Kopi fra DBC Webarkiv
Kopi af:
Dorte Nørregaard Gotthardsen : Med lov skal land bygges? : en antropologisk analyse af
integrationsloven, politikere og flygtninge i Danmark
Dette materiale er lagret i henhold til aftale mellem DBC og udgiveren.
www.dbc.dk
e-mail: dbc@dbc.dk
D E T S A M F U N D S V I D E N S K A B E L I G E F A K U L T E T
K Ø B E N H A V N S U N I V E R S I T E T
Med lov skal land bygges?
- En antropologisk analyse af integrationsloven, politikere og flygtninge
Dorte Nørregaard Gotthardsen
Nr. 129/2005
Projekt- & Karrierevejledningen
Projekt- & Karrierevejledningens Rapportserie Nr. 129/2005
Med lov skal land bygges?
- En antropologisk undersøgelse af integrationsloven, politikere og flygtninge
Dorte Nørregaard Gotthardsen
ISSN: 1339-5367 ISBN: 9788792677648
Se øvrige udgivelser i rapportserien og foretag bestillinger direkte på Projekt- &
Karrierevejledningens hjemmeside.
Projekt- & Karrierevejledningen Det Samfundsvidenskabelige Fakultet Københavns Universitet
Center for Sundhed og Samfund Øster Farimagsgade 5
1014 København K 35 32 30 99
www.samf.ku.dk/pkv pkv@samf.ku.dk
MED LOV SKAL LAND BYGGES?
En antropologisk analyse af Integrationsloven, politikere og flygtninge i Danmark
Dorte Nørregaard Gotthardsen
Kandidatspeciale
Institut for Antropologi, Københavns Universitet Januar 2005
Vejleder: Kåre Jansbøl
SPECIALERÆKKE NR. 344
INSTITUT FOR ANTROPOLOGI 2005
Med lov skal land bygges?
Udtrykket (dog uden spørgsmålstegn) stammer fra fortalen til Jyske Lov fra 1241. Udtrykket går igen i Sjællandske lov 1505, som kong Karl d. 15. (1826-72) af Sveriges valgsprog og senest som indskrift over råd- og domhuset på Nytorv i København i formen: Med lov skal man land bygge.
(Vogel-Jørgensen 2001: 419)
Tak til:
Mine informanter, der tog sig tid til at tale med mig og lod mig komme tæt på deres liv.
Mine tolke Nasrin og Toba, der med stor tålmodighed og interesse har hjulpet med oversættelser og har bidraget med ideer til undersøgelsen.
Min vejleder Kåre Jansbøl for brugbar inspiration og kritik.
Min skrive- og læsegruppe bestående af Rie Raffing, Maria Møller Kristensen og Mia Priskorn for gennemlæsning, relevant kritik og hyggestunder.
Læsesalsslænget for glimrende frokoster, fredagskage og gode faglige diskussioner.
Tine Gerson Rasmussen for gennemlæsning og kommentarer. Berit Jepsen for hjælp til forside.
Hanne Elsnab for kommentarer til det engelske resume.
Indholdsfortegnelse
KAPITEL 1: INTRODUKTION, METODE OG TEORI ...1
1.1 Studiet af Integrationsloven ...2
1.2 Problemformulering ...5
1.3 Andre studier ...5
1.4 Studiets rammer og metode...7
1.4.1 Informantgrupperne ... 7
1.4.2 Metoder... 8
1.4.3 Positioneringer... 11
1.5 Pålidelighed og repræsentativitet af data...12
1.6 Teoretiske perspektiver: Policy- og retsantropologien ...13
1.7 Specialets opbygning...16
KAPITEL 2: INTEGRATIONSLOVEN I HISTORISK OG REGIONAL KONTEKST ...18
2.1 1960’erne til 1980’erne: flygtninge i den politiske forståelse ...19
2.2 1980’erne til nu: flygtninge i den kulturelle forståelse ...22
2.2.1 Hjælp til flygtninge – internationalt og nationalt ... 26
2.3 Nye integrationsinitiativer fra 2001...28
KAPITEL 3: POLITIKERNE ...29
3.1 Loven, policy- og lovdokumenter og politikerne ...29
3.1.1 Loven ... 29
3.1.2 Policy- og lovdokumenter ... 31
3.1.3 Politikerne ... 32
3.2 Integration...33
3.2.1 Integration i lovteksten og policy-skrifter... 33
3.2.2 Politikerne og integration ... 36
3.3 Problem og løsning...39
3.3.1 Systemet i Danmark ... 40
3.3.1.1 Løsningen ... 41
3.3.2 Udlændingenes kultur og indstilling til det danske samfund ... 45
3.3.3 Antallet af udlændinge i Danmark... 49
3.3.4 Danskernes negative holdninger over for udlændinge ... 51
3.4 Opsummering ...51
KAPITEL 4: FLYGTNINGENE ...53
4.1 Forståelse af integrationsbegrebet ...54
4.2 Flygtningenes strategier ...56
4.2.1 Når strategierne formes eller bremses ... 59
4.3 Flygtningenes frustrationer ...63
4.3.1 Myter og konspirationsteorier ... 65
4.3.2 Os og dem – at markere sig selv ved at gøre forskel ... 69
4.4 Opsummering ...70
KAPITEL 5: INTEGRATIONSLOVEN I DET DANSKE SAMFUND...72
5.1 Ideal og praksis...73
5.1.1 Kløft i lovgivningsidealet ... 75
5.1.2 Ideal og praksis – uoverensstemmelser ... 80
5.1.3 Ideal og praksis – overensstemmelser ... 83
5.2 Individ og fællesskab – Integrationsloven i det danske samfund ...89
5.2.1 Integrationsloven som ordenslov ... 93
5.3 Opsummering ...97
KAPITEL 6: AFRUNDING...99
ENGLISH SUMMARY ...102
LITTERATURLISTE ...105
Kapitel 1: Introduktion, metode og teori
Baggrunden for dette studie af lovgivning udspringer af en undren over loves rolle og betydning i det danske samfund. I medierne fremstilles en sag ofte som et problem, hvorefter en regeringspolitiker eller minister, der har med sagens berøringsområde at gøre, hentes frem og kommenterer problemet. Oftest lover politikeren bedring ved at ændre en eksisterende lov eller lave en ny. Den problematiske sag søges dermed løst med lovgivning.
Det er denne forståelse af lovgivning som et middel til at løse problemer, der er indgangsvinklen til mit studie. I valgkampen op til folketingsvalget i efteråret 2001 blev diskussioner om flygtninge, indvandrere, integrationsproblemer, kriminalitet og danskhed de mest centrale emner i kampen om vælgernes stemmer. De politiske partier havde vidt forskellige tilgange til emnet, men forsøgte alle at komme med løsninger på flygtninge-, indvandrer- og integrationsproblemer.
Dog var det især Venstre, der løb med sejren, fordi de havde: ”…klare holdninger og svar på spørgsmål om det stigende antal borgere med anden etnisk baggrund” (Jelved 2002: 13). Den borgerlige fløj har således i høj grad denne flygtninge- og indvandrerdebat at takke for valgsejren i 2001 (se Hedetoft 2004: 13; Jelved 2002: 47). Efter valget gik den nye VK-regering straks i gang med at ændre på både Udlændinge- og Integrationsloven. De integrationsproblemer, der var blevet fremhævet i valgkampen, kom til at ligge til grund for regeringens lovgivning på dette område. Integrationsloven er således et eksempel på, hvordan lovgivning bruges som en måde at fastsætte en løsning på et problem. Det er denne Integrationslov, der er omdrejningspunktet for nærværende studie1.
1 Integrationsloven blev første gang vedtaget i 1998 og er siden da blevet ændret flere gange. Når jeg i dette speciale nævner Integrationsloven, mener jeg, hvis ikke andet er nævnt, den udgave af loven, som var gældende pr. 21/11 2003. Siden da er der gennemført fem mindre ændringer, som ikke er medtaget i dette speciale. Lovens officielle navn er Lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven) (Lovbekendtgørelse 1035 af 21.11.2003
1.1 Studiet af Integrationsloven
Tilgangen til studiet af Integrationsloven er især inspireret af antropologerne Cris Shore og Susan Wrights policy-antropologi fremlagt i antologien Policy and Anthropology fra 1997. Her præsenteres policy både som et nyt antropologisk objekt, som antropologien kan studere, og samtidig som en ny tilgang til at studere regeringsprocesser, styring og magt. Policy er således på den ene side et ’emic’ begreb2 – et empirisk objekt antropologer kan studere. Policies er her de instrumenter, som regeringer eller organisationer bruger til at styre nogen eller noget. På den anden side er policy også et ’etic’ begreb – et analytisk værktøj hvormed regeringsprocesser og magt kan analyseres (Shore & Wright 1997: 14). Policy har ikke nogen præcis dansk oversættelse men betyder politisk kunnen og handlemåde, der kan bruges som et politisk styringsværktøj. Shore og Wrights brug af begrebet kan på dansk bedst oversættes til ’en politik på et område’3. En lov er ikke det samme som en policy. Derimod kan lovgivning anses som det skriftlige udtryk for en policy eller som en del af virkeliggørelsen af policies betragtet som
”visions of change” (Wright 2004). Integrationsloven er, som et nedskrevet og folketingsvedtaget regelsæt, således en del af virkeliggørelsen af regeringens politik på integrationsområdet.
