Et forsvar i forandring

(1)

MPA Hold 2004 Masterafhandling

Et forsvar i forandring

Bar mark - filosofien Utopi eller virkelighed?

En analyse af forsvarsforliget 2005 – 2009 - om de forandrings- strategiske valg, forandringsprocessens forløb

og de faktorer, som har indflydelse herpå

”This is not the End, but this is only the End of the Beginning …. And we will never surrender”.

frit efter Sir Winston Churchill.

af

Erik Schwensen

Vejleder: Jens Astrup Madsen

(2)

Indholdsfortegnelse

Forord ... 1

Abstract... 2

1. Indledning ... 4

1.1. En stille undren - en provokatorisk nysgerrighed ... 4

1.2. Baggrund... 7

2. Problemformulering ... 9

2.1. Definition af begreber... 11

3. Præsentation af genstandsfeltet ... 14

3.1. Forsvaret før forsvarsforligets implementering. ... 14

3.2. ”Det nye Forsvar”... 17

3.3. Kerneinteressenterne ... 21

3.4. Afgrænsning af iagttagelsespunktet i genstandsfeltet ... 22

4. Analysedesign - Metodevalg... 23

4.1. Indledning ... 23

4.2. Perspektiv- og teorivalg... 24

4.3. Dokumentanalyse ... 27

4.4. Den kvalitative interviewmetode ... 27

4.5. Afrunding – Forfatterens ”blinde pletter”... 29

5. Det teoretiske grundlag - Den teoretiske grundmosaik ... 31

5.2. Det forandringsstrategiske perspektiv ... 31

5.3. Det processuelle perspektiv ... 40

5.3.1. Erving Goffmans interaktionsteori (Impression Management)... 40

5.3.3. Komplekse Responsive Processer (KRP) ... 45

5.4. Det magtteoretiske perspektiv... 57

6. Empiri ... 67

7. Analysen ... 69

7.1. Det forandringsstrategiske perspektiv ... 69

7.1.1. Indledning... 69

7.1.2. Indledende delanalyse... 69

7.1.3. Whittingtons teori om strategi... 75

(3)

7.1.4. Borums teori om strategi for organisationsændringer ... 77

7.1.5. Bakka og Fivelsdals teori om strategi... 78

7.1.6. Delkonklusion... 79

7.2. Det processuelle perspektiv ... 80

7.2.2. Den indledende analyse ... 80

7.2.3. Erving Goffmans interaktionsteori ... 85

7.2.4. Ralph D. Staceys teori om komplekse responsive processer ... 89

7.3. Det magtteoretiske perspektiv... 93

7.3.2. Indledende delanalyse... 93

7.3.3. Christensens og Daugaard-Jensens teori om de fire magtdimensioner ... 94

8. Sammenfattende konklusion... 103

9. Det internationale perspektiv – Tyskland ... 105

9.2. Baggrund... 105

9.3. De forandringsstrategiske udfordringer og valg ... 106

9.4. Forandringsprocessen ... 109

9.5. Faktorer, der har haft indflydelse på det strategiske valg og forandringsprocessen ... 111

9.6. Det internationale perspektiv - Konklusion ... 114

10. Refleksion ... 116

11. Perspektivering... 118

12. Afrunding... 120 Litteraturliste

Figurfortegnelse Bilagsoversigt

(4)

MPA Hold 2004 Masterafhandling

Forord

Dansk forsvar står i disse år midt i den vel nok største forandringsproces siden anden verdenskrig. En forandringsproces som ikke alene er et opgør med koldkrigens blokdannelse og dens undertrykkelse af andre åbenbare eller latente konflikter. Det er også en forandringsproces præget af velfærdsstatens udvikling og den øvrige offentlige sektors transformation for at leve op til regeringens moderniseringsprogram, som er under stadig forandring, senest med udgivelse af velfærdskommissionens rapport og opstarten på debatten herom.

MPA-studiet har været en lang, fantastisk opdagelsesrejse ind i et hidtil ukendt univers af mangfoldige teorier konfronteret med en 1000-årig ledelsesempiri fra grene af hele den offentlige sektor, hvor kun den enkelte studerendes åbenhed og modtagelighed har sat græn- sen for udbyttet.

Jeg har bevidst søgt denne åbenhed, og jeg har derfor gennem hele MPA-studiet anvendt forsvarets forandringsproces som casestudie belyst fra mange forskellige teoretiske vinkler, søgt at inddrage sammenligninger med tilsvarende organisationsforandringer i den offentlige og private sektor, samt komparative studier i international sammenhæng for netop at få en bedre forståelse for min egen organisations udvikling i og i samspil med en meget kompleks omverden.

Masterafhandlingen er dermed også et forsøg på at samle de mange forskellige tråde og løse ender, antagelser og konklusioner, som mine hidtidige delstudier har resulteret i, i en samlet analyse af den forandringsproces, dansk forsvar står midt i med fokus på de forandringsstrategiske valg, forandringsprocessen som sådan og de faktorer som har indflydelse herpå.

Tak for alle bidrag til masterafhandlingen. Uden gode interviews, vejledning og spar- ring, støtte og trøst, samt ikke mindst min familie og mine medarbejderes overbærenhed ville dette ikke have været muligt.

Jeg ønsker alle mine medstuderende forsat god rejse, og for læseren god læselyst til inspiration for yderligere studier og eftertanke, idet også denne masterafhandling kun er et afgrænset øjebliksbillede og ”….. it is only the End of the Beginning”.

Rungsted Kyst den 10. januar 2006 Erik Schwensen

(5)

Abstract

This Study, as part of the Master degree of Public Administration at the Copenhagen Business School, analyses the strategic choices and the transformation and decision making processes, which caused the greatest Reform of the Royal Danish Defence Forces since the Second World War.

The master seeks the answer to the following problem/question:

How did the strategic choices concerning the Transformation of the Royal Dan- ish Defence in accordance with the Defence Agreement for 2005 – 2009 come into existence, how were these choices implemented in the transformation proc- ess, and how did chosen factors influence these choices and this Process, in order

to estimate the “Bare field philosophy” either as Utopia or reality?

By the “the strategic choices concerning the Transformation” I mean the choice of strategy for the transformation it self, that became the consequence of the introduction of the so called

“Bare field philosophy”. By “chosen factors” I mean factors, which emerge and are depicted through out the analysis, which I have chosen in order to put a special focus on these.

The design of the analysis creates the natural structure and framework for the study as such, and I have four different theoretical approaches as the basis for the analysis. At first I take the Meta strategic perspective (using Whittington, Borum, and Bakka and Fivelsdal) into consid- eration, secondly the process perspective (using Goffman and Stacey), thirdly the power relation perspective (using Christensen and Daugaard-Jensen, Pfeffer and North) and as a supplement to the analysis over these tree perspectives I add on the fourth perspective, the international perspective, looking at the transformation process in Germany, as a short supplemen- tary comparative study.

The study concludes that:

• The strategic choices concerning the Transformation, which were taken by the Chief of Defence Denmark were caused by four identified pressures for organisational change combined with a realization process, which emerged among the actors during the decision making processes. This caused the termination of the strategy used so far (the so called “Lyng doctrine”), which after a temporary introduction was relieved by

(6)

the “Bare field philosophy” (or the so called “Helsø doctrine”) during the spring and summer of 2003.

• The Study shows a change in the overall strategic understanding from a clear classic perspective to a more systemic perspective with indications from the evolutionary and processual perspective.

• The Study also shows, that the introduction of the “Bare field philosophy” by the Chief of Defence Denmark before the political scene was set was of great importance for the survival of the strategy and the implementation in the Transformation process.

A form of symbioses between the transformation thoughts at the military strategic level and the political actor’s mindset and willingness to make these changes emerged and the “Bare field philosophy” was therefore carried out with a very broad political consensus between the political parties.

• Different factors are analysed via the theories of direct, indirect, consciousness con- trolling and institutional power dimensions in regard to the influence on the strategic choises and the transformation process.

• Finally the international perspective brings interesting differences and similarities between the continental way of transforming Armed Forces (Germany) and the more Anglo-Saxon way (Denmark), as a “role model” for NATO development.

The author makes three reflections over the study concerning the analytic design, the combined role as scientist studying own organisation and at the same time making the Study on his own.

At the End – putting the Study in perspective - more alternatives to the theoretical and empiri- cal approaches are suggested as a supplement to this Study. A Study out of a combined his- torical and Welfare State development view is especially mentioned.

