Kløft i lovgivningsidealet

Som nævnt ovenfor er både rets- og policy-antropologien optagede af at afvise ideen om den lineære lov eller policy-proces. Policy-antropologien er interesseret i at analysere forbindelserne mellem policy, subjektivitet og regeringsmåder og vise, hvordan den lineære forestilling er en af de måder, policies fremstiller sig som nyttige, naturlige og hævet over moral (Shore & Wright 1997: 8 og 10). Policy-antropologien er dermed fokuseret på selve policy’en, dens implementering og betydning for subjekter. Retsantropologien fokuserer imidlertid især på, hvordan denne lineære forestilling ikke stemmer overens med praksis, hvor love kan få mange forskellige betydninger og effekter. Dermed fejler lovgivning ofte i forhold til de intenderede mål (Moore 1978: 58). Begge retninger bevarer dog stadig en del af ideen om den lineære lov-

eller policyproces nemlig forestillingen om én intention, der søges virkeliggjort gennem love eller policies. Det forudsættes, at lovgiverne har en entydig intention eller løsning, som de ønsker at iværksætte. Eksempelvis skriver Moore:

”…In literate and industrial societies many legal rules, institutions, and practices, have a clear background. They are apt to have an identifiable time of inception, a known source. They are likely to have been promulgated with a declared intention, and are attached to some specific agency or milieu of enforceability” (Moore 2005: 103; min fremhævning).

Policy-antropologien er optaget af selve policy’en løsrevet fra de, der skaber policy’erne.

Retsantropologien fokuserer på intentionen med love og især dennes betydning i praksis, hvilket betyder, at skaberne af lovene overses. Rets- og policy-antropologi ser således ikke på lovgivernes rolle som sådan og kan derfor siges at være ureflekterede over lovgivernes handlinger og begrebsverden. I min undersøgelse af Integrationsloven er politikernes perspektiv på Integrationsloven inddraget som etnografisk data på lige fod med data fra flygtningenes liv under loven. Denne tilgang har ikke alene givet indsigt i, hvordan loven materialiserer sig i praksis i flygtningenes liv men også en forståelse af, hvad der fra politikernes side ligger bag loven. Jeg vil her vise, hvordan mit materiale peger på et flertydigt lovideal, og at der ikke alene er en kløft mellem ideal og praksis men også i selve lovidealet. Min undersøgelse bidrager således til policy- og retsantropologien ved i højere grad at se på, hvordan lovgiverne tænker om og forstår de intentioner, de lægger bag loven, og hvad disse intentioner betyder for praksis.

I lyset af policy- og retsantropologiens fokus på love og policies klare intentioner kunne man forledes til at tro, at politikerne med deres fokus på Integrationsloven som problemløsning kunne udpege ét problem og én løsning. Som vist i kapitel 3 er politikerne dog langt fra entydige i deres forståelse af Integrationsloven. De mener på den ene side, at loven skal være med til at løse en

række integrationsproblemer, som omfatter alt fra tvangsægteskaber til kriminalitet, og på den anden side også sende bestemte signaler til folk uden for og i Danmark: Integrationsloven skal få flygtninge i arbejde, gøre dem selvforsørgende, sikre at de opdrager deres børn bedre og passer deres sukkersyge men skal også afhjælpe negative holdninger til flygtninge og udlændinge i det danske samfund og holde andre udlændinge ude af landet. Det er således ikke muligt at tale om ét problem, én intention eller én løsning, som politikerne lægger til grund for Integrationsloven⁵². Derimod skal Integrationsloven på en gang integrere flygtninge og udlændinge, så de kan deltage i det danske samfund ’på lige fod’ med indfødte danskere og samtidig sende et signal blandt andet gennem den lave offentlige ydelse til mennesker uden for Danmark om, at her ikke gives penge ud med rund hånd. Derved skal udlændinge uden for landet forstå, at det ikke er attraktivt at søge mod Danmark. Udlændinge i Danmark skal opnå lige deltagelse men helst ikke have så gode forhold, at det lokker andre til. Integrationsloven skal således på én gang skabe lighed og signalere forskel. Dette betyder, at politikernes intentioner med loven er selvmodsigende og at de som nævnt i kapitel 3 ser ud til at lovgive om noget andet end det, de ønsker. Derfor bliver loven skrevet med uoverensstemmende mål for øje.

Modsætningen mellem Integrationslovens fokus på ligestilling, og politikernes understregning af ulighed, som loven skal kommunikere til udlændinge uden for Danmark, kan ikke blot betragtes som en uoverensstemmelse men også som en bevidst politisk praksis. Antropologen Michael Sims fremhæver, at loves formål skjules bag en tro på, at love er til for at opretholde social orden. Han mener derfor, at antropologer ved at vælge en mere politisk tilgang skal se på magtrelationer i forbindelse med lovgivning. Den politiske tilgang til studiet af lov skal fokusere på lov som et værktøj med begrænsede funktioner men mange brugsformer. Han benytter her

52 At politikerne ikke kun lægger én intention bag loven viser, at de som alle andre mennesker handler ud fra flere forskellige motiver. I sin undersøgelse om motiver til frivillighed, viser socialforskeren Ulla Habermann, at en person godt kan have flere forskellige motiver til samme handling, hvilket betyder, at motiver overlapper hinanden og ikke altid kan skilles ad (Habermann 2001: 49).