Jeg tog udgangspunkt i en forståelse af lovgivning som handling. Ikke som én handling men som en mængde forskellige handlinger, der skal gennemføres for, at loven føres ud i virkeligheden.
Først når alle implicerede aktører handler, bliver loven virkeliggjort. Med andre ord kan loven siges at eksistere og virkeliggøres alle de steder, hvor mennesker handler i forhold til den. Dette perspektiv åbner for ikke kun at se love som formelle ord på et stykke papir, men derimod betragte dem ud fra den betydning, de har i menneskers levede verden. Det betyder, at begrebet
(herefter LBK 1035)). Jeg bruger her betegnelsen Integrationslov (med stort i), da jeg henviser til titlen på denne særlige lov.
2 Emic/etic begrebsparret blev introduceret af missionæren Kenneth Pike. Begreberne skelner mellem de indfødtes (informanternes) begreber (emic) og antropologernes begreber, som de når frem til gennem empirisk analyse (etic) (McGee and Warms 1996: 285).
lov i dette speciale henviser til mere end den faktiske lovtekst. Når jeg taler om Integrationsloven, er det ikke kun selve lovteksten, jeg refererer til, men derimod hele spektret af lovgivning og implicerede aktørers handlinger. Først når alle implicerede aktører handler, bliver loven virkeliggjort. Både politikernes og flygtningenes handlinger er således en del af lovens virkeliggørelse.
At give et komplet billede af alle de aktører, steder og institutioner, der via deres handlinger er med til at gøre Integrationsloven virkelig, indså jeg fra starten, ville være uoverskueligt og nærmest umuligt. Politikere, embedsmænd, medier, sagsbehandlere, andre ansatte i kommunerne, sprogundervisere, interesseorganisationer og befolkningen i Danmark er alle aktører, der på forskellig vis indgår i Integrationslovens praksis, men som mit studie umuligt ville kunne indfange på en tilfredsstillende måde. Jeg valgte derfor at fokusere på to ’sites’4: politikerne og flygtningene. De to positioner er yderpoler i Integrationslovens virkeliggørelse:
De, der lovgiver og de, der er underlagt denne lovgivning5. Dette fokus var også et bevidst valg i forhold til Shore og Wrights policy-antropologi. På trods af, at den policy-antropologi, de præsenterer, er et godt værktøj til at analysere policies og styringsmekanismer, kan fokuset i deres perspektiv synes at være særligt rettet mod policy’ene i sig selv. Således er eksemplerne og artiklerne i Policy and Anthropology særlig fokuserede på policy på makroniveau. Eksempelvis analyserer antropologen Annika Rabo den svenske lighedspolitik ved udelukkende at fokusere på officielle policy-dokumenter (Rabo 1997). Jeg finder, at der med policy-antropologien kan være fare for at overse de individer, der er underlagt de love og policies, som ’policy-makers’ skaber.
Ligeledes pointerer antropologen Janine Wedel i sin anmeldelse af Shore og Wrights antologi, at
4 Jeg anvender her det engelske ord ’site’, da det danske ord ’sted’ udelukkende synes bundet til fysiske rum.
5 Formelt set gælder Integrationsloven: ”…for udlændinge med lovligt ophold i Danmark” (LBK 1035, §2, stk. 1).
Hvem, loven præcist omfatter, er mere indviklet at finde ud af. Udlændinge forstås her som flygtninge, familiesammenførte udlændinge til flygtninge samt andre familiesammenførte udlændinge (Ibid. § 2, stk. 2).
Udlændinge fra Norden, EU eller andre lande, der er omfattet af EU's fællesskabsregler om visumfritagelse er ikke omfattet af loven (Ibid. § 2, stk. 3). Dog er det i sidste ende Udlændingestyrelsen, der træffer afgørelse om, hvorvidt en udlænding er omfattet af Integrationsloven (Ibid. § 2, stk. 4).
antropologer i policy-studier bør fokusere på: ”…both ends of the policy chain: on the one end, the makers, implementers, and discourses of policy; on the other end, the recipients of those policies” (Wedel 1999). Mit studie er således et forsøg på at betragte begge ender af policy- eller lov-kæden.
Antropologen Steffen Jöhncke peger på, at antropologien kan bidrage med at finde løsninger på samfundsproblemer, men at faget også er egnet til at bidrage med et bredere perspektiv ved kritisk at undersøge, hvordan sådanne problemer i det hele taget defineres og forstås (Jöhncke 2002: 29). På samme måde ønskede jeg at se på, hvordan problemerne og løsningen blev forstået og defineret af politikerne i forbindelse med Integrationsloven. Dette blik på lovgiverne kombineres med en undersøgelse af, hvad lovgivningen betyder for de individer (flygtningene), som er underlagt den. Antropologien giver nemlig ikke kun en indgang til at se på, hvordan løsningsmodeller skabes og defineres men også til at se på, hvordan individer og deres handlerum bliver omfattet og formet af ’løsningsmodeller’6 (Jöhncke, Svendsen og Whyte 2004:
394). Det var derfor to vidt forskellige sider af informanternes liv, jeg studerede: Hos politikerne var jeg interesseret i deres rolle som lovgivere, deres forståelser og opfattelser. Hos flygtningene var det både deres forståelser af de rammer, de var underlagt, og deres konkrete hverdag og handlinger. Integrationsloven angår således forskellige sider af mine informanters liv.
Selv om studiet af Integrationsloven umuligt ville have kunnet indfange alle de mange aktører, der indgår i lovens virkeliggørelse, er der dog én gruppe aktører og én institution, der særligt savnes i denne kæde: kommunerne og de kommunalt ansatte der omsætter lovens ord til konkret praksis over for flygtningene, og som derfor spiller en vigtig rolle i Integrationslovens virkeliggørelse. Jeg valgte dog fra starten ikke at beskæftige mig med kommunernes rolle i
6 Jöhncke, Svendsen og Whyte taler både om ’sociale teknologier’ og ’løsningsmodeller’. Jeg benytter her deres
Integrationslovens implementering af flere grunde. For det første var det af praktiske grunde umuligt at medtage kommunerne på en tilfredsstillende måde inden for feltarbejdets tidslige rammer. For det andet er der, som jeg vender tilbage til nedenfor, udført flere studier, der undersøger forholdet mellem sagsbehandlere og klienter og især forholdet mellem kommunalt ansatte og flygtninge. Af den grund så jeg en pointe i at forsøge at samle yderpunkterne i lovprocessen: politikerne og flygtningene.
1.2 Problemformulering
På baggrund af mit feltarbejde om politikernes og flygtningenes praksis og refleksioner i forbindelse med Integrationsloven vil jeg i specialet sammenholde disse to aspekter af lovens virkeliggørelse i en analyse. Jeg tager udgangspunkt i to spørgsmål:
1. Hvordan opfatter politikere lov, flygtninge og integration, og hvad betyder det for den måde, de har udformet integrationslovgivningen på, samt de forventninger de har til integration?
2. Hvordan forstår flygtninge integrationsbegrebet og de rammer, Integrationsloven sætter for deres liv, samt hvordan navigerer de som aktører inden for disse?
Arbejdet med disse to spørgsmål skal lede til en diskussion af, hvordan Integrationsloven fungerer som et produkt af politikernes beslutninger og som en ramme for flygtningenes liv.
Denne diskussion skal lede til en analyse af, hvordan Integrationsloven fungerer i det danske samfund, og hvordan love mere generelt virker i forholdet mellem individ og fællesskab.
1.3 Andre studier
Der er ikke noget nyt i at studere lovgivning, lovgivere eller flygtninge. Love udgør det væsentligste objekt for den juridiske videnskab, og lovgivere er den politologiske videnskabs interesse. Studier af flygtninge er ligeledes igennem en årrække blevet gennemført inden for flere forskellige videnskabelige retninger, og er især i de senere år blevet et ofte belyst emne i
dansk forskning7. Jeg vil her vise, hvordan mit studie på flere måder adskiller sig fra disse forskningsretninger.