It is finally concluded, that the Danish Defence in the future will constantly lie under heavy pressure for organisational change and resource-optimising projects, by shorter and shorter intervals. The political compromises in the Defence Agreement for 2005 – 2009 already carry the seeds for the coming Defence Agreements and new organisational changes, which will bring new challenges to the strategic mindset of the Royal Danish Defence and the ability to bring new visions on board, but

The “bare field philosophy” became a reality with only a few adjustments.

(7)

1. Indledning

1.1. En stille undren - en provokatorisk nysgerrighed

Studiet af forandringsstrategiske valg, forandrings- og beslutningsprocesser, samt magtrelationers indflydelse og betydning ved større reformer i den offentlige sektor lider fortsat af en manglende empirisk indsigt, som grundlag for en egentlig fornyelse af teoridannelsen herom.

Dette og lignende udsagn møder man fortsat i mange samfundslitterære værker¹. Magtudred- ningsarbejdet har naturligvis bidraget med en række analyser til en dybere forståelse af de forandringsstrategiske valg, de dertil knyttede forandringsprocesser og de iboende magtrelationer og faktorer, som har indflydelse herpå². Men mange af disse analyser er ofte gennemført fra et iagttagelsespunkt placeret uden for den pågældende styrelse/organisation, hvor flere iagttagelsesfiltre allerede her sætter sine grænser for indsigten i de reelle begivenheder og begrænser dermed analysemulighederne for at finde årsagen eller rettere forståelsen for de trufne beslutninger og de mangeartede faktorers indflydelse herpå.

I de seneste 2½-3 år har jeg deltaget, som en af mange aktører, i forandringsprocessen omkring forsvarsforliget for perioden 2005 – 2009 og dets implementering. Igennem MPA- studiets teoriudfoldelser har jeg med fascination fulgt forandringsprocessen omkring forsvarsforliget og dets begyndende implementering. Under dette stadigt større vidensindtag fra MPA-studiet – et sandt bombardement af teoretiske perspektiver og flerfoldig empiri fra øvri- ge styrelser i den offentlige sektor – har jeg søgt dybere og dybere ind til en forståelse af og forklaring på de fænomener, der har udspillet og fortsat udspiller sig for øjnene af mig i ud- møntningen af forsvarsforliget. I MPA-studiets kernefagsopgave pegede min gruppe - efter at være kommet med otte bud på de ledelsesmæssige udfordringer forsvaret står overfor - på behovet for en dybtgående analyse af selve forandringsprocessen og de dertil anknyttede magtrelationer og faktorernes indflydelse herpå. I de tre valgfag ”Soft Issues”, ”Fra natvæg- terstat til velfærdsstat” og ”Strategisk brug af kommunikation” søgte jeg derfor at opnå en bedre forståelse for og forklaring på de organisatoriske forandringers tilblivelse og sammen- hænge med selve beslutningsprocessen, samt de historiske og institutionelle aspekters indfly-

1 Eksempelvis skrev Rosabeth Kanter i ”Power Failure in Management Circuits” Harvard Business Review no.

57 (July – August 1979) p. 65 “Power is America´s last dirty word. It is easier to talk about money – and much easier to talk about sex – than it is to talk about power”.

2 Eksempelvis, Jørgen Goul Andersen & Christian Albrekt Larsen (2004) ”Magten på borgen”.

(8)

delse. Ligeledes søgte jeg en indsigt i forsvarets brug af den strategiske kommunikation under processen. Endvidere har jeg under mit udenlandsophold i forbindelse med MPA-uddannelsen undersøgt den tilsvarende forandringsproces for tysk forsvar for at få et internationalt perspektiv på den danske udvikling. Hvert af disse fire mindre delstudier har givet mig en række om end begrænsede, svar i forståelsen af forandringsprocessen, men samtidigt affødt en række nye grundlæggende spørgsmål. De fire delstudier understregede – ligesom kernefagsopgaven - behovet for en dybtgående analyse af de forandringsstrategiske valg, forandringsprocessen som sådan og de dertil knyttede beslutningsprocesser. Endvidere pegede delstudierne på behovet for undersøgelse af de faktorer, herunder magtrelationerne, som indvirker på forsvarsforligets tilblivelse og implementering.

Disse relativt begrænsede studier har i realiteten kun afdækket periferien af den overordnede problemstilling. Studierne har kun givet et fingerpeg i hvilken retning, dybere analyser må udvikles. Mine indledende studier har på mange måder også stillet stadigt nye spørgsmål, som nødvendigvis må afklares for at komme et skridt videre i forståelse af de forandringsstrategiske valg, forandrings- og beslutningsprocessernes natur, samt hvilke faktorer, herunder magtrelationerne, som har indflydelse herpå.

For det første undrer det mig, at flere væsentlige beslutninger (eksempelvis omkring den fun- damentale ændring af forsvarets forretningsprocesser) ikke er gjort til genstand for større debat hverken politisk, mediemæssigt eller internt i forsvaret. Derimod synes fokus at være på, hvilke produkter forsvaret skal levere og fra hvilke geografiske positioner. Vi ser her mange ligheder med indførelsen af andre større reformer i den offentlige sektor i Danmark, eksempelvis pensionsreformen, som Jørgen Goul Andersen tidligere har beskrevet som ”en stille revolution”.³

For det andet undrer det mig, at beslutningskraften, indflydelsesmulighederne og de tilhøren- de magtrelationer – selv i en organisation, som normalt opfattes som meget bureaukratisk opbygget og hierarkisk opdelt - er så flydende, momentane og umiddelbart synes tilfældigt opståede og kaotisk udviklende.

3 ”Magten på borgen” af Jørgen Goul Andersen (2004) m.fl., 296 (”Men ændringen er gennemført. Ofte etapevis, gennem en serie mindre reformer, undertiden næsten umærkeligt; på pensionsområdet er der nærmest tale om en

”stille revolution”, hvor sporskiftet dårligt nok blev bemærket, før det havde fundet sted”).

(9)

For det tredje undrer det mig, at beslutningskraftens rækkevidde både tidsmæssigt og af- standsmæssigt ud i organisationen til stadighed er under pres. Et pres som øges, jo tættere organisationen kommer på selve implementeringen af forliget, og som kulminerer under im- plementeringsfasen.

For det fjerde undrer det mig, at der tilsyneladende er sket en bevægelse i den måde, dansk forsvar – i forhold til den internationale omverden – orkestrerer forandringsstrategiske valg og forandringsproces på, som er blevet en form for rollemodel for udviklingen i NATO.

Forklaringen på eller rettere forståelsen for det vi iagttager ligger måske et helt andet sted end der, hvor vi i dag leder og skal ses i et helt nyt perspektiv. Forståelsen ligger ikke i den beskrevne struktur eller i de givne regelsæt, forretningsprocesser, missioner og visioner, men i den kontinuerlige interaktion mellem aktørerne i de utallige netværk, hvori de frie beslut- ningskræfter bevæger sig ikke kun som beskrevet i Cohen, March og Olsens (1972) ”Garbage Cans” (Skraldespandsmodellen), eller i Ralph D. Staceys (2003) beskrivelse af de Komplekse Responssive Processer (KRP), men som en ufuldendt symfoni eller teaterstykke - noget på engang styret og delvist kontrolleret men samtidigt tilfældigt, spontant, intuitivt og til tider kaotisk.

I forhold til tidligere forsvarsforlig ser jeg to grundlæggende forskelle, som bør studeres nær- mere ud fra et forandringsstrategisk og forandringsprocesmæssigt perspektiv:

• For det første har Forsvarets ”nye tilgang” - den såkaldte ”Bar mark filosofi” (man kunne også anvende udtrykket ”at viske tavlen ren”) - måske åbnet helt nye perspektiver for, hvordan forsvarets skal indrettes. Dette forandringsstrategiske valg har – for en stund – åbnet op for en debat om temaer, som tidligere hverken fagligt eller politisk var opportunt. Samtidigt har forsvarsforliget medført radikale horisontale og vertikale strukturændringer med konsekvens for de dertil knyttede formelle og uformelle magtrelationer. De gennem mange år opbyggede formelle og uformelle netværk mel- lem aktørerne i organisationen er ligeledes for en stund bragt i ubalance. En parallel hertil kan meget nærliggende drages til kommunalreformens strukturændringer samt tilsvarende forsvarsreformer i udlandet eksempelvis Tyskland.

• For det andet tyder en række forhold på at forandrings- og beslutningsprocessernes forløb har ændret sig i forhold til tidligere forligs-traditionelle forløb - meget tro mod

(10)

den parlamentariske⁴ styringskædes ideal - til en fra Forsvarskommandoens side tilsyneladende meget offensiv og fra politisk hold mere inkrementalistisk tilgang til processen.