funktion (’function’) til at se på lovgivernes umiddelbare, intenderede mål, og brugsformer (’use’) til at afdække de ultimative mål, som lovgiverne ønsker (Sims 1995: 352). En lov har kun begrænsede funktioner så som at løse konflikter, kontrollere ressourcer, regulere interpersonelle relationer, determinere status og beskytte befolkningens sundhed og velfærd. Derimod er der ubegrænsede brugsformer. Eksempelvis viser han, at en forhenværende lov i San Francisco påbød, at renserier kun måtte have til huse i murstensbygninger. Funktionen af denne lov var at regulere samfundets ressourcer, det vil sige bestemme, at renserier skulle have til huse i dyrere bygninger. Samtidig var brugen af loven at diskriminere kinesere, der ikke havde råd til at købe murstenshuse, men som var aktive på renserimarkedet (Ibid.). En lovs brugsformer er således ofte nedtonede og skjulte. Funktion og brugsform kan som begrebspar være med til at gå nærmere ind i idealets kompleksitet og sætte ord på intentionernes forskellige mål.

Integrationsloven kan i denne optik betragtes som havende få funktioner men mange forskellige brugsformer. I sin simpleste form betyder loven, at flygtningene bliver underlagt et introduktionsprogram indeholdende forskellige teknikker og elementer som starthjælp, individuelle kontrakter og sprogundervisning, der skal inkorporere dem i det danske samfund.

Lovens funktioner handler således om at kontrollere samfundets ressourcer (starthjælp), regulere udlændingenes relationer til Danmark og danskere samt beskytte deres velfærd ved hjælp af offentlig støtte og introduktionsprogrammet. Lovens brugsformer sigter derimod mod at holde andre udlændinge ude af landet, vise danskerne, at flygtningene ikke nyder uden at yde og dermed signalere, at udefrakommende ikke får samme behandling som indfødte danskere.

Samtidig er politikerne ikke selv fuldstændig overbeviste om Integrationsloven som en lineær proces fra vedtagelse, over implementering og til betydning i praksis. Som vist sår nogle af politikerne tvivl om lovens virkning på grund af udlændingenes kultur. Selv om de ser Integrationsloven som en løsning på en række problemer, er de usikre på, hvorvidt loven kan

løse disse. At politikerne er ambivalente omkring loves virkning ses i en konservativ politikers udtalelser. Først sagde hun: ”…jeg tror ikke, vi kan gøre så forfærdeligt meget af lovgivningens vej”, mens hun øjeblikket efter understregede, at lovgivningen kan bruges til at: ”…stramme op”, ”…give signaler” og ”…sætte rammerne”. Det er bemærkelsesværdigt, at de fleste politikere fremhævede, at det var lovens konkrete teknikker, der ville få en effekt i praksis.

Teknikkerne blev således forstået som en slags tommelskrue, der kunne skrues ned for at få loven til at virke på den ønskede måde. Politikerne var klar over, at Integrationsloven i sin helhed ikke nødvendigvis blot kunne implementeres og få de rigtige virkninger. På spørgsmålet om, hvorvidt lovgivningen har den tilsigtede effekt i praksis, svarede en politiker fra Venstre:

”Man skal regne med, at der sker det, man nu gør. Det regner man med, og det tror man på. Men så ved man godt, at sådan er det ikke altid (…). Det er jo klart: vi lovgiver det kun, fordi vi tror og mener, at det er det rigtige, og at det så lykkedes. Men så kan det jo godt være…vi kender jo godt livet der uden for murene (…) og vi ved, at det er ikke så nemt”.

Selv om flere af politikerne er ambivalente omkring lovens implementering, forsøger de som denne politiker alligevel at bevare ideen om lovens virkning i praksis. Billedet af politikerne, der er nød til at blive ved med at ’ryste flasken’ for at få flygtninge og danskere til at blande sig (jf.

s. 49), er relevant her. Politikerne har en forståelse af, at de må gøre noget, det vil sige lovgive.

Lovgivningen kan dog ikke blot udformes, som politikerne har lyst, men er underlagt forskellige konventioner og omfattet af regler for loves udformning. Derfor kunne politikerne ikke, som en konservativ politiker påpegede: ”…lovgive for, at man skal kunne li’ hinanden”. Politikerne kan ikke lovgive om, at danskere og udlændinge skal hilse på hinanden på gaderne eller være venner, og det kommer derfor som nævnt i kapitel 3 til at se ud som om politikerne lovgiver om noget andet end det, de ønsker. Politikernes mange ønsker med loven betyder, at de fokuserer på at udforme loven, så den netop skal lede til alt det ’gode’. Ministeren mente, at lovgivningen ved hjælp af stramninger af teknikkerne må laves mere firkantet, indtil den får den rette virkning. Her

er det således igen teknikkerne, der berører konkrete forhold for flygtninge, der ses som løsningen på ikke kun problemet med udlændingenes manglende integration men også på det problem, at love som sådan ikke altid virker i praksis.

På denne måde kan der i Integrationsloven siges at være en kløft eller uoverensstemmelse i selve idealet og en ambivalens omkring lovens virkning i praksis. Som vist er idealet i sig selv komplekst eller med Olivia Harris’ ord selvmodsigende (1996: 4). Samtidig er den lineære forståelse, som lovgivere ifølge både rets- og policyantropologien arbejder ud fra, ikke entydigt gældende. Derimod er også politikernes forståelse af lovgivning præget af ambivalens, flertydighed og ønsker om at nå til noget andet end det, der lovgives om, selv om de samtidig fastholder forestillingen om, at loven især gennem teknikkerne skal have en effekt i praksis.