Juridiske og politologiske studier af love og lovgivere fokuserer typisk mere overordnet på politiske aktører, politiske partier og statsinstitutioner. Inden for juraen er lovgivningen udgangspunktet for forskning, og retsinstitutioner betragtes oftest isoleret fra andre institutioner i samfundet (Fuller i Nader 1969). I politologien fokuseres der traditionelt udelukkende på det politiske, og det centrale spørgsmål er oftest hvem, der har magten (Mortensen og Thomsen 2003: 103). Nærværende studie af Integrationsloven adskiller sig fra sådanne juridiske og politologiske studier ved med antropologisk skepsis ikke at betragte lovgivning som en given faktor. I stedet undersøges lov i en bredere sammenhæng, og der ses på aktørers praksis i forbindelse med loven. Antropologen Inger Sjørslev mener, at antropologiens syn på magt og politik især adskiller sig fra politologien ved at anlægge et ’jomfrueligt syn’ på et felt og søge at identificere det politiske ud fra det empiriske (Sjørslev 2003: 19). På samme måde som antropologen Kirsten Hastrup påpeger, at det er: ”…som praktiseret af mennesker, at samfundet er interessant” (Hastrup 2003: 9), er det her som praktiseret af mennesker, at loven er interessant.
Igennem flere år har der været fokus på forskning om flygtninge og etniske minoriteter i Danmark. Forskningen har behandlet forskellige aspekter lige fra ungdomsliv, identitet, racediskrimination til familier, integration, to-sprogethed og mediernes syn på minoriteter. I studier af integration i Danmark har fokus ofte været rettet mod kommunernes indsats – særligt forholdet mellem sagsbehandler og flygtning (Tilia 1996, Preis 1996 og 1998, Rasmussen 2001).
7 Interessen for forskning i flygtninge, migration og minoriteter fra officielt hold ses i oprettelsen af AMID (Akademiet for Mirgrationsstudier i Danmark) i 2001. AMID er etableret på basis af en femårig bevilling fra Statens Humanistiske Forskningsråd og Statens Samfundsvidenskabelige Forskningsråd
Disse analyser har afdækket vigtige aspekter omkring integration, klientgørelse og magtforholdet mellem sagsbehandlere og klienter i Danmark. Disse studier beskæftiger sig dog ikke eksplicit med lovgivning og lovgivere. Lovgivning ligger derimod ofte som en baggrund for undersøgelsen eller berøres blot overfladisk (Rasmussen 2001: 21). Mit studie skiller sig ud fra disse, ved at Integrationsloven er selve omdrejningspunktet i studiet og det, der binder de udvalgte sites sammen. Med studiet har jeg ønsket også at bringe politikere og lovgivningen i fokus og ikke blot betragte dem som en implicit faktor i kommunens arbejde8.
1.4 Studiets rammer og metode
1.4.1 Informantgrupperne
Flygtningene og politikerne befinder sig fysisk forskellige steder. Mit feltarbejde fandt derfor dels sted blandt politikere på Christiansborg og i et ministerium, dels blandt flygtninge i nærheden af København. Jeg fik adgang til at interviewe flere politikere9 og fulgte også enkelte debatter i Folketingssalen. Jeg interviewede ordførere på integrationsområdet fra Venstre, Konservative, Dansk Folkeparti, Det Radikale Venstre, Socialdemokratiet og SF10. Derudover talte jeg med en anden Venstrepolitiker, der havde været fremtrædende i debatter om Integrationsloven, samt fik et interview med Ministeren for Flygtninge, Indvandrere og Integration.
Flygtningene i min undersøgelse bor alle i nærheden af København. Under feltarbejdet indgik jeg som frivillig i en af Dansk Flygtningehjælps lektiehjælpsenheder i en forstad til København.
8 I forbindelse med Jugoslaverloven udførte antropologerne Kristina Grünenberg og Claus Habenicht Larsen hver sit feltarbejde og skrev speciale om de faktiske konsekvenser af denne lov for de bosniske flygtninge i Danmark. I specialet fokuserer Grünenberg på det analytiske begreb ’rum’ og kommer stort set ikke ind på overordnede overvejelser om lovens rolle som ramme for flygtningenes liv. Larsen vælger at betragte loven som en policy og bruger i høj grad policy-antropologien. Han beskæftiger sig ikke som sådan med politikerne bag policy’en men fokuserer på, hvordan den danske politik ikke levede op til intentionerne.
9 Jeg anvender her betegnelsen politikere i stedet for folketingsmedlemmer. Dette skyldes at en af informanterne, Ministeren, ikke er medlem af Folketinget.
10 Jeg havde valgt at stille skarpt på politikere fra regeringen og dennes støtteparti (Dansk Folkeparti) og tre partier fra oppositionen (Socialdemokraterne, Det Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti). Da regeringspolitikerne er hovedaktørerne bag ændringerne i Integrationsloven er det især dem, der er i centrum i specialet.
På alle hverdagsaftener er her åbent, for at flygtninge, indvandrere og deres familier kan komme og få hjælp til dansklektier, læsning af breve eller bare få en snak og en kop kaffe. Jeg indgik som frivillig i huset, og det er her igennem, at jeg har fået kontakt til en stor del af mine informanter – enten ved at nogle af brugerne blev mine informanter, eller fordi nogle af brugerne skabte kontakt til andre flygtninge. Den gruppe flygtninge11, jeg igennem feltarbejdet fulgte og interviewede, enten var eller havde været underlagt Integrationsloven. De var enten nyankomne eller havde været i Danmark i et par år. I alt 18 informanter udgøres af henholdsvis tre enlige mænd, tre par uden børn, fire familier med børn samt en kvinde, som var gift og havde et barn, men hvor jeg ikke mødte familien. Flygtningene havde forskellige oprindelse: tre personer og tre familier var fra Iran, tre familier var fra Irak, og to familier var fra Afghanistan. Flygtningene havde forskellig social- og uddannelsesmæssig baggrund. Dog havde over halvdelen af dem en længerevarende videregående uddannelse, som eksempelvis gymnasielærer, revisor, jordemor, læge eller ingeniør. Resten havde kortere uddannelser og ofte lang erhvervserfaring fra hjemlandet.
1.4.2 Metoder
De to meget forskellige sites, jeg lavede feltarbejde i, stillede vidt forskellige krav til de metoder, der kunne anvendes (jf. Marcus 1995: 100). Jeg vidste fra starten, at min kontakt til politikerne ville foregå igennem interviews: Deltagerobservation af lovgivning er nemlig svært hvis ikke umuligt. Antropologen Ulla Holm Fadel beskriver således i forbindelse med sit feltarbejde i Folketinget, hvordan hun ikke eller kun meget vanskeligt kunne få adgang til de lukkede møder, hvor de egentlige beslutninger om love og flertal blev aftalt (Fadel 2001). Igennem feltarbejdet har jeg lavet ni interviews med politikere af mellem en halv til en hel times varighed12. Alle
11 Informanterne var både flygtninge og familiesammenførte til flygtninge. De familiesammenførte var alle kommet til Danmark nogle måneder efter, at deres ægtefælle havde fået asyl. For klarhedens skyld vælger jeg her samlet at betegne hele gruppen som flygtninge.
12 Inspireret af Fadel besluttede jeg, at alle politikerne skulle være anonyme (Fadel 2001: 16). Studiet skulle ikke
interviewene, der er båndede, var formelle og foregik ud fra en fast interviewguide. Interviewene var intensive men udformet mere som samtaler end den slags presseinterviews, politikere er vant til. Herigennem ønskede jeg at skabe en atmosfære, hvor politikerne fik mulighed for at tale frit og komme med deres personlige perspektiver på integration og lovgivningsarbejdet13. Det var dog ikke alle, der reagerede positivt herpå. Ministeren var tydeligvis utilfreds med de åbne spørgsmål, skældte ud over, at de ifølge ham var upræcise og nægtede helt at svare på flere af spørgsmålene. Det var påfaldende, at emnet for interviewet og de åbne spørgsmål, som andre politikere med interesse havde besvaret, virkede så anstødelige på Ministeren. Jeg forstår Ministerens reaktion som et udtryk for hans irritation over, at jeg ikke umiddelbart tog hans verdensbillede for givet men derimod stillede spørgsmålstegn ved det, han opfattede som logisk og indlysende.
Som supplement til interviewene med politikerne var læsning af dokumenter en anden vigtig del af feltarbejdet. Fordi det ikke var muligt at følge lovgivningsprocessen direkte, blev forskellige dokumenter min indgang til de ellers lukkede områder. Udover selve Integrationsloven med betænkninger, bemærkninger, lovændringer og forskellige henvisninger til andre love har jeg også studeret udgivelser fra regeringen og Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration om integrationspolitik og visionerne for integration i Danmark. Avisartikler om den debat, der igennem mit feltarbejde har været omkring integrationspolitikken og særligt starthjælpen, har også været relevant læsning. Denne dokumentlæsning har ledt til bedre forståelser af, hvad loven indeholder, hvilke antagelser den er bygget på, og hvilke ideer politikerne har om integrationspolitik. Dette vil blive nærmere behandlet i kapitel 3.
anonymiseringen, som flere af politikerne fandt lidt underlig, ønskede jeg at undgå et fokus på de fra medierne kendte navne. Det er dog i praksis ikke muligt at anonymisere en minister, som der kun er en af.