Med to så markante ændringer kan man eksempelvis stille sig følgende spørgsmål: Hvordan blev beslutningerne om indførelsen af de ledelsesmæssige og organisatoriske forandringer i Forsvaret taget? Hvilke planlægnings- og beslutningsmæssige processer blev iværksat - på hvilke niveauer, og hvilken indflydelse fik de på det endelige resultat? Kunne planlægnings- og beslutningsprocesserne på såvel det fagprofessionelle som det politiske niveau være gen- nemført anderledes og i så fald med større eller mindre succes? Hvilken rolle spillede de sty- ringsmæssige værktøjer under processen? Kunne man opstille og udprøve en række hypoteser om de ændrede magtrelationers indflydelse på beslutningsprocessen under forsvarsforligets tilblivelse og indledende implementering? Hvilken indflydelse fik Forsvarskommandoens fagprofessionelle proaktive indsats på resultatet af forsvarsforliget i forhold til tidligere? Gi- ver empirien omkring forsvarsforligets forandringsstrategiske valg, forandrings- og beslutningsprocesser, samt implementering anledning til ny viden om den moderne velfærdsstats udvikling? Sætter forsvarets ”nye tilgang” nye ”spor” i udviklingshistorien om større reformer i velfærdsstaten?

1.2. Baggrund

Parallelt med velfærdsstatens udvikling har forsvaret siden genopbygningen efter 2. verdenskrig udviklet sig via 2 – 5 årige politiske forlig. Forligene er indgået i tråd med de aktuelle forsvars- og sikkerhedspolitiske vinde, som blæste i perioden omkring indgåelsen af disse.

Forligene blev ofte indgået på baggrund af meget omfangsrige udenrigs- og sikkerhedspolitiske analyser, kommissionsrapporter m.v., men også med dybe forankringer i forsvarets historiske, kulturelle og ikke mindst traditionelle baggrund. Udtryk som ”Aldrig mere en 9. april”

og ”Det tager meget kort tid at afvæbne forsvaret, men 10-15 år at opbygge et effektivt forsvar igen” har været bærende elementer i forsvarstanken i efterkrigstiden. Det har måske end- da lagt en dæmper på fornyelser i forsvarsstrukturen, der rækker ud over murens fald i 1989, Warszawa-pagtens opløsning, Sovjetunionens endeligt og senest angrebet på World Trade

4 Pedersen, Ove K.; Bjerregaard, Ritt; Elming, Peter; Hansen, Simon; Hummelmose, Henning; Højland, Peter og Larsen, Janne, ”Danmarks lette tilstand”, Spektrum (1994) (P. 13) ”Den kæde, der efter Grundlovens ånd og bogstav trækker sine led fra det suveræne folk, over den lovgivende forsamling, gennem den offentlige forvalt- ning helt ned til den enkelte”.

(11)

Center i 2001. Samtidig med denne udvikling oplevede forsvaret i 1992 – med udsendelsen af soldater til det tidligere Jugoslavien tæt på Europas vugge – en renæssance i internationale operationer, som har udviklet sig frem til i dag. Begivenheder hvis betydning for forsvarets forandringsproces jeg senere vender tilbage til.

90´ernes forsvarsforlig indebar kun relativt begrænsede strukturelle ændringer. Det var først ved opstarten af den offentlige forsvarsdebat i sommeren 2003 om det indgåede forlig af 10.

juni 2004 for perioden 2005 – 2009, at man officielt begyndte at tale om behovet for ”en helt ny tilgang”. Forsvarets øverste ledelse valgte her en ny offensiv strategi overfor departementet og politikerne. Forsvarets øverste ledelse fremlagde i september 2003 ”forsvarets” bud på et nyt forsvar i det såkaldte ”Kapacitetsnotatet” (K-notatet). ”K-notatet” blev i øvrigt titlen på en senere DR-dokumentarfilm i 2004. Denne nye tilgang blev formuleret som den såkaldte ”Bar mark filosofi” med tilhørende udtryk taget fra den operative verden, som eksempelvis forsvarets ”End-State” i betydningen: forsvarets slutmål for forandringsprocessen. ”Bar mark filosofi” var udtryk for ønsket om følgende omskrevne tilgang til forandringen af forsvaret:

”Hvis vi ser bort fra arven, historien, kulturen og traditionerne, hvordan burde forsvaret så se ud i forhold til de opgaver, som forsvaret står over for i dag og i

tiden frem? Dette må være vort End -State?”

Denne offensive strategi fra Forsvarschefens side blev fulgt op af departementet i slutningen af 2003 med udarbejdelsen af et regeringsoplæg, som tog udgangspunkt i samme K-notat.

Regeringsoplægget blev godkendt og udsendt den 10. marts 2004, efterfulgt af selve forligsaftalen af 10. juni 2004. Forligsaftalen blev efterfulgt af en såkaldt konsolideringsfase i efteråret 2004, hvor forliget blev detailberegnet. En ”endelig” aftale blev godkendt af forligskredsen den 07. december 2004. Denne er nu under fornyet konsolidering parallelt med selve implementeringen af forligsaftalen, idet det er besluttet at revurdere forligsaftalen ultimo hvert år i forligsperioden. I forhold til den ”ideale model” for den parlamentariske styringskæde kan Forsvarets proaktive og offensive tilgang måske ses som et brud i et forsøg på - i højere grad end tidligere - at sætte de militærfaglige aspekter i fokus.

Til forskel fra tidligere forlig har dette forsvarsforlig – ud over at gennemføre betydelige ka- pacitetstilpasninger - også betydet store vertikale og horisontale strukturforandringer med tilhørende forskydninger i de hidtidige magtrelationer. Flere myndigheder eller dele heraf (eksempelvis dele af Forsvarsstaben, Forsvarets Bygningstjeneste og dele af Hjemmeværns- kommandoen), som tidligere refererede direkte til departementet, refererer i det ny forsvar

(12)

direkte til Forsvarskommandoen, dvs. et niveau lavere end tidligere (en vertikal strukturæn- dring).

Samtidig er der sket en meget bred horisontal strukturændring ved oprettelse af en række så- kaldte funktionelle tjenester. Derudover har forsvaret, med oprettelsen af de funktionelle tjenester (Materieltjenesten, Personeltjenesten, Bygnings- og Etablissementstjenesten, Regn- skabstjenesten og den koncernfælles IT-tjeneste), taget endnu et skridt i retning af forsvarets markedsliggørelse, eksempelvis gennem udlicitering af diverse driftsydelser, Offentlig Private Partnerskaber etc. Denne ændring synes at ligge tæt op ad regeringens moderniseringsprogram, herunder indførelsen af regnskabs- og budgetreformen, baseret på New Public Mana- gement (NPM) konceptet. Man har dermed gjort op med det hidtidige såkaldte ”helhedsansvar”, som nu har fået en helt ny og koncernfælles betydning. Forsvarets virksomhed er nu i realiteten også fysisk blevet opdelt i en kerneproduktion og en støttevirksomhed (de funktionelle tjenester). Dette skift har ikke alene berørt de enkelte organisationer, men i høj grad også de dertil knyttede institutioner. Det har samtidigt betydet en nedlæggelse af den gamle regi- mentsstruktur i Hæren, som gennem flere århundreder har været det bærende organisatoriske, traditionelle og kulturelle element for hæren og dermed hovedparten af forsvaret.

2. Problemformulering

I lighed med tidligere indgåede forsvarsforlig vurderes og fokuseres der også i dette forlig – ligesom andre større reformer i det offentlige rum - af medierne, af politikkerne og af offent- ligheden i øvrigt ofte på det faktuelle resultat. Styrkeindsættelseskapaciteten øges til 2.000 mand årligt, X kaserne afhændes, værnepligten ændres til Y antal måneder, U-bådsvåbnet nedlægges etc. for blot at nævne et par eksempler. Men dette er jo blot outputtet og resultatet af et forandringsstrategisk valg og en politisk og militærfaglig forandrings- og beslutningsproces, som påvirkes af en lang række faktorer, der er dimensionerende for de trufne valg og beslutninger. For at komme dybere ind i en forståelse af forsvarsforliget for perioden 2005 – 2009 og en forståelse for hvorfor man kom til det resultat netop nu, må vi bevæge os ind i denne – ofte tillukkede og undervurderede – ”Black box”.

