige våbenplatforme (eksempelvis Ubådene), regeringens moderniserings-program i form af ”New Public management – bølgen” og ikke mindst selve forandringsstra-tegien var alle bundet i deres institutionelle rammer, som skabte en barriere mod forandring, var stabiliserende og tryghedsskabende, og hvor nøgleordene var ”konsolidering” og ”inkre-mentalistisk tilpasning”.

Disse temaers og indflydelsesfaktorers forandring kan således anvendes som en supplerende form for måling i besvarelsen af problemformuleringens allersidste del: ”… med henblik på at belyse ”Bar mark filosofien” som utopi eller virkelighed?”. Dette gør jeg ved at anven-de Douglass C. North teori om stiafhængighed, hvor jeg ser selve stiafhængigheanven-den i form af den inkrementalistiske forandring og tilpasning, om hvilken der gradvist opbygges nye insti-tutioner baseret på en tilsvarende langsom nedbygning af gamle instiinsti-tutioner og etablerede mønstre. Hvis jeg herigennem kan påvise, at stiafhængigheden på en række centrale temaer og indflydelsesfaktorer ikke har ændret karakter, og den institutionelle magt dermed har fået overtaget, må ”Bar mark filosofien” betragtes som det, Bakka og Fivelsdal kalder ”en ikke realiseret strategi” – en utopi. Omvendt hvis jeg kan påvise, at en række centrale temaer og indflydelsesfaktorer har ændret karakter gennem forandringsprocessen, må der være tale om en realiseret strategi, og ”bar mark filosofien” således blevet til virkelighed.

Som det fremgår af figur 19 på næste side, ser vi en fortsat stiafhængighed i tilknytning til ledelses- og managementdelen i forsvaret (DeMap/DeMars – konceptet) (den grønne linie).

Vi ser det i fortsættelsen og udbygningen af det eksisterende økonomistyringskoncept, som blev implementeret for ca. 10 år siden. Vi ser her stiafhængigheden i alle dens tre faser. Den-ne indflydelsesfaktor peger altså i retning af ”Bar mark filosofien” som utopi.

De funktionelle tjenester

4)1

3333 &&&&

:;;;:;;;:;;;

:;;; :;;<:;;<:;;<:;;< :;;=:;;= :;;>:;;=:;;=:;;>:;;>:;;>

#'( ;?5

#'( ;?5

#'( ;?5

#'( ;?5

@# ;A53 &

@# ;A53@# ;A53 &&

@# ;A53 &

& 1

& 1

& 1

& 1

B>>=

B>>=B>>=

B>>=

B>>=

B>>=

B>>=

B>>= B>>>B>>>B>>>B>>>

$$

$$

( ( ( (

B>>>

B>>>

B>>>

B>>> :;;<:;;<:;;<:;;<

”Bar mark filosofien”

00 00

" $ $) 4

Omvendt ser jeg et brud i stiafhængigheden for så vidt angår værnepligten (den røde linie), som konsekvens af dens nye indhold og længde, og jeg ser også et brud i stiafhængigheden hvad angår hærens regimentsstruktur (den gule linie), hvor stiafhængigheden blev dannet i 1600-tallet, men som nu afløses af ”kontingent fasen” for de funktionelle tjenester (den lilla linie), og hvor Garnisonsstøtteelementerne og Garnisonskommandantrollen (GK-rollen) kan ses som resterne af den tidligere stiafhængighed på vej ind i en ny ”formativ fase” (fortsættel-sen af den gule linie). Endelig ser jeg Forsvarskommandoens forandringsstrategiske valg som et brud med den hidtidige strategi (den blå linie).

Sidstnævnte fire eksempler peger således på forskellige brud i stiafhængigheden i en eller anden størrelsesorden. Andre indflydelsesfaktorer eller temaer kunne indføjes med samme tendens men udelades af overskuelighedsgrunde. Men der er altså samlet tale om overvejende brud på stiafhængigheden og dermed en mere begrænset institutionel magtindflydelse i for-bindelse med dette forsvarsforlig i forhold til tidligere forlig.

Christensens og Daugaard-Jensens perspektivering

Christensens og Daugaard-Jensens perspektivering bekræftes af denne masterafhandlings em-piriske grundlag. Garbage Can modellen er fascinerende, men vurderes – isoleret betragtet - at være på et for højt abstraktionsniveau, specielt i en virksomhed, som Forsvarskommandoen, hvor magtens første, anden og fjerde dimension synes mest dominerende. Men Garbage Can –

modellen illustrerer måske virkeligheden meget godt for så vidt angår kompleksiteten og den mere eller mindre tilfældige og alligevel til en vis grad styrede forandringsproces med de mange interagerende selvstændigt styrede beslutningsprocesser både på det politiske niveau og i embedsværket på alle niveauer. Forklaringen på eller rettere forståelsen for det, vi iagtta-ger, ligger - som antydet i masterafhandlingen indledning, måske et helt andet sted end der, hvor vi i dag leder, og skal ses i et helt nyt perspektiv. Forståelsen ligger måske som en ufuld-endt symfoni eller teaterstykke - noget på en gang styret og delvist kontrolleret, men samtidigt tilfældigt, spontant, intuitivt og til tider kaotisk, hvor kun anvendelsen af en ny teoretisk til-gang – den her anvendte teoretiske grundmosaik – giver fyldestgørende svar på komplicerede spørgsmål i komplekse organisationer.

In document Et forsvar i forandring (Sider 97-105)