13 Fra en bekendt, der kender en af de interviewede hørte jeg senere, at en af politikerne havde syntes, at det var meget behageligt at blive interviewet af mig. Vedkommende syntes, det var rart at få lov til at tale frit, frem for hele tiden at blive afbrudt som i interviews med nyhedsjournalister.
Igennem feltarbejdet har jeg lavet 14 interviews med flygtninge, heraf to gruppeinterviews med tre flygtninge. Nogle af disse foregik i folks hjem, mens andre foregik på sprogskolen, i lektiehjælpsenheden eller hos mig privat. Til forskel fra interviewene med politikerne båndede jeg ikke disse interviews men tog noter14, idet jeg ikke ønskede at ødelægge den tillid, jeg havde fået opbygget. Jeg havde forud for feltarbejdet en forestilling om, at brug af båndoptager ville minde flygtningene om ubehagelige oplevelser ved afhøringer i hjemlandet eller i asylprocessen i Danmark. Derudover lovede jeg alle flygtningene fuld anonymitet, hvilket betyder, at alle deres navne i dette speciale er udskiftet med pseudonymer. Ud over disse formelle interviews har jeg ført en mængde samtaler i forbindelse med lektiehjælpen, flygtningenes hverdagsproblemer og den almindelige snak, der er i huset. Igennem lektiehjælpsenheden fik jeg mulighed for at følge med i flygtningenes liv: Jeg hørte nyt om familien, fulgte udviklingen i danskundervisningen, hørte om aktiveringer og jobtræning, om kommunen og hverdagen. Samtidig fungerede lektiehjælpen ofte som en udvekslingsform. Når jeg hjalp folk med deres lektier og forskellige breve, ville de oftest også gerne hjælpe mig i min undersøgelse. Jeg deltog i et samfundskursus for nyankomne flygtninge, hvor jeg i en uge fulgte kursisterne igennem mange informationer om det danske samfund. Derudover har jeg over to dage deltaget på Lægedansk – et særligt tilrettelagt danskkursus for udenlandske læger på et sygehus. Jeg fik ligeledes mulighed for at besøge en af flygtningene i hendes aktivering på et håndarbejdsværksted.
På trods af at jeg kunne føre samtaler med de fleste af flygtningene på dansk, var det i nogle af samtalerne og interviewene nødvendigt med tolkehjælp. Igennem lektiehjælpen mødte jeg to kvinder, som kom til at fungere som tolke for mig. De fattede begge interesse for min undersøgelse og tilbød deres hjælp med tolkning. De var ikke professionelle tolke men havde til gengæld indblik i, hvad mit projekt handlede om og kendte på forhånd nogle af de
14 Dette betyder, at nærværende speciale bærer præg af, at jeg bruger mange direkte citater fra politikerne,
problemstillinger, jeg var interesseret i. Med disse tolke havde jeg god tid til at diskutere interviewene, når de var overståede, ligesom tolkene kunne komme med forskellige kommentarer og forklaringer efterfølgende. Den ene tolk blev også en vigtig informant via sin lange erfaring som flygtning i Danmark.
1.4.3 Positioneringer
Min position i de to sites var vidt forskellig. Blandt politikerne ansås jeg blot for en nysgerrig studerende, der med opmærksomhed lyttede og stillede spørgsmål15. Blandt flygtningene var min rolle mere kompleks. Her var jeg i første omgang en frivillig i lektiehjælpsenheden, til trods for at jeg præsenterede mig selv som studerende, der lavede feltarbejde. Hen ad vejen blev jeg for nogle af flygtningene en ven, der blev inviteret på kaffe, middag og med til festlige sammenkomster. At jeg blev taget godt imod havde, som jeg ser det, med at gøre, at jeg kun interesserede mig for flygtningenes liv i Danmark og ikke direkte spurgte til forholdene i hjemlandet, eller hvorfor flygtningene var kommet til Danmark. Nogle få fortalte mig om dette af eget initiativ, men hos de fleste fornemmede jeg, at dette ikke var noget, de havde lyst til at tale om.
Min position i de to sites var også bestemt af de udvekslingsforhold jeg indgik i. Som nævnt ovenfor fik jeg kontakter til både flygtninge og tolke gennem lektiehjælpen. Reciprocitet har således været et centralt metodisk aspekt ved mit feltarbejde. Mine to tolke hjalp jeg blandt andet med litteratursøgning og opgaver. Jeg hjalp flere af flygtningene med lektier, mens jeg hjalp andre med at finde informationer om godkendelse af uddannelser. For mange af flygtningene var jeg en vej til at få informationer om, hvordan det danske samfund hænger sammen. Dette reciprocitetsforhold mellem feltarbejder og informant gjorde sig også gældende i et andet tilfælde. Flere af de politikere jeg interviewede, især Ministeren, understregede, at jeg skulle
15 Eneste undtagelse her er Ministeren, der snarere anså mig for at være for nysgerrig og spørgelysten!
aflevere noget materiale om flygtninge og Integrationsloven, når jeg var færdig16. Dette blev ikke kun en del af et udvekslingsforhold mellem informanterne og mig men også til interessant data.
Flygtningenes mangel på forståelse af det system, de var havnet i samt deres lyst til at få det forklaret er tankevækkende. Nogle af politikernes interesse i at få noget at vide om flygtningene var også interessant, og kan ses som et udtryk for politikernes viden om og forhold til den levede virkelighed uden for Christiansborg.
1.5 Pålidelighed og repræsentativitet af data
I mit feltarbejde opdagede jeg, at det var svært at få adgang til flygtningenes liv. Mange ville gerne tale med mig, deltage i interviews og fortælle om deres hverdag, men var afvisende overfor at lade mig deltage i deres hverdag i udpræget grad. Jeg har således ikke selv observeret, da en af flygtningene i protest sad hos sin sagsbehandler, indtil politiet hentede ham, ligesom jeg heller ikke har overværet samtalen, hvor en anden flygtning fik at vide, at han ikke kunne fortsætte på Lægedansk-kurset, fordi kommunen ikke havde bevilliget pengene. Jeg har dog fået begge dele genfortalt og beskrevet af hovedpersonerne. Selv om der af den årsag kunne stilles spørgsmålstegn ved historiernes rigtighed, er det dog ikke afgørende her. Derimod er mit mål at skildre flygtningenes egne forståelser af deres liv og oplevelser.
Mit formål med studiet har ikke været at give et generelt billede af, hvordan flygtninge over en bred kam forholder sig til og handler i forhold til Integrationsloven. De flygtninge, der indgik i mit feltarbejde, blev ikke udvalgt ud fra bestemte kriterier om oprindelse, baggrund eller deres nuværende situation. Derimod fik jeg kontakt til flygtninge gennem andre flygtninge eller andre aktører, og udvælgelsen af informanter blev derfor på nogle måder tilfældig. Mine informanter kan derfor ikke siges at være repræsentative for de flygtninge, der er underlagt Integrationsloven.
16 Jeg opdagede således, at Ministeren havde en bagtanke med at lade sig interviewe. Han sagde, at Rigsrevisionen havde peget på, at ministeriet ikke havde gjort nok for at undersøge Integrationslovens konsekvenser for flygtninge.
Han understregede derfor flere gange, at han forventede, at jeg afleverede noget skriftligt om mit projekt, når jeg nu
For det første er de flygtninge, der indgik i min undersøgelse, gennemsnitligt bedre uddannede end indvandrere og flygtninge generelt17. Det betød, at mange af dem, modsat andre flygtninge, havde de faglige kvalifikationer til at få et job i Danmark. Samtidig kom informanterne fra de samme tre lande: Iran, Irak18 og Afghanistan. Jeg har således ikke beskæftiget mig med eksempelvis somaliske flygtninge, som ofte omtales som ’besværlige’ (jf. Fadel, Hervik og Vestergaard 1999), ligesom jeg heller ikke har beskæftiget mig med flygtninge eller indvandrere fra Kina, Østeuropa eller Vietnam, som omtales som ’lette at integrere’ (Politiken 15.2.2004 og Thunø 2001).
1.6 Teoretiske perspektiver: Policy- og retsantropologien
De væsentligste teoretiske perspektiver, der inddrages i dette speciale, kan opdeles i to grupper:
policy- og governmentality-inspirerede perspektiver og perspektiver hentet fra retsantropologien.
Jeg vil her kort introducere disse.
Som nævnt tog min afgrænsning af feltet udgangspunkt i policy-antropologien, som Shore og Wright præsenterer den. I policy-antropologien er fokuset rettet mod, hvordan policy-makers igennem policies forsøger at styre individer i en bestemt retning. De betragter policy som et regerings- eller styringsværktøj, der bruges til at løse problemer og skabe forandring i samfundet.
Shore og Wright sporer ændringer i, hvordan regeringssystemer fungerer i forhold til tidligere.