Kun ved at søge svar på min undren over, at flere væsentligste beslutninger ikke er gjort til genstand for større debat, at beslutningskraften, indflydelsesmulighederne og de tilhørende magtrelationer er så konstant flydende, momentane og umiddelbart synes tilfældigt opståede og i form kaotisk udviklede, og at beslutningskraftens rækkevidde både i tid og rum er under

(13)

et stadigt pres, kan der skabes mulighed for en bedre forståelse af baggrunden for og konsekvenserne af forsvarsforliget 2005 – 2009.

Men samtidigt antyder forsvarets valgte tilgang (”Bar mark filosofien”) og forligsprocessens styring og forløb, at der kan være tale om så markante ændringer i forhold til tidligere, at det har fået væsentlig betydning for både forandringsprocessens forløb og resultatet heraf.

Der er således behov for et kombineret vidensproducerende forløb af både induktiv og deduktiv karakter med et primært kundskabsmæssigt forstående formål, hvor forståelsen er i højsæ- de, og helheden er forankret i en kulturel, social, historisk og dermed tidsmæssig sammen- hæng.

Det er i dette fantastiske spændingsfelt masterafhandlingens problemformulering vokser frem.

Mellem de forandringsstrategiske valg, forandrings- og beslutningsprocessernes forløb, samt ikke mindst hvilke, og hvordan, forskellige faktorer, herunder de ændrede magtrelationer, har indflydelse på dette valg og denne proces, samt interaktionen herimellem.

På den baggrund har jeg valgt følgende overordnede problemformulering:

Hvordan er det forandringsstrategiske valg blevet til og søgt implementeret i forandringsprocessen omkring forsvarsforliget 2005 - 2009, og hvordan har udvalgte faktorer haft indflydelse på dette valg og denne proces med henblik

på at belyse ”Bar mark filosofien” som utopi eller virkelighed?

Med ”det forandringsstrategiske valg” mener jeg valget af strategi for den forandring, der blev konsekvens af forsvarsforliget 2005 -2009 (den såkaldte ”Bar mark filosofi”), idet jeg berører definitionen af begrebet nærmere i afsnit 2.1. Med ”udvalgte faktorer” mener jeg faktorer, som emergerer og udvælges i løbet af analysen med henblik på at sætte et særligt analytisk fokus herpå. Dette skal ses som et ønske om at sætte fokus på de temaer, der giver størst for- ståelseskraft i forhold til problemformuleringen, inden for masterafhandlingens begrænsede råderum. Min fjerde undren – det internationale perspektiv (Tyskland) - har jeg bevidst und- ladt i selve problemformuleringen, men tilføjet som en ekstra og supplerende dimension oven på selve analysedelen, dels for at holde fokus på dansk forsvar og dels for at afgrænse analy- sens kompleksitet. Den overordnede problemformulering indeholder naturlige sammenhænge til flere grundlæggende teoretiske perspektiver ud fra hvilke, selve analysen af genstandsfeltet kan gennemføres. Det drejer sig derfor om at udvælge netop de teoretiske vinkler, som bedst

(14)

kan fremtvinge svarene på min problemformulering, min undren og afprøvning af ”Bar mark filosofien” som utopi eller virkelighed. Men før jeg gør dette i masterafhandlingens afsnit 4.

(Analysedesign og metodevalg), er der behov for – ikke mindst af hensyn til læsere, som ikke har detailkendskab til forsvarets interne forhold – at præsentere genstandsfeltet eller selve iagttagelsespunktet for analysen. Denne præsentation af iagttagelsespunktet i genstandsfeltet, som følger efter afsnittet om definition af begreber (afsnit 2.1.) søger at medtage den netop tilstrækkelige baggrundsviden for at skabe en sammenhængende forståelse i den videre læs- ning af masterafhandlingen.

2.1. Definition af begreber

En af de mange udfordringer, der ligger i at gennemføre analyser inden for det forandringsstrategiske, beslutningsproces-orienterede og magtrelaterede område, som denne masterafhandling søger at gøre, er ikke alene den mangfoldighed af teoretiske tilgange, der byder sig til i forklaringen og forståelsen af observerede fænomener. Men udfordringen er også den definitoriske mangfoldighed og usikkerhed omkring mange af begreberne knyttet til denne myriade og diversitet af teorier. Ikke som min tidligere lærer i Statskundskab ved Hærens Officersskole sidst i 70érne – lidt omskrevet - udtrykte det: ”Erik, du får det svar, som du i udgangspunktet selv definerer”, men mere for at få endnu en byggesten til det ståsted, hvorfra jeg betragter fænomenet, vel vidende at ethvert valg har sine fravalg, og at man må inddrage behandlingen af konsekvenserne heraf i selve afhandlingen og - i sidste ende – i vurderingen af afhandlingens kvalitative resultat.

Det er derfor vigtigt først efter valget af afhandlingens problemformulering, men før valget af afhandlingens teoretiske baggrundstæppe og perspektiver i øvrigt i forbindelse med valg af analysedesign, at få det netop tilstrækkelige begrebsapparat på plads.

Jeg har derfor valgt at koncentrere mig om definitionen af følgende tre nøglebegreber og heraf afledte begreber i relation til problemformuleringen: Forandringsstrategi, forandrings- og beslutningsprocesser, samt magtrelationer.

Forandringsstrategi

Det sammensatte begreb forandringsstrategi består af to selvstændige begreber ”forandring”

og ”strategi”, som hver har sin udviklingshistorie i den samfundsvidenskabelige verden. Som mange andre begreber inden for organisations og ledelsesteori stammer ordet ”strategi” fra den militære verden, hvilket sandsynligvis hænger sammen med militærets behov for samord-

(15)

ning af mange forskelligartede ressourcers indsats i en meget kompleks, kaotisk og uforudsi- gelig verden – krigsskuepladsen⁵. Ordet strategi stammer således fra det græske ord Strate- gia”, som betyder feltherrekunst og ”strategos”, som betyder hærfører eller general. I ud- gangspunktet har jeg valgt en klassisk tilgang til begrebet strategi, som udtrykker en tro på

”top-down”-tilgangens overlegenhed og en rationel planlægningstilgang til strategiudvikling.

Alfred Sloan, tidligere præsident for General Motors formulerede denne tilgang i 1963 i tæt samarbejde med Alfred D. Chandler⁶, der i 1962 formulerede begrebet strategi således:

”the determination of the basic, long term goals and objectives of an en- terprise, and the adoption of courses of action and the allocation of re-

sources necessary for those goals.”

Begrebet ”forandring” udtrykker en ændring af en tilstand for et eller andet genstandsfelt – her ændringen af forsvaret fra før forsvarsforligets indgåelse til efter implementeringen af dette. Ændringen af tilstanden kan være større eller mindre, men der sker en ændring. En

”delta-værdi” kan identificeres.

Det giver derfor mening at sammensætte de to ord ”forandring” og ”strategi”. Anvendelsen af begrebet forandringsstrategi sætter fokus på forandringen af strategien og det strategiske valg og ikke fokus på selve strategibegrebet. Herved imødegår jeg også en kritik for at tage et klassisk udgangspunkt frem for en mere evolutionær, processuel eller systemisk tilgang til strategibegrebet, idet jeg her skelner skarpt mellem det forandringsstrategiske valg, den form det strategiske valg tager og den måde den valgte strategi emergerer og udfolder sig på under selve implementeringen. Dette forhold vender jeg tilbage til under det forandringsstrategiske perspektiv, afsnit 5.2.

Forandrings- og beslutningsprocesser

Jeg sammenholder begreberne ”forandringsproces” og ”beslutningsproces”, dels fordi begge peger på, at genstandsfeltet, organisationen – her Forsvarskommandoen og dens omverden – er i konstant ”bevægelse og handling”⁷, og dels fordi forandringsprocessen indeholder mange beslutningsprocesser af vidt forskellig karakter, men også samtidigt kæder ”fortiden” og

5 Bakka og Fivelsdal (1998), p. 241.

6 Historikeren Alfred D. Chandler betragtes i dag som den første akademiske forsker inden for strategiområdet (Whitttington, p 12).

7 Bakka og Fivelsdal (1998), p. 215.

(16)

”fremtiden” til ”nutiden”. Jørgen Goul Andersen anvender i stedet for ”forandringsproces”

udtrykket ”policy-processer”⁸ i sammenhæng med beslutningsprocesbegrebet, hvor beslut- ningsprocessen indeholder tre faser: 1) meningsdannelsen og dagsordenfastsættelsen, 2) bes- lutningsfasen og 3) implementeringen. ”Policy-processen” indeholder kæder af beslutningsprocesser i et serielt forløb.