Således er policies ikke længere bare en måde at ændre nogle forhold ude- eller ovenfra men derimod et værktøj til at ændre den måde, folk handler og betragter sig selv. Det at regere er en slags magt, som både: ”…acts on and through the agency and subjectivity of individuals as ethically free and rational subjects” (Shore & Wright 1997: 6).
17 Ifølge Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration havde 15 % af de 25-64 årige indvandrere (denne kategori indbefatter både flygtninge, familiesammenførte og indvandrere) fra ikke-vestlige lande en videregående uddannelse med sig fra hjemlandet pr. 1. januar 2003. 20 % havde en erhvervsfaglig uddannelse (Årbog om udlændinge i Danmark 2004). Til sammenligning havde 44 % (8 personer) af flygtningene i min undersøgelse en lang videregående uddannelse, mens 16 % (3 personer) havde en erhvervsfaglig uddannelse.
18 De tre familier fra Irak er alle kristne, og kristne irakere udgør kun en lille del af de irakiske flygtninge i Danmark.
Shore og Wright er inspireret af filosoffen Michel Foucaults tanker om styring og magt. Foucault beskæftiger sig netop med, hvordan styringsteknologier skjuler deres egen aktivitet. Et af de centrale begreber især i hans senere filosofi er ’governmentality’19, hvilket dækker over den teknik, hvormed en gruppe eller en person kan strukturere andre menneskers handlemuligheder og dermed styre deres adfærd. Foucault beskriver, hvordan mennesker subjektiveres i magtrelationer, ved at andre handler på deres handlinger. Magtrelationer drejer sig således ikke om at handle direkte på andre personer (f.eks. igennem straf eller forbud) men derimod om at strukturere andres handlemuligheder (Foucault 1982: 220). Governmentality anvendes dermed ikke kun til at styre individer men også til at få dem til at styre sig selv. Det er denne forståelse, Shore og Wright låner fra Foucault. Ideen om selvets styring af sig selv har Foucault betegnet
’technologies of the self’ (her: selv-teknologier) – den måde individer kan ændre eller handle på sig selv (1988: 18-19). En offentlig sundhedskampagne kan betragtes som et eksempel på governmentality og selv-teknologier. En sundhedskampagne sigter ofte imod, at borgerne skal handle i overensstemmelse med sundhedseksperters råd om motion og kostvaner. Igennem sundhedskampagnen forsøges det at handle på andres handlinger, og igennem selv-teknologier kommer individerne til at styre sig selv i overensstemmelse med sundhedskampagnen.
Lovgivning kan på samme måde betragtes som et udtryk for govermentality, hvorigennem politikere forsøger at styre individers handling og adfærd i en særlig retning.
Det er dog vigtigt at påpege, at Foucault ikke selv forbinder lovgivning og governmentality. Han har et særdeles ambivalent forhold til begrebet lov og distancerer sig fra det, da han forbinder det med den styreform, der lå før ’det moderne’20. Sociologerne Alan Hunt og Gary Wickham samt
19 ’Governmentality’-begrebet blev først udviklet af Foucault, men er senere brugt og videreudviklet af flere samfundsforskere (Bla. Rose 1999; Hunt & Wickham 1994; Valverde 1996 og mange andre).
20 Denne styreform afhang af en hersker, der styrede et territorium og brugte vold, fysisk tvang og lov som midlerne
antropologerne Martha Mundy og Tobias Kelly gør dog opmærksom på, at Foucault overser, at love kan forbindes til governmentality, fordi de er et kompleks af praksisser, diskurser og institutioner, der bruges som et nutidigt magtinstrument (Hunt & Wickham 1994: 39 og 58;
Mundy & Kelly 2002: xxiv). I dette speciale låner jeg begreber fra Foucault og sætter dem i forbindelse med lovgivning, da jeg ligesom de ovennævnte mener, at love kan betragtes som udtryk for en moderne styringsrationalitet. Det er især i den første store del af specialet, at disse perspektiver fra policy-antropologien og governmentality-tankerne er i centrum.
Den anden gruppe teoretiske perspektiver, som jeg henter i retsantropologien vil først blive inddraget i specialets sidste del. Studier af love i antropologien er ikke nyt. Allerede i 1920’erne skrev antropologiens ’grand old man’ Bronislaw Malinowski om love og deres betydning hos befolkningen på Trobrianderne (Malinowski 1961 (1926)). Retsantropologien har som en særlig gren af antropologien bidraget til at teoretisere om forholdet mellem individet og fællesskabet (Hastrup 2003: 9), ved at se på regler og love. Retsantropologien bidrager med viden om hvordan sociale regler gør fællesskab og social orden muligt (Moore 2005: 67), og hvordan individer igennem love og regler konformeres til at være en del af fællesskabet (Schapera 1977:
36; Moore 2005: 80). Igennem fælles vedtagne eller påførte regler søges individerne tilpasset og indpasset i fællesskabet.
Hvor debatten mellem de klassiske retsantropologer drejede sig om love og regler i skriftløse samfund, og hvordan lov kunne defineres, kom den senere i stigende grad til at handle om, hvordan små samfunds lov- og regelsystemer var påvirkede af et kolonistyres eller en nationalstats love. I 1970’erne blev der sat fokus på indførelsen af vestlige juridiske systemer i koloniområder og begrebet ’imposed law’ (Burman og Harrell-Bond 1979) blev brugt til at undersøge virkningen af vestlige lovsystemer på lokalbefolkningerne i koloniserede områder.
Antropologen Sally Falk Moore viser i en berømt artikel fra 1978, hvordan små sociale felter indgår i større statssammenhænge, og at statslove får helt forskellig betydning i sociale felter (det hun kalder ”the semi-autonomous social field”), der også selv genererer regler og normer (Moore 1978). Igennem 70’erne og 80’erne begyndte flere antropologer (især John Griffiths) at tale for: ’legal pluralism’21. Griffiths gik et skridt videre end Moore og søgte en måde at anerkende statsløse og koloniserede samfunds regelsystemer som love på lige fod med statslove.
Med retlig pluralisme ønskede Griffiths at anerkende: ”… the presence in a social field of more than one legal order” (Griffiths 1986: 1).
Forsøgene på at finde en definition af lov, der kan dække alle samfund – vestlige som ikke- vestlige – er ikke længere i fokus i retsantropologien (Moore 2005: 2). Derimod handler den nutidige retsantropologi i højere grad om forskellige slags reglers betydning i forhold til den historie og regionale kontekst, de har oprindelse i, og den sociale virkelighed de påvirker (Ibid.
103). Studiet af Integrationsloven omhandler netop dette: lovens betydning i forhold til den kontekst, den er vedtaget i (en dansk kontekst) og de politikere, der har vedtaget den, samt dens betydning hos de flygtninge der er underlagt den, og det danske samfund hvori den implementeres.
1.7 Specialets opbygning
For at give en baggrund for Integrationsloven og de beslutninger, politikerne har taget omkring loven, bliver den historiske og regionale kontekst for Integrationsloven behandlet i kapitel 2.
Herefter er specialet opbygget som et vertikalt snit (jf. Nader 1980) igennem Integrationsloven. I kapitel 3 behandles politikernes forståelse af integration, flygtninge, problem og løsning og disses betydning i udformningen af Integrationsloven. Kapitel 4 ser på flygtningene, deres forståelser af integration og Integrationslovens rammer samt særligt på, hvordan de navigerer
inden for disse rammer. Kapitel 5 diskuterer ved hjælp af perspektiver fra retsantropologien Integrationsloven som et ideal, der søges gennemført i praksis og dens betydning og funktion i det danske samfund. Herigennem ses mere generelt på, hvordan lovgivning har med forholdet mellem individ og fællesskab at gøre. I kapitel 6 afrundes specialet med at se på, hvad 2005 som valgår kan komme til at betyde for integrationspolitikken.
Kapitel 2: Integrationsloven i historisk og regional kontekst
For bedre at kunne forstå baggrunden for ændringerne af Integrationsloven vil jeg her opridse dens historiske og regionale kontekst. Jeg vil se på både internationale og nationale sammenhænge omkring opfattelser af flygtninge og udviklingen i socialpolitik, da disse aspekter på forskellig vis har haft betydning for, hvordan Integrationsloven ser ud i dag. Det er især den historiske baggrund, der er i centrum her, mens den regionale kontekst inddrages undervejs.
Integrationsloven fastsætter som nævnt reglerne for de udlændinge, der er kommet ind i landet.
Regler, der bestemmer, hvem der kan tage lovligt ophold i Danmark, beskrives ikke i Integrationsloven men derimod i Udlændingeloven. Udlændingelovgivningen er dog vigtig i forhold til Integrationsloven. Samfundsforskeren Grete Brochmann peger i en analyse af europæisk immigrationspolitik på, at udlændinge- og integrationspolitik hænger tæt sammen.
Europæiske nationalstaters kontrol med udlændinge er nemlig både ekstern og intern. Landene forsøger på en gang at regulere størrelsen og sammensætningen af immigrationen og samtidig kontrollere de udlændinge, der allerede er i landet (Brochmann 1999: 9). Brochmann ser integrationslovgivning som en del af et lands interne kontrol, som hænger tæt sammen med den eksterne kontrol af immigration over grænserne (Ibid. 15). Integrationsloven i Danmark er således bundet tæt op med Udlændingeloven. Hvem der er ønskede og ikke ønskede inden for landets grænser og hvilke forhold, de, der kommer ind skal leve under, er to sider af samme sag.
Jeg vil derfor også her inddrage aspekter fra udlændingelovgivning i Danmark.
Mennesker har til alle tider vandret. I det geografiske område, vi i dag kender som Danmark, har mange forskellige grupper af mennesker boet, taget midlertidigt ophold, vandret fra og vandret
fortrinsvist folk fra de nærmeste lande (Sverige, Polen, Tyskland), der kom til Danmark, men også andre grupper (jøder, romaer og tilhængere af særlige franske brødreordener) bosatte sig mere eller mindre permanent. Den første lov, som udelukkende var møntet på udlændinge, er Fremmedloven fra 1875. Dog blev der så tidligt som i 1536 vedtaget en lov om udvisning af tatere (romaer), og senere blev bestemmelser om udlændinges ophold i Danmark indført i eksempelvis Christian d. 6.’s Fattiglov fra 1736 (Ibid.). I Danmark er udlændinge og forsøg på at kontrollere disse således ikke noget nyt.
I denne historiske kontekst for Integrationsloven er det dog tiden fra 1960’erne og frem, der er i fokus. Det er her, de første større grupper af arbejdsmigranter fra især Tyrkiet, Jugoslavien og Pakistan ankom til Danmark, og her ’flygtninge’, som international anerkendt kategori, blev taget i brug. Det var således først efter 2. Verdenskrig, at flygtningen som en social kategori og et juridisk problem af global dimension opstod (Malkki 1995: 497)22. Den historiske baggrund for Integrationsloven er her opdelt i to dele: 1960-1980’erne og 1980’erne til nu.
2.1 1960’erne til 1980’erne: flygtninge i den politiske forståelse
De første flygtninge, der ankom til Danmark efter 2. Verdenskrig, var østeuropæere (især ungarere og polakker) og senere chilenere og vietnamesiske bådflygtninge23. Sociologen Line Hahnemann har set på, hvordan flygtningen som kategori blev anskuet i modtagerlande fra 1960’erne. I 1960’erne og 70’erne handlede den dominerende diskurs24 i Danmark om forholdet mellem kommunisme og kapitalisme (Hahnemann 1995). I denne forståelse blev flygtningen
22 I efterkrigsårene var Europa præget af en udpræget skam over 2. Verdenskrigs rædsler, og flygtninge, asyl og menneskerettigheder blev derfor sat på dagsordenen. I 1948 blev Menneskerettighedskonventionen vedtaget, og i 1951 vedtog FN den første Flygtningekonvention (Alenikoff 1995). Med Génève-konventionen fra 1967 kom der en flygtningekonvention, der blev: ”…the universal instrument of refugee law” (Malkki 1995: 501).
23 Omkring 2. Verdenskrigs afslutning kom en stor gruppe tyske flygtninge til Danmark. De blev placeret i lejre og sendt tilbage til Tyskland, så snart det kunne lade sig gøre. Disse blev imidlertid ikke betragtet som flygtninge men som rester af den tyske okkupation af landet (Jensen 2000: 318ff).
24 Ved diskurs forstår Hahnemann inspireret af Fairclough: ”…at sproget eller måden vi tænker virkeligheden på er et aspekt af den sociale praksis, således at den måde vi fortolker virkeligheden på sætter nogle bestemte rammer for, hvordan vi handler i verden” (Hahnemann 1995: 7).
tematiseret i politiske begreber som en helt, der enten havde kæmpet mod kapitalismen eller havde undveget kommunismen. Flygtningene fra Østeuropa blev af de borgerlige og liberale partier betragtet som mennesker, der var undsluppet Sovjetunionens jerngreb og fået adgang til menneskelige forhold i den frie, vestlige verden (Jensen 2000: 387). Her var det især borgerlige kræfter, der arbejdede for at modtage flygtningene, mens de venstreorienterede, særligt kommunisterne, ikke kunne tilslutte sig modtagelsen af disse flygtninge (Ibid.). Omvendt blev de chilenske flygtninge modtaget som venstrefløjens helte, der havde kæmpet mod en USA-støttet imperialistisk invasion (Hahnemann 1995: 13 og 23). Flygtningene opfattes i denne periode som
’en af os’, da de blev forstået og italesat ud fra deres politiske ståsted25.
Arbejdsmigranterne, der ankom til Danmark fra slutningen af 1960’erne betragtedes som
’gæstearbejdere’ – arbejdere der ville opholde sig i Danmark i kort tid for så at vende tilbage til deres eget land igen26. Minoritetsforskeren Kirsten Hvenegård-Lassen viser i sin analyse af dansk udlændinge- og integrationspolitik, hvordan debatten om gæstearbejdere blev italesat i Folketinget fra starten af 1970’erne. Debatten drejede sig især om, hvorvidt gæstearbejderne var billig arbejdskraft, der kunne presse lønnen for de danske arbejdere, eller om de var en nødvendig faktor for fortsat udvikling i Danmark. De borgerlige partier var for importen af arbejdskraft udefra, for at holde de økonomiske hjul gående, hvorimod især socialdemokraterne og de venstreorienterede partier var imod udbytningen af billig arbejdskraft. Indvandringen var dog fortsat løsningen på manglen på arbejdskraft, og målet var sikring af velfærden i Danmark.
Gæstearbejderne blev derfor opfattet som en møtrik i velfærdsstatens maskineri, der kunne sikre den fortsatte fremdrift (Hvenegård-Lassen 2002: 146). I denne diskussion blev gæstearbejderne,
25 Et godt eksempel på dette er historikeren Bent Jensens beretning om, hvordan voldskriminalitet blandt ungarske flygtninge blev dækket i pressen. Sagen blev behandlet ud fra den kolde krigs polaritet mellem kommunisme og kapitalisme, og de voldelige flygtninge omtaltes som ”forbrydere fra Ungarnske fængsler” (dvs.
systemmodstandere) af kommunistiske medier, og som ”tidligere kommunister” af de borgerlige (Jensen 2000:
389).
26 Selv om fokuset her er på flygtninge, er historien om gæstearbejderne i Danmark en central del af den historiske
ligesom flygtningene, betragtet ud fra den politiske diskurs, der fokuserede på kommunisme og kapitalisme. Der blev således ikke fokuseret på gæstearbejdernes baggrund men på deres funktion som enten løntrykkere, set fra et venstreorienteret synspunkt, eller som en nødvendighed for fortsat økonomisk vækst, set fra højre side af det politiske spektrum.
I 1960’erne og 70’erne fandtes der kun et introduktionsprogram for flygtninge27. Dansk Flygtningehjælp blev oprettet i 1956 og varetog introduktionsprogrammer for flygtningene for private midler indtil 1978, hvorefter staten overtog det økonomiske ansvar. Der fandtes på dette tidspunkt ingen lov om introduktionsprogram eller integration. Arbejdet med at introducere flygtninge til det danske samfund blev lovreguleret i form af en indføjelse i Bistandsloven (Hvenegård-Lassen 2002: 147-148). I denne periode var der generelt i socialpolitikken i Danmark et fokus på rettigheder og velfærd. Det økonomiske opsving i 1960’erne med næsten fuld beskæftigelse betød, at der var blevet råd til at hjælpe de marginaliserede og lægge vægt på ret til hjælp og dermed gå væk fra tidligere tiders fokus på almisser28. Rettighedstankerne byggede især på en vækstoptimisme og en ide om samfundet som en ”velsmurt maskine” (Ibid.
123), der var forpligtet til at sikre, at ulighederne mellem samfundets beboere ikke blev for store.
I 1983 blev en ny udlændingelov vedtaget, idet politikerne ønskede at samle de forskellige love, der fastsatte udlændinges adgang til Danmark. I tråd med tankerne om velfærd og rettigheder gennemførtes et retskrav på familiesammenføringer, hvilket betød, at flygtninge og indvandrere havde ret til at få deres ægtefæller, børn og forældre over 60 år til Danmark. Individets rettigheder sattes således over statens mulighed for at bestemme hvem og hvor mange, der måtte komme ind i landet (Ibid. 157). På dette tidspunkt var kultur ikke et centralt tema i debatten eller i opfattelsen af flygtninge eller gæstearbejdere. Dog indså politikerne og myndighederne, at
27 Gæstearbejderne fik ingen introduktion, da det syntes unødvendigt. Som nævnt ovenfor forventedes det nemlig, at de ville rejse hjem igen, når de havde tjent penge nok.