Jeg har bevidst valgt at tage udgangspunkt i en forenklet og rationel forståelse af den enkelte beslutningsproces og dens elementer, samt Jørgen Goul Andersens simplificerede ”policy- procesmodel” for min analyse. Men som det senere skal vise sig, når jeg udfolder de teoretiske perspektiver og introducerer empirien, holder begrebsapparatet omkring ”policy-processen” ikke. Den enkelte beslutningsproces væves ind i et spind af og interaktion med andre beslutningsprocesser på forskellige niveauer, med en anden livscyklus, med forskellige og sammenfaldende aktører, og hvor meningsdannelsen, dagsordenfastsættelsen, beslutninger og implementeringen sker igennem komplekse responsive processer.

Magtrelationer

Magtbegrebet har, ligesom de foregående behandlede begreber, gennemgået en udvikling over tid i takt med samfundsvidenskabens stadigt dybere indsigt i sprogspillet omkring be- grebsdannelsen. Magtbegrebet kædes ofte sammen med begrebet indflydelse, måske på grund af den traditionelt kritiske opfattelse af magtbegrebet, som tabubelagt tema. Det giver således ikke mening at skelne mellem de to begreber, og jeg anvender dem derfor ligestillet i denne afhandling.

Magtbegrebet hænger nøje sammen med forandringsstrategi- og beslutningsprocesbegreberne.

Man kan sige at det er tre sider af samme sag. Samtidigt med at magtbegrebet er vigtigt i for- ståelsen af organisationens, strategiernes og beslutningsprocessernes måde at fungere på og resultaterne heraf, er magtbegrebet også meget upræcist⁹. Netop fordi samfundsvidenskaben over et relativ langt historisk forløb har budt på stadigt nye arkæologiske lag i forståelsen af magtbegrebet, ligger udfordringen derfor i at grave i de arkæologiske lag og finde de bud på magtbegrebet, der giver mening i forhold til det valgte iagttagelsespunkt i genstandsfeltet – her Forsvarskommandoen – i lyset af genstandsfeltets position i tid og rum i forhold til dens omverden.

8 Andersen, Jørgen Goul & Larsen, Christian Albrekt (2004), p. 11ff.

9 Daugaard-Jensen og Christensen (2001), p. 13.

(17)

3. Præsentation af genstandsfeltet

I dette afsnit præsenterer jeg forsvaret som organisation for at sætte rammerne for iagttagelsespunktet i genstandsfeltet for dels at danne baggrunden for udviklingen af masterafhandlingens analysedesign og metodevalg, der fremgår af afsnit 4 og dels som grundlag for selve analysedelen. Jeg sætter fokus på de organisatoriske, ledelsesmæssige og styringsteknologiske strukturer og forandringer i forsvaret på det politiske, strategiske og operative niveau i forbin- delsen med implementeringen af ”Det ny Forsvar”, som betegnelse for det forsvar vi ser i

”End State” (slutmålet for forandringen af forsvaret) på baggrund af Aftalen om Forsvarets ordning 2005 -2009 af 10. juni 2004 og den supplerende politiske aftale af 07. december 2004.

Dette fokus sætter mig i stand til at identificere ”delta-værdien” – det vil sige forskellen - mellem det tidligere og det fremtidige Forsvar, som baggrund for valg af analysedesign, herunder teorivalg og dataindsamling. Dette udbygges senere i empiriafsnittet (afsnit 6), som grundlag for de efterfølgende delanalyser (forandringsstrategiske, forandringsprocesorienterede og magtrelaterede, samt det internationale perspektiv) i afsnittene 7 og 8.

3.1. Forsvaret før forsvarsforligets implementering.

Forsvarets organisation var (og er fortsat) opbygget med Forsvarsministeriet som ansvarshavende ressortministerium, i daglig tale kaldet niveau 0 (som kan oversættes med det politiske niveau). Under Forsvarsministeriet var (og er forsat) Forsvarskommandoen og et antal sideordnede militære og civile myndigheder, der i daglig tale kaldes for niveau I myndigheder (kan oversættes til det strategiske niveau). Forsvarets overordnede struktur før forligsimplementeringen fremgår af figur 1.

10 Figur 1 er kopi fra web-side på www.fko.dk. Kopi af samtlige viste figurer fremgår af bilag 6 i A4-format.

(18)

Forsvarskommandoens organisation bestod af Forsvarskommandoen, som øverste militære myndighed, med 10 underlagte myndigheder samt et antal værnsfælles myndigheder. Disse underlagte myndigheder kaldes i daglig tale for niveau II myndigheder (kan i militærtermino- logisk sammenhæng oversættes til det operative niveau) med egne underlagte myndigheder/enheder på niveau III, IV (det såkaldte taktiske niveau)¹¹ etc.

Forsvarskommandoen bestod (og består forsat) af Forsvarschefen og Forsvarsstaben. For- svarsstaben udgøres af chefen for Forsvarsstaben, der tillige er stedfortrædende Forsvarschef, seks stabe, et ledelsessekretariat og en presse- & informationssektion, som fremgår af figur 2.

Forsvaret bestod således af en række værnsspecifikke operative myndigheder og materielkommandoer med et helhedsansvar for såvel den operative virksomhed som for støttevirk- somheden, der er indbygget i organisationen på alle niveauer. De tre materielkommandoer varetog primært værnsspecifikke forhold i et snævert samarbejde med de operative kommandoer, idet dele af materielsiden dog blev drevet værnsfælles af en enkelt materielkommando ud fra et såkaldt ”største-bruger-princip” med henblik på at opnå størst mulig effektivitet.

Udviklingen af forsvaret er politisk blev styret gennem indgåede forsvarsforlig, normal for en 3-5 årig periode, idet der dog er set kortere eller deciderede afbrudte forligsperioder. Nogle forandringstiltag er sket over flere forlig, hvorved der er blevet skabt en frugtbar inkrementalistisk tilgang til ofte komplicerede forandringsprocesser. Dette har skabt bl.a. - set i forhold til andre landes forsvar – en unik ro og mulighed for forsvaret til at foretage en effektiv og fremadrettet kapacitetsstyring, samt stabilitet i den daglige driftsvirksomhed.

11 Til forskel fra den civile verden ligger det operative niveau umiddelbart under det strategiske niveau og det taktiske niveau nederst. Se endvidere Bakka og Fivelsdal (1998), p. 245.

12 Figur 2 er kopi fra web-side på www.fko.dk.

(19)

Dansk Forsvars Management Projekt (DeMap), der blev påbegyndt i 1996, er et de førnævnte forandringsprojekter, der strækker sig over flere år. DeMap bygger på de moderne styrings- principper i Regeringens moderniseringsprogram for den offentlige sektor, og som genfindes i en række andre lande under betegnelsen "New Public Management". Det overordnede formål er at give forsvaret et bedre styringsværktøj, der kan belyse sammenhængen mellem økonomi, ressourcer, aktiviteter og resultater, og dermed give forsvarets ledelse et bedre grundlag for styring. De centrale elementer i projektet er dels en implementering af mål- og resultatstyring og dels en regnskabs- og senere en budgetreform, der omlægger forsvarets interne økonomi- styring, så regnskaber og budgetter fremover udarbejdes efter totalomkostningsprincippet. Et princip, der i højere grad svarer til regnskabsprincipperne for private virksomheder. Ideen er, at styringen af forsvarets virksomhed tilrettelægges efter driftsøkonomiske principper, som er almindeligt anvendte i private virksomheder. Et af de vigtigste værktøjer i DeMap er IT- projektet DeMars. DeMars er et sammenhængende management- og ressourcestyringssystem.

DeMars er opbygget omkring det kommercielle virksomhedsstyringssystem, SAP.

Forsvaret har hertil udviklet en virksomhedsmodel, hvori styringskonceptet og de dertil hø- rende forretningsprocesser udfoldes i relation til forsvarets seks hovedopgaver¹³. En grafisk fremstilling af virksomhedsmodellen fremgår af figur 3.

Forsvaret følger således generelt de tiltag, der sker politisk på det statslige og amtskommunale område, herunder regeringens moderniseringsprogram, hvor indførelsen af regnskabs- og

13Forsvarets hidtidige opgaver er beskrevet i Lov nr. 122 af 27. februar 2001 om "Forsvarets formål, opgaver og organisation m.v." Lovens paragraffer 3 til 8 beskriver seks opgaver, som Forsvaret skal kunne løse.

14 Figur 3 er kopi fra web-side på www.fko.dk.

(20)

budgetreformen netop nu er i fokus. Her har forsvaret dog en særstilling, idet forsvaret allerede i 1998 fik Finansudvalgets tilslutning til at supplere forsvarets regnskabsaflæggelse efter førnævnte totalomkostningsprincip. Ved indførelsen af totalomkostningsprincippet synliggø- res de reelle sammenhænge mellem ressourceforbrug, aktiviteter og resultater ved de enkelte myndigheder. Totalomkostninger opsamler og synliggør de samlede omkostninger ved løs- ning af forsvarets opgaver.

Senest er der i sommeren og efteråret 2004 – uafhængigt af forsvarsforliget som sådan - sket en reorganisering i Forsvarsministeriets departement, som har betydet en større reduktion af departementet og en heraf følgende opgave- og kompetencedelegering til primært Forsvars- kommandoen inden for bl.a. områderne materiel, infrastruktur og miljø.

Det er i denne sammenhæng væsentligt at fremhæve - netop når målet er, at ”delta-værdien”

mellem ”det gamle Forsvar” og ”det ny Forsvar” (udmøntet i forligsaftalen 2005-2009) skal identificeres, analyseres og vurderes – at så spiller disse føromtalte, tidsmæssigt ”grænseover- skridende” forandringstiltag (eksempelvis DeMap/DeMars-udviklingen, Forsvarsministeriets reorganisering og øvrige forandringstiltag, som ikke sker i rammen af forsvarsforliget 2005- 2009) en væsentlig rolle i vurderingen af forandringsprocessens karakter og egentlige omfang.

En problemstilling jeg vender tilbage til i selve analysen af forandringsprocessen.

3.2. ”Det nye Forsvar”

Aftalen om Forsvarets ordning 2005 – 2009, som politisk blev indgået den 10. juni 2004, blev, efter en konsolideringsperiode i løbet af efteråret 2004, godkendt i sin endelige form af forligspartierne¹⁵ den 7. december 2004. Aftalen indebærer, som tidligere omtalt, de største forandringer i forsvaret siden 2. verdenskrig. Tilsvarende har konsolideringsarbejdet medført en række større og mindre justeringer, både for så vidt angår de operative kapaciteter som det forvaltnings-/støttevirksomhedsmæssige område, hvilket fremgår af aftalen af 7. december 2004. Begge aftaler er vedlagt som bilag: Bilag 1 (Aftalen om Forsvarets ordning 2005 – 2009 af 10. juni 2004) og bilag 2 (FKO INFO fra 7. december 2004), idet jeg efterfølgende kun beskriver aftalernes indhold i relation til masterafhandlingens problemformulering og valgte iagttagelsespunkt i genstandsfelt. Jeg sætter således alene fokus på de organisatoriske,

15 Forligspartierner er: Venstre, Det Konservative Folkeparti, Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti, Det Radi- kale Venstre og Kristendemokraterne.

(21)

ledelsesmæssige og styringsteknologiske strukturer og forandringer i forsvaret på det politiske, det strategiske og det operative niveau.

Den største ændring, der sker i forsvaret, er vel nok kombinationen af, at det ny Forsvar inde- bærer en fordobling af de operative kapaciteter til kontinuerligt udsendte styrker i internationale operationer til i alt ca. 2000 soldater, og dette sker samtidig med, at støttevirksomheden fundamentalt ændres og reduceres med ca. 30 %. Denne transformation sker endvidere inden for et uændret, årligt budget med en fortsat begrænset mulighed for økonomisk udligning (+- 4 %) mellem årene i forligsperioden.

Forsvarets organisation består forsat af Forsvarsministeriet, som ansvarshavende ressortministerium, Forsvarskommandoen og et antal sideordnede militære og civile myndigheder. For- svarets overordnede struktur efter forligsimplementeringen fremgår af figur 4.

Forsvarsministeren

Forsvarschefen Forsvarsministeriet

med tilhørende styrelser m.m.

Forsvarsstaben

Operative Kommandoer Funktionelle tjenester og skoler Hærens

Operative Kommando Søværnets Operative Kommando Flyvertaktisk Kommando

Grønlands Kommando

Færøernes Kommando

Forsvarets Personeltjeneste

Forsvarets Materieltjeneste

Forsvarets Etablissementstjeneste

Forsvarets Sundhedstjeneste Forsvarsakademiet Forsvarskommandoen

De operative kapaciteter er generelt sammensat ud fra NATOs revurderede krav til medlems- landenes fremtidige styrkebidrag, hvor Danmark i øjeblikket af flere NATO-lande betragtes som foregangsland i denne sammenhæng¹⁷. Mobiliseringsforsvaret nedlægges, værnepligtens længde og indhold ændres fundamentalt, og der sker en øget integration med øvrige totalfor- svarskomponenter (primært søges støttevirksomheden ved Hjemmeværnet og Beredskabssty- relsen integreret i Forsvarskommandoens såkaldte nye funktionelle tjenester).

16 Figur 4 er kopieret fra web-side på www.fko.dk.

17 Nævnt i interview af en af cheferne på strategisk niveau, og ved flere lejligheder udtrykt af NATO Generalse- kretær.

(22)

Der oprettes fem funktionelle tjenester: Forsvarets Personeltjeneste, Forsvarets Materieltjene- ste, Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste, Forsvarets Koncernfælles Informatiktje- neste, samt Forsvarets regnskabstjeneste. Herudover oprettes Forsvarets Medie Center, som vil arbejde tæt sammen med Forsvarskommandoens kommunikationssekretariat, og en ny uafhængig Forsvarets ”tænketank”, Dansk Institut for Militære Studier, som underlægges For- svarsakademiet, vil ligeledes blive oprettet. Sidstnævnte fremgår ikke specifikt af figur 4. For- svarets Bygningstjeneste blev indledningsvis underlagt Forsvarskommandoen som niveau II myndighed pr. 01. januar 2005 og indgår pr. 01. januar 2006 i Forsvarets Bygnings- og Etab- lissementstjeneste. Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste oprettes - til forskel fra de øvrige funktionelle tjenester - ved en sammensmeltning af dele af tre niveau I myndigheder med tilhørende underlagte myndigheder.

Hjemmeværnskommandoen fastholdes som en selvstændig niveau I myndighed under For- svarsministeriet, hvorimod støttevirksomhed integreres i Forsvarskommandoens funktionelle tjenester, hvorfra Hjemmeværnet fremadrettet skal serviceres.

Den ny Forsvarsstabs organisationsdiagram fremgår af figur 5.

!

18 Figur 5 er kopieret fra web-side på www.fko.dk (se også figuren i bilag 6 i A4-størrelse).

(23)

I det ny Forsvar ændres ledelsesstrukturen på de fleste niveauer. Den ny Forsvarsstab, som blev oprettet pr. 01. august 2005 og forsat er en del af Forsvarskommandoen, er reduceret med ca. 45 % og består - ud over chefen for Forsvarsstaben - af tre stabe: Udviklingsstaben, Operationsstaben og Koordinationsstaben, samt diverse støttefunktioner, herunder et ledelsessekretariat og et kommunikationssekretariat.

De tidligere øvrige stabe: Personelstaben, Materielstaben, Kontrolstaben og Informatikstaben er enten indarbejdet som delelementer i den ny Forsvarsstab eller udskilt i de såkaldte funktionelle tjenester.

De fem funktionelle tjenester vil, inden for hvert sit selvstændige funktionsområde, varetage støttevirksomheden overfor de operative myndigheder og de øvrige funktionelle tjenester. De funktionelle tjenester vil generelt bestå af personel fra alle dele af den hidtidige organisation inden for eget fagprofessionelle område. Der sker således en centralisering af fagekspertisen og en betydelig reduktion i den såkaldte støttestruktur. Oprettelsen af de funktionelle tjenester medfører en reduktion af støttestrukturen fra ca. 60 % af de samlede ansatte til ca. 40 % til gavn for den operative virksomhed, som øges tilsvarende. Sammensætningen af civilt og mili- tært ansatte vil ligeledes skifte fra ca. 35 % civile og 65 % militære til 20 % civile og 80 % militære i det ny Forsvar.

Cheferne for Personeltjenesten (CHFPT), Materieltjenesten (CHFMT) og Bygnings- og etablissementstjenesten (CHFBE) vil indgå på det strategiske ledelsesniveau i Forsvarsstaben (se figur 5 for placeringen af CHFPT, CHFMT og CHFBE), som medlem af Forsvarskommando- ens såkaldte udvidede direktion, og de vil dermed være bindeleddet og sikre den strategiske forankring mellem de tre største funktionelle tjenester og Forsvarsstaben.