28 Socialhjælp var i mange år koncentreret om almisser til fattige. Denne fattighjælp kunne betyde fratagelse af rettigheder f.eks. stemmeret og satte derved lighedstegn mellem socialhjælp og umyndiggørelse (Hvenegård-Lassen 2002: 125).
gæstearbejderne ikke rejste hjem igen og begyndte at tale om tilpasning til det danske samfund for både gæstearbejdere og flygtninge. I Indenrigsministeriets rapport: Integration af indvandrere i Danmark. Beskrivelse og forslag til bedre prioritering står:
”En vellykket integrationspolitik indebærer, at indvandrere indgår i samfundslivet på linie med danske statsborgere, dvs. indvandrere skal kunne deltage i uddannelse, på arbejdsmarkedet, i erhvervslivet, i det lokalpolitiske liv og i fritids- og kulturaktiviteter sammen med og på lige fod med danskere. Samtidig er det vigtigt, at dette finder sted, uden at den enkelte indvandrer mod sin vilje mister de identitetsbærende træk fra den hidtidige kulturbaggrund. Der vil derfor være tale om en afvejning af ofte modsatrettede hensyn” (1990: 8; min fremhævning)29.
Der var således tale om, at tilpasningsprocessen burde foregå så lempeligt som muligt og tage hensyn til udlændingenes kulturbaggrund.
2.2 1980’erne til nu: flygtninge i den kulturelle forståelse
Igennem 1980’erne og 1990’erne ankom større flygtningegrupper til Danmark. Iranere, irakere og statsløse palæstinensere flygtede fra krige og diktaturer i Mellemøsten. Somaliere flygtede fra borgerkrig i deres hjemland og ankom fra starten af 1990’erne (Bejder & Holt 2003). Igennem perioden steg antallet af familiesammenføringer, og mange efterkommere af flygtninge og indvandrere hentede fortsat deres ægtefæller i hjemlandet. Bosniske muslimer flygtede fra borgerkrig i det tidligere Jugoslavien og ankom i stort tal til Danmark i starten af 1990’erne30. I 1992 vedtog Folketinget den såkaldte ’Jugoslaverlov’, som åbnede for at give midlertidig beskyttelse til flygtninge. Denne lov udgjorde et væsentligt brud med tidligere flygtningepolitik.
Hvor der tidligere blev satset på at give flygtninge og indvandrere en introduktion til det danske samfund, så de kunne deltage på lige fod med danskere i samfundslivet, satsedes der nu på at
29 Selv om denne rapport stammer fra 1990 skildrer den opfattelsen af flygtninge og kultur i perioden 1960 – 1980.
Rapporten er baseret på de hidtidige erfaringer på integrationsområdet. Rapporten kan også betragtes som et udtryk for overgangen fra fokus på politik til fokus på kultur.
skabe midlertidigt ophold i flygtningelejre i Danmark, indtil situationen i det tidligere Jugoslavien var forbedret.
Hahnemann opridser, hvordan den dominerende politiske diskurs om flygtninge fra midten af 1980’erne blev erstattet af en national diskurs. I denne optik fokuseres på kultur som afgørende for, hvem man var. Flygtningen blev derfor en fremmed i den danske kultur og anskuedes som en klient og dermed som et problem. Flygtninge var således, i majoritetens opfattelse, gået fra at være ”…bærere af klassebevidsthed til bærere af tradition” (Hahnemann 1995: 20). De ansås nu som mennesker, der kom fra traditionalitet til modernitet i Danmark, hvor de måtte indstille sig på, at deres mentale tavle skulle viskes ren og påføres: ”…en mere ny og moderne bevidsthed”
(Ibid. 21). Hvenegård-Lassen viser, hvordan dette fokus på kultur og tradition blev mere centralt i Folketingets debatter op gennem 1980’erne. Især partierne længst til højre (Fremskridtspartiet og fra 1995 Dansk Folkeparti) satte fokus på kultur og særligt den nationale danskhed. Hvor udlændinge i Danmark tidligere blev defineret ved deres politiske baggrund og stilling på arbejdsmarkedet, blev de op gennem 1990’erne defineret ved deres manglende stilling på arbejdsmarkedet, og den høje arbejdsløshed blandt flygtninge og indvandrere kom i fokus (Hvenegård-Lassen 2002: 180). Antallet af udlændinge blev i denne forbindelse også centralt.
Det diskuteredes, om udlændinge havde for let adgang til Danmark og om, hvorvidt antallet burde begrænses. Målet med introduktionsforløbet og integrationen: at udlændinge kunne deltage ’på lige fod’ med danskere i samfundet, blev nu forstået som kultur-enshed og national lighed (Hvenegård-Lassen 2002: 251ff). Kulturforskelle blev dermed lig med ulighed. I denne optik blev det nationalt danske lig med én kultur, og udlændingen blev en prototypisk størrelse, der repræsenterede alt det ikke-danske.
Dette fokus på lighed er, som professor ved AMID (jf. note 6) Ulf Hedetoft viser, centralt i den danske nationalstats historie. Han mener, at den danske nationalstat med succes har tilpasset sig internationale kontekster, der til stadighed ændres. Denne succes skyldes blandt andet den kulturelle, sproglige og politiske homogenitet i den lille stat. Dette betyder, at det at sikre kulturel, linguistisk og politisk homogenitet er tæt forbundet med velfærd og succes for den danske stat (Hedetoft 2004). Antropologerne John Liep og Karen Fog Olwig kalder meget præcist billedet af Danmark som et homogent kulturelt fællesskab, for en ”fungerende misforståelse” (Liep og Olwig 1994: 18). Danmark er nemlig ikke homogent hverken politisk, kulturelt eller sprogligt, men ideen, om at befolkningen er temmelig enige, lige og ens, virker.
Antropologen Marianne Gullestad pointerer, at lighed har en særlig nordisk udformning, der indebærer, at fysiske og sociale forskelle signalerer ulighed, mens lighed indebærer at være ens (Gullestad 1992 i Fadel 1999: 248). I denne homogene stat, hvor der fokuseres på lighed og velfærd for alle borgere, opfattes immigration som en trussel, ikke materiel eller økonomisk men derimod som en trussel mod den politiske konsensus og homogenitet i landet (Hedetoft 2004: 2- 3). Immigration i Danmark omtales således ofte i apokalyptiske vendinger for den fremtidige lighed, enshed og danskhed (Ibid. 15).
Den moderne nationalstats forhold til flygtninge er ofte anspændt. Juristen Alexander Alenikoff har beskæftiget sig med, hvordan individer opfattes i den nationale orden. Han viser, at verden er et system af suveræne stater, der har ret til hver deres bestemte geografiske territorium. I denne verden må ethvert individ tilhøre en stat, der kan garantere individets beskyttelse (Alenikoff 1995: 258). Denne nationale orden opfattes, ifølge antropologen Liisa Malkki, som en naturlig orden (1992: 26). Malkki viser, hvordan flygtninge i denne nationale kontekst fremstår som individer, der falder ved siden af den naturlige orden. Dét at være deterritorialiseret bliver derfor sygeliggjort og unormalt. Flygtninge bliver en fejl i det internationale system af stater og dermed
et problem, der skal løses (Alenikoff 1995: 257). Der er tre måder at løse flygtningeproblemet på. Enten skal flygtningene hjemsendes til oprindelseslandet, bosætte sig i det første modtagerland eller bosætte sig i et tredje land (Ibid. 260). Dermed bliver ordenen mellem individer og nationalstater skabt eller genoprettet31.
I slutningen af 1990’erne var omfanget af debatten omkring flygtninge og indvandrere taget til. I Folketinget debatteredes på foranledning af Dansk Folkeparti, hvorvidt Danmark havde udviklet sig til et multikulturelt samfund. I 1997 gennemførte Ekstra Bladet en kampagne, som kaldtes De fremmede i Danmark. Her fokuseredes på en række problemer, som ifølge Ekstra Bladet havde med udlændinge at gøre. Denne kampagne var med til at skabe en heftig offentlig debat om udlændinge i Danmark (se Hervik 1999; Jørgensen og Bülow 1999). Indenrigsministeren havde i 1994 nedsat et integrationsudvalg, som i slutningen af 1997 fremkom med en række lovforslag på udlændinge- og integrationsområdet. Disse tiltag til en Integrationslov byggede i høj grad på en national retorik, hvor forestillingen om Danmarks kulturelle homogenitet var udgangspunktet (Hvenegård-Lassen 2002: 179 og 204). Integrationsloven, som blev vedtaget i 1998 og trådte i kraft i 1999, indeholdt en række nye bestemmelser: et 3-årigt integrationsforløb, som nu skulle foregå i kommunerne; en spredningspolitik, hvor flygtninge blev placeret i forskellige kommuner; samt en ny introduktionsydelse, der var betydeligt lavere end den kontanthjælp, som andre arbejdsløse modtog. Formålet med loven var:
1) at bidrage til, at nyankomne udlændinge sikres mulighed for deltagelse på lige fod med andre borgere i samfundets politiske, økonomiske, arbejdsmæssige, sociale, religiøse og kulturelle liv,
31 Et eksempel på den nationale ordens dominans er danske politikere og embedsmænds forsøg på at lave aftaler med stater om hjemsendelse af flygtninge. I 1997 forsøgte den danske regering at få en aftale i stand med den nye nationalstat Somaliland om hjemsendelse af flygtninge, der havde fået asyl i Danmark (Dansk Flygtningehjælp.