Styringsteknologisk følger Forsvarskommandoen forsat principperne i den føromtalte virksomhedsmodel og ud fra et koncernfælles koncept i overensstemmelse med diverse regerings- tiltag. Det såkaldte DeMap-koncept undergår dog en større videreudvikling, baseret på hidtidige erfaringer, med en udbygning på især de funktionelle tjenesters områder, herunder ikke mindst Bygnings- og Etablissementsområdet, der hidtil kun perifert har været indarbejdet i den styringsteknologi. En rettidig udvikling af DeMap-konceptet og det tilhørende IT-værktøj DeMars stiller flere af de funktionelle tjenester op som forudsætning for gennemførelsen af de omtalte effektiviseringer på op til 30 % uden kapacitetsnedgang eller snarere behovet for det modsatte.

(24)

3.3. Kerneinteressenterne

Det næste naturlige skridt hen mod fremstillingen af masterafhandlingens analysedesign med dens teorivalg, dataindsamlingsmetode mv. må være en identifikation af kerneinteressenter i forhold til den valgte problemformulering og dertil hørende og det netop præsenterede genstandsfelt for analysen.

Jeg vælger her at identificere kerneinteressenterne ud fra den af bl.a. Erik Johnsen¹⁹ og Jørgen Frode Bakka & Egil Fivelsdal²⁰ beskrevne interessentmodel²¹. Modellen bygger på en anta- gelse om, at en virksomhed kan opfattes som en koalition af forskellige typer af interessent- grupper, der består af interessenter (på engelsk anvendes normalt udtrykket ”Stakeholders”).

Interessenterne eller interessentgrupperne har en eller anden form for interesse i den pågæl- dende organisation og kan sammen eller hver for sig deltage i eller påvirke denne. Erik John- sen anfører endvidere, at den enkelte interessent bidrager med en indsats i eller for organisati- onen og modtager tilsvarende belønninger herfra, og Erik Johnsen peger derudover på, at ”In- teressenterne kan opfattes som en slags koalitionspartnere, som knyttes sammen i et netværk af formelle kontrakter, aftaler og en stor variation af forståelser.”²²

Bidragsstrømme Produktion Belønningsstrømme

•Kunderne

•Medarbejdere

•Leverandørerne

•”Ejerne og finansieringskilder”

•Kollegaer, Branchen

•Eksterne politiske sfære

•Koalitionens reelle ledelse

Harmonifelt Konfliktfelt

" # $

19 Johnsen, Erik (1993) (1. udgave, 3. oplag i 2003), p. 40ff.

20 Bakka og Fivelsdal (1998),p. 17.

21 Udviklingen af interessentmodellen starter egentligt af Chester I. Barnard i bogen ”The Functions of the Exe- cutive” i 1938, men udvikles over tid bl.a. gennem Erik Johnsen og Bakka og Fivelsdal. Se endvidere Jørgen Frode Bakkas: ”Interessentmodellens udvikling” i Per Olof Berg og Flemming Poulfelt (red.): ”Ledelseslæren i Norden – En tribut til professor Erik Johnsen” ,Dafolo Forlag , 1998 (Frederikshavn).

22 Johnsen, Erik (1993) (1. udgave, 3. oplag i 2003), p. 24.

(25)

Erik Johnsens virksomhedsmodelopfattelse kan måske bedst illustreres ved ovenstående figur 6, hvor interessenterne er opdelt i 7 forskellige typer af interessenter. Interessenterne kan også opdeles i andre grupperinger (eksempelvis interne og eksterne interessenter) afhængig af den virksomhed, man ser på.

Harmonifeltet udgøres af de interessentegenskaber, man er enige om i fællesskab at anvende, hvorimod konfliktfeltet udgør feltet, hvor man er enige om at være uenige. Virksomhedens omverden defineres som de ikke udnyttede interessentegenskaber.

Omsættes denne model til Forsvarskommandoen og dens omverden i relation til den valgte problemformulering finder vi blandt mange følgende hovedinteressenter:

• Det politiske niveau (”De egentlige ejere, finansieringskilder og kan vel i realiteten også betragtes som Forsvarskommandoens kunder”).

• Forsvarsministeriets departement (”Varetager ”ejernes” interesser”).

• Forsvarets Øverste Ledelse inkl. direktionen og den udvidede direktion (”koalitionens reelle ledelse”).

• Forsvarskommandoens myndigheder på det operative niveau (NIV II) (”Kan betragtes som leverandører til Forsvarskommandoens produktion”).

• Medierne.

• Medarbejderne.

• De internationale samarbejdspartere (FN, NATO, OECD m.fl.) (Kan indgå under betegnelsen ”specielle interessenter”).

Kerneinteressenterne i denne masterafhandling er specielt de involverede parter i forsvarsfor- ligsprocessen på det politiske, det strategiske og det operative niveau, som dels har været aktive deltagere i udformningen og gennemførelsen af de forandringsstrategiske valg, beslutningsprocessen omkring forligsoplæg og indgåelse af forlig, samt ikke mindst implemente- ringsfasen. Alle er de aktive aktører i den parlamentariske styringskæde. Det er blandt disse kerneinteressenter empirien til analysekværnen skal findes.

3.4. Afgrænsning af iagttagelsespunktet i genstandsfeltet

Jeg søger at indsnævre genstandsfeltet ved primært at begrænse analysen til at omfatte For- svarskommandoens myndighedsområde og dens omverden. Det ville blive en for omfattende

(26)

analyse, såfremt hele Forsvarsministeriets myndighedsområde skulle medtages. Så ville jeg være nødt til også at inddrage Hjemmeværnets og Beredskabsstyrelsens særlige forhold heri.

Valget af Forsvarskommandoen som primære genstandsfelt vurderes hensigtsmæssigt ud fra tre betragtninger. For det første er Forsvarskommandoen langt den største styrelse inden for Forsvarsministeriets myndighedsområde i økonomisk sammenhæng og den umiddelbart mest toneangivende styrelse i forsvarsforligsmæssig sammenhæng. For det andet sker uden sam- menligning de allerstørste forandringer inden for Forsvarskommandoens myndighedsområde.

For det tredje fastlægges Beredskabsstyrelsens ressortansvar ved hidtil selvstændige forlig, hvor det nuværende forlig går frem til 2006. Da Forsvarskommandoen dog fremadrettet skal varetage dele af disse styrelsers hidtidige opgaveportefølje, eksempelvis inden for de funktionelle tjenesters ressort, inddrages disse forhold for de to styrelser indirekte og naturligt i forbindelse med behandlingen af Forsvarskommandoens myndighedsområde.

Inden for denne afgrænsning søger jeg derudover – i overensstemmelse med den valgte problemformulering - at afgrænse iagttagelsespunktet i genstandsfeltet yderligere ved at sætte fokus på de ledelses- og beslutningsmæssige, samt styringsteknologiske strukturer, processer og forandringer i forsvaret på det politiske, strategiske og operative niveau.

Afrunding

Dette afsnit skal derfor ses som et mellemfaldende trin imellem problemformulering og analysedesign, men også ses som en indledning til udfoldelsen af de teoretiske perspektiver, der følger efter næste afsnit om analysedesign og metodevalg.

4. Analysedesign - Metodevalg

4.1. Indledning

Analysedesignet danner den naturlige struktur og ramme omkring masterafhandlingen. Jeg går her ud fra fire grundlæggende analysestrategiske valg, der til sammen udgør en helhed, skaber den røde tråd gennem masterafhandlingen og knytter på den måde perspektivering og konklusion tilbage via analyse, empiri og teori til problemformuleringens deduktive og induk- tive spørgsmål. Jeg foretog således mit første analysestrategiske valg i forbindelse med valget af problemformulering i afsnit 2. Jeg har her søgt en kombination af en induktiv (indledende åbne spørgsmål) og deduktiv (afsluttende lukkede spørgsmål) tilgang og videnproduktion.

Som det andet analysestrategiske valg satte jeg i afsnit 3. fokus på valget af iagttagelsespunk-

(27)

tet i genstandsfeltet. Her søgte jeg at give et indledende svar på, hvor i genstandsfeltet vi finder det netop tilstrækkelige ”råmateriale” (empirien), for at masterafhandlingens ”produkti- onsapparat” (de valgte teoretiske perspektiver) kan levere det ønskede ”produkt” (levere sva- ret på den valgte problemformulering).