Landefakta: Somalia 2004). Denne aftale blev ikke nogen succes, og hjemsendelserne lykkedes ikke i praksis.
Regeringens logik var, at somalierne i Danmark hørte naturligt hjemme i Somaliland på trods af, at Somaliland kun er en lille del af det forhenværende Somalia.
2) bidrage til, at nyankomne udlændinge hurtigt bliver selvforsørgende, og
3) bibringe den enkelte udlænding en forståelse for det danske samfunds grundlæggende værdier og normer.
(Lov nr.474 af 01/07 1998; min fremhævning).
Den tidligere målsætning, om at integration skulle ske med hensyntagen til udlændinges egen kulturelle baggrund, var helt forsvundet. Målet med loven var stadig at integrere flygtninge og indvandrere på lige fod med andre borgere i samfundet. Denne lighedsmålsætning havde dog, som Hvenegård-Lassen fremhæver, forskubbet sig. Der var nu tale om deltagelse på lige fod ikke lige rettigheder. Loven indeholdt således en indskrænkning af nyankomne flygtninge og indvandreres rettigheder ud fra en forståelse af, at det sikrer lige deltagelse (Hvenegård-Lassen 2002: 252). Som også Hvenegård-Lassen når frem til, er det her tydeligt, at mennesker skal behandles forskelligt, for at kunne deltage på lige fod i samfundet. Forskelsbehandling bliver således et værktøj til at opnå lighed.
2.2.1 Hjælp til flygtninge – internationalt og nationalt
Udviklingen af lovgivningen om udlændinges forhold i Danmark kan også betragtes ud fra perspektiver fra international flygtningehjælp og fra udviklingen i socialpolitik i Danmark.
Løsningen på flygtninges situation som ’rod i den nationale orden’ er først og fremmest at få flygtninge bosat midlertidigt eller permanent i et nyt land. Mange lande yder hjælp til flygtninge i nærområder og til asylansøgere og anerkendte flygtninge inden for deres egne grænser.
Sådanne former for hjælp er ofte blevet kritiseret for at være passiverende og klientgørende for flygtninge. Denne kritik leder til et politisk ønske om at stille krav til flygtningene. Dette ses blandt andet i de ’work for food-programmer’, der findes i flere flygtningelejre (Hahnemann 1995: 30). Rationalet er, at mennesker ikke kan håndtere bare at få hjælp, men at de derimod har brug for motivation, da de ellers bliver dovne klienter, der passivt tager imod. Flere
flygtningeforskere har dog i denne forbindelse peget på, at det ikke er selve hjælpen, der skaber klientgørelsen men derimod forskellige former for kulturelle stereotyper, strukturer og asymmetriske magtforhold (Harrell-Bond 1986; Schein 1987; Preis 1996 og Dorsh 1981).
Klientgørelse er også et centralt tema i udviklingen inden for socialpolitikken i Danmark. Som beskrevet ovenfor blev socialpolitik i 1960’erne og 70’erne især betragtet ud fra et rettighedsprincip, hvor det offentlige havde visse forpligtelser over for borgerne. For at modvirke passiv klientgørelse kom borgernes forpligtelser i fokus igennem et ændret syn på socialhjælp i 1980’erne. Offentlige ydelser var ikke længere en rettighed men derimod en hjælp, som arbejdsløse skulle yde en aktiv indsats for at opnå. I tråd med work for food- programmerne er dette blevet betegnet som en udvikling fra ’welfare’ til ’workfare’ (Larsen, Mortensen og Thomsen 2002: 186 og Hvenegård-Lassen 2002: 132). Fokus skiftede således fra afhængighed til selv-forsørgelse og fra ret til pligt (Hedetoft 2004: 20). Flere samfundsforskere viser, hvordan aktivering og motivation er blevet mere centralt i den sociale politik (Larsen, Mortensen og Thomsen 2002, se også Åkerstrøm Andersen 2003 og Carstens 2003). Denne udvikling ses blandt andet i det faktum, at Bistandsloven i 1998 blev ændret til Lov om aktiv socialpolitik og i et udvidet fokus på pligt og parolen: ”man skal yde, før man kan nyde”.
I Integrationsloven, som den så ud ved vedtagelsen i 1998, kan disse udviklinger i international flygtningehjælp og dansk socialpolitik spores. Der er ikke længere tale om, at udlændinge har ret til at få de samme sociale goder som danskere. Derimod bliver pligt og sanktioner vigtige dele af loven. Således får flygtningene pligt til at deltage i introduktionsprogrammet, blive i den kommune de er blevet visiteret til, og tage imod aktiverings- og jobtilbud fra kommunen, da de ellers risikerer økonomiske sanktioner i form af nedsættelse af den i forvejen lave sociale ydelse.
Denne nye retning i integrationspolitikken blev dog ikke accepteret fra alle sider. Fra lovens
vedtagelse i juni 1998 arbejdede en kreds af danske NGO’er aktivt på at få afskaffet den lave introduktionsydelse, som udgjorde ca. 70 % af en normal kontanthjælp. I august 1998 kom FN’s Flygtningehøjkommissariats (UNHCR) bedømmelse af introduktionsydelsen, som slog fast, at den lave ydelse stred mod FN’s Flygtningekonvention. Efter forhandlinger med UNHCR og undersøgelser af introduktionsydelsens virkning i kommunerne, besluttede SR-regeringen i november 1999 at sætte ydelsen op til det normale kontanthjælpsniveau (Hvenegård-Lassen 2002: 316-7).
2.3 Nye integrationsinitiativer fra 2001
Efter valget i efteråret 2001 overtog Venstre og Det Konservative Folkeparti regeringsmagten.
De havde, som nævnt, igennem valgkampen profileret sig på at ville stramme både udlændinge- og integrationspolitikken i Danmark. Som Grete Brochmann pointerer, er tidligere lovgivning ofte et vigtigt parameter og en betydningsfuld kontekst for den videre policy-udvikling og lovgivning (Brochmann 1999: 16). Således udgjorde Integrationsloven fra 1998 udgangspunktet for ændringerne af integrationspolitikken, og der tænktes i høj grad videre i de linier, der er optrukket her. I næste kapitel vil jeg se nærmere på den ændrede Integrationslov.
Kapitel 3: Politikerne
I dette kapitel vil jeg analysere, hvordan politikerne opfatter flygtninge og integration, og hvad dette betyder for deres udformning af den nuværende Integrationslov. Politikernes handlinger i forhold til loven udføres i sproget eller gennem sproget enten som tale eller tekst (jf. Farr i Rahbek 2001: 32). Disse handlinger kan således betegnes som ’talehandlinger’ (jf. ’verbal act’
Malinowski 1966 (1935): 246 og ’performative utterance’ Austin 1962: 6). Lovtekster, policy- og lovdokumenter og politikernes udtalelser er dermed alle talehandlinger. Målet for dette kapitel er at analysere politikernes talehandlinger gennem en række temaer, der er centrale både i lovteksten, i de interviews jeg har lavet med politikere, og i de forskellige former for policy- og lovdokumenter, der har indgået som empirisk materiale i feltarbejdet. Først er det dog nødvendigt at give et kort oprids af Integrationsloven, de forskellige policy- og lovdokumenter og politikerne.
3.1 Loven, policy- og lovdokumenter og politikerne
3.1.1 Loven
Som beskrevet blev der med VK-regeringens tiltrædelse i november 2001 igangsæt en revidering af Udlændinge- og Integrationsloven. Lovændringer gennemføres oftest, når en gældende lov ikke virker tilfredsstillende, eller der kan opnås fordele ved en ny lovgivning. Juristerne Bormann, Bülow og Østrup fremhæver dog, at lovændringer også kan gennemføres uden et reelt behov for ændringer men ud fra et mere overordnet politisk behov (2002: 101). I forbindelse med VK-regeringens ændringer i Integrationsloven er der ingen tvivl om, at regeringspolitikerne mente, at den gældende lovgivning på flere punkter ikke var tilfredsstillende. Dog var der med valgkampens skarpe udlændingedebatten også et stort politisk behov for ændringer, der kunne signalere den nye regerings handlekraft og leve op til Venstres valgmotto: ”Tid til forandring”.