Den samlede empiri vedrørende forsvarsforliget er meget omfattende. Jeg har derfor bevidst udvalgt karakteristiske eksempler i relation til forsvarets forandringsstrategiske valg og forandringsprocessen på det politiske og militært strategiske niveau. Derudover søges indblik i de faktorer, som har indflydelse på det forandringsstrategiske valg og forandringsprocessen, herunder de ændrede formelle og uformelle magtrelationer, som implementeres i forbindelse med forsvarsforliget. Valget af iagttagelsespunktet må derfor sætte fokus på - men ikke alene knyt- te sig til - forsvarets strategiske niveau. Relationerne til det strategiske niveaus omverden - både for så vidt angår det politiske og det operative niveau - har i større eller mindre grad indflydelse herpå og påvirkes selv heraf. Udvælgelsen af empirien fra iagttagelsespunktet uddy- bes i afsnit 6. (Empirien), herunder empirien i relation til det internationale perspektiv.

4.2. Perspektiv- og teorivalg

Det tredje og fjerde analysestrategiske valg, som skal kaste forskelligt lys over iagttagelsespunktet i genstandsfeltet (se figur 7), er valget af de teoretiske perspektiver og konditionerin- gen heraf (hvor sættes der fokus i hvert perspektiv og hvorfor?). For at blive i produktionsme- taforen medfører disse valg en ”finjustering og effektivisering ” (konditionering) af ”produk- tionsapparatet” (valgte perspektiver).

Iagttagelsespunktet i genstandsfeltet belyst ved de valgte teoretiske perspektiver

% & $ $

(28)

Som teoretisk udgangspunkt har jeg valgt et meta-teoretisk perspektiv på strategi og anvender her Richard Whittington, Finn Borum og Jørgen Frode Bakka & Egil Fivelsdal, som det fremgår af nedenstående figur 8 (Grafisk over sigt over analysedesignet). Med disse valg sø- ger jeg at få en forståelse for forsvarets forandringsstrategiske valg og forsvarets egenforståel- se for dette valgs betydning for processen. Jeg søger dermed at besvare spørgsmålet, om der ligger et bevidst tiltag bag forsvarets forandringsstrategiske valg og i bekræftende fald hvilket, og hvilken indflydelse det får på beslutningsprocessen. Det meta-teoretiske perspektiv skaber fundamentet for anvendelsen af det processuelle perspektiv. Dette perspektiv har jeg valgt for at sætte fokus på forandringsprocessen og den dertil hørende ledelsesadfærd. På det grundlag - ved ”analysetragtens” snævreste punkt²³ - indsætter jeg det sidste perspektiv - magtperspektivet.

!

"#

"#"#

"# $% $% $% $%

%%%

%

#&

!

' &

( &&

#

#))))

$

% $

%%

%

&

*&*

&

*&*

&

*&*

&

*&*

&+

&+&+

&+

+ ++ + , +, +

, +, + - - - -

....

- -- -

! '

Igennem anvendelsen af det meta-teoretiske perspektiv og det processuelle perspektiv søger jeg således at danne det teoretiske baggrundstæppe ved en stadig stigende analytisk fokuse- ring og besvarelse af den første del af problemformuleringen: Hvordan er det forandrings- strategiske valg blevet til og søgt implementeret i forandringsprocessen omkring for- svarsforliget 2005 – 2009?

Dernæst søger jeg gennem anvendelsen af magtperspektivet at besvare sidste del af min problemformulering: Hvordan har udvalgte faktorer haft indflydelse på dette valg og denne

23 Udtrykt anvendt af Lektor Dorthe Pedersen under MPA-studiets kernefag, politologi, i foråret 2004.

(29)

proces med henblik på at belyse ”Bar mark filosofien” som utopi eller virkelighed? Dette danner grundlaget for min konklusion og efterfølgende perspektivering.

Jeg har dermed også fravalgt andre mulige teoretiske perspektiver, hvilket ligeledes fremgår af figur 7 og 8.

For det første skal det naturligvis primært ses i lyset af den valgte problemformulering og det tilsvarende valgte iagttagelsespunkt (det første og andet analysestrategiske valg). Vektorper- spektivet, som sætter fokus på krydspressen mellem stats-, markeds- og civilsamfundsvekto- rerne, ville sætte mere fokus på de eksterne relationer til forsvaret, hvor jeg i den valgte problemformulering sætter mere fokus på de interne relationer og processer. Tilsvarende ville kompetenceperspektivet og det narrative perspektiv sætte et andet fokus end det her ønskede.

For det andet har det været vigtigt for mig at skabe en kontinuitet, en fortløbende udvikling og fordybelse igennem selve analysen ved et valg af en sammenhængende buket af perspektiver, der på en gang belyser emnet, men også i høj grad supplerer hinanden ved en indbydes konditionering og afdækning af perspektivernes egne blinde pletter (skabe den røde tråd gennem analysen), så selve iagttagelsespunktet til sidst stå i det krystalklare hvide lys (se figur 7).

På den baggrund er bl.a. legitimitets-perspektivet og visionsperspektivet fravalgt. Netværks- perspektivet og teknologiperspektivet er bl.a. - men ført og fremmest - fravalgt af pladsmæs- sige årsager. Begge kunne i nogen grad bidrage til at belyse emnet yderligere, men jeg har gennem valg af teorier inden for det processuelle perspektiv (ved valg af bl.a. Goffmans In- teraktionsteori) og magtperspektivet (ved valg af bl.a. institutionel magt – magtens fjerde an- sigt) søgt at afdække, hvad disse andre teoretiske vinkler kunne bibringe analysen.

Det tredje og fjerde analysestrategiske valg kan dermed sammenfattes til et valg af tre overordnede perspektiver med tilhørende teorier.

Under strategiperspektivet udfoldes Whittingtons, Borums og Bakka & Fivelsdals teorier, under det processuelle perspektiv Goffmans interaktionsteori og Ralph D. Staceys teori om komplekse responsive processer, og under magtperspektivet udfoldes ved anvendelsen af Daugaard-Jensens og Christensens ”Kontrol i det stille” med magtens fire dimensioner, sup- pleret med bl.a. Jeffrey Pfeffers magtteori og Douglass C. Norths teori om stiafhængighed under den institutionelle magtdimension.

I afsnit 5. vil jeg vende tilbage til yderligere begrundelser for valg af de enkelte teorier. Jeg vil endvidere i afsnit 5. søge at stille mig kritisk over for disse valg. Ligesom jeg naturligvis vil

(30)

berøre det i min afsluttende refleksion og perspektivering i afsnit 10. og 11. som del af et krealytisk²⁴ crescendo, hvor jeg på en gang vender tilbage til udgangspunktet, men samtidig skuer fremad med henblik på at sætte opgaven ind i sin kontekst mellem fortiden, nutiden og fremtiden.

4.3. Dokumentanalyse

Det skriftlige datamateriale, jeg har anvendt i denne masterafhandling, har alene været offent- ligt tilgængelige og åbne kilder fra forsvaret (dvs. ikke-klassificeret materiale), medierne, bøger om forsvarets udvikling, bibliografier fra tidligere centrale personer i forligsmæssig sammenhæng m.v. Jeg har anvendt nyhedsbreve, publikationer og direktiver fra forsvaret, herunder også oplysningsmateriale fra Forsvarsministeriets og Forsvarskommandoens hjem- mesider. Dataindsamlingen er sket i perioden fra sommeren 2003 til januar 2006.

Kriterierne for udvælgelse af det skriftlige datamateriale har været, at kilderne skulle omhand- le de ledelsesmæssige og organisatoriske forandringer som følge af forsvarsforliget, herunder også betydningen for forligets implementering.

I selve dokumentanalysen har det været masterafhandlingens problemformulering, der har været styrende for de spørgsmål, jeg har stillet (og dermed også de svar jeg har fået), når jeg analyserede de enkelte dokumenter. Spørgsmål og svar er så igen blevet sammenholdt med den teori, der er valgt for de enkelte delområder. De pågældende teorier er derfor det værktøj, der er anvendt til fortolkningen af de enkelte kilder.

4.4. Den kvalitative interviewmetode

Formålet med de kvalitative interviews er et forsøg på at afdække aktørernes forestillinger og forståelsesrammer i forhold til de nye ledelsesmæssige udfordringer, der følger med implementeringen af forsvarsforliget.

Det kvalitative forskningsinterview er iflg. Kvale²⁵ (1997, p. 19) baseret på dagliglivets samtale, og kan i denne her forbindelse karakteriseres som en professionel samtale mellem en studiegruppe og interviewpersonerne. Målet er at få indblik i interviewpersonernes livsverden

24 Udtryk anvendt i strategiundervisningen på MPA-studiet af Niels Thygesen forstået som en sammentrækning af ordene kreativ og analytisk.

25 Kvale (1997), p. 19.