Den 18. januar 2005 udskrev Statsministeren valg til Folketinget. Både medierne og de politiske partier havde i lang tid stået klar ved startlinien til kapløbet om endnu en valgkamp og et folketingsvalg. Debatterne om flygtninge, indvandrere og integration67 har været særdeles fremtrædende igennem hele regeringsperioden, og der er god grund til at tro, at flygtninge- og indvandrertemaet igen vil blive centralt i valgkampen 2005. Det er således igen vigtigt for de politiske partier at have en klar politik på udlændinge- og integrationsområdet og kunne formidle denne til vælgerne. Allerede i december 2004 kom Socialdemokraterne med et valgorienteret udspil på integrationsområdet (Danmarks Radio 23/12 2004), og noget tyder derfor på, at kapløbet om nye integrationstiltag og særligt stramninger er begyndt. Dermed er det sandsynligt, at der efter folketingsvalget vedtages en lov om muligheden for at sprede to-sprogede elever i kommunernes skoler og børnehaver eller kræve tvungen brug af skolefritidsordninger for etniske minoriteter, hvilket har været en varm politisk kartoffel igennem et langt stykke tid (se eksempelvis Danmarks Radio 23/12 2004 og 17/1 2005)68.
Som jeg har vist i analysen af Integrationsloven i det danske samfund, er Integrationsloven en måde både at forestille sig og muliggøre det danske fællesskab. Her igennem bliver integrationen af flygtninge en vedvarende proces, der aldrig afsluttes men derimod bliver ved med på en gang at integrere og ekskludere flygtninge. Yderligere stramninger af Integrationsloven vil således ikke være nogen overraskelse. Som vist er det især lovens incitaments-, tvangs- og
67 Herunder også debatter om familiesammenføring, Islam, starthjælpens størrelse, tvangsægteskaber, unge 2.
generationsindvandreres kriminalitet og manglende uddannelse.
68 I skrivende stund er valgkampen godt i gang, og debatten om flygtninge og indvandrere er allerede blevet fremhævet som et centralt tema især af vælgerne (Berlingske Tidende 20/1 2005). Da specialet er færdiggjort ultimo januar 2005 er debatten op til valget d. 8. februar og selve udfaldet af valget ikke medtaget her.
sanktionsteknikker, der ifølge politikerne bedst løser integrationsproblematikken. Hvis stramninger gennemføres, er det derfor med stor sandsynlighed igen lovens teknikker, der ændres. Som dette speciale viser, er der dog ikke meget, der tyder på, at lav ydelse, tvang og incitament får flygtninge i arbejde. Derimod kan lovens teknikker være med til at bremse flygtningene i de strategier, de selv lægger for deres liv i Danmark. Selv om Integrationsloven har lighed som mål, kommer yderligere stramninger til at betyde, at denne lighed i højere grad skal opnås via forskelsbehandling. For flygtningene betyder det i praksis, at adgangsbilletten til Danmark – identiteten som flygtning – i endnu højere grad bliver en eksklusionsmekanisme. Jo flere særlige regler, flygtninge lægges under, des mere ekskluderes de fra det danske fællesskab.
Som jeg har vist, håber flere af de flygtninge, der indgik i min undersøgelse, at de med tiden ville blive accepteret som læge, fysiker eller ingeniør. Dette blev dog besværliggjort af, at de ikke kunne finde det rigtige arbejde og af, at identiteten som flygtninge blev vedligeholdt. Med yderligere stramninger af Integrationsloven kunne det forventes, at det kun bliver endnu sværere at blive anerkendt som andet end flygtning i det danske fællesskab.
Min undren over love som problemløsning, som er skildret i indledningen, er på den ene side blevet besvaret: Politikerne skal gøre noget, og lovgivning er på trods af politikernes ambivalens omkring loves virkning den måde, de handler på. Hvenegård-Lassen fremhæver, at integration som en politisk målsætning er blevet en tom skal, der kan fyldes med forskelligt indhold og rumme forskellige betydningstilskrivninger (Hvenegård-Lassen 2002: 178). På baggrund af min undersøgelse kan jeg tilslutte mig Hvenegård-Lassens pointe, fordi integrationsbegrebet også her fyldes med forskellige betydninger. Dermed er indholdet af integration som en løsningsmodel defineret af konteksten. Flygtningene oplever, hvordan problemløsningsteknikkerne ikke lever op til formålet – at løsningerne, som de ser det, på ingen måde stemmer overens med problemet.
Dermed fungerer Integrationsloven på sin vis ikke som problemløsning: for som min
undersøgelse viser, kommer flygtningene ikke i arbejde. Samtidig fungerer Integrationsloven måske alligevel som problemløser: Den sender signaler til vælgerne om Regeringens konsekvens og beslutsomhed, og bekræfter det danske samfund som et homogent fællesskab.
På den anden side har min undren over love som problemløsning nu efter studiets afslutning affødt endnu flere spørgsmål: Hvorfor bruges flygtningenes kvalifikationer ikke? Hvorfor vedbliver politikerne at lovgive, når de er ambivalente omkring, hvorvidt det virker? Hvornår er udlændinge i Danmark ordentligt integrerede – når de har danske venner, når de taler dansk, eller når de ligner en typisk lys dansker, og derved ikke skiller sig ud i gadebilledet? Kommer Integrationsloven nogen sinde til at integrere?
På det teoretiske plan har studiet af Integrationsloven bidraget til retsantropologien på to måder.
For det første tog studiet udgangspunkt i en lov og ikke i en social ’setting’, hvor flere love og retsregler er på spil. Studiet har således fokuseret på selve loven og dennes betydning og har dermed kunnet fokusere på virkeliggørelsen af denne ene lov. Dermed har det været en tilgang til mere koncentreret at kunne undersøge, hvordan en lov fungerer i samfundet. For det andet har jeg ved at medtage politikerne kunne udvide mit perspektiv til ikke blot at se på, hvordan praksis udfolder sig i forhold til idealet men også se nærmere på tankerne bag idealet. Denne inddragelse af politikernes tanker om Integrationsloven, dens mål, teknikker og de problemer, der ligger bag, har åbnet for den indsigt, at tankerne bag idealet langtfra er så entydige og simple, som retsantropologien fremstiller dem.
English summary
The starting point of this thesis is how law is used as an attempt to solve problems. In the debates leading up to the Danish parliament elections in November 2001, different problems concerning
‘foreigners’ became the central theme. The parties of the right promoted themselves on stricter refugee, immigration, and integration policies as a solution to the problems running in the debates. Following this the new liberal-conservative government that was elected to office after the elections made several and wide-ranging amendments to the Integration Act69. These changes are a clear example of how law, and especially the changing of it, is used as a way to solve problems.
This thesis is based on four months of fieldwork, focused on one hand on parliament members and a minister working on the amendments to the Act, and on other refugees affected by the Act.
Studying the politicians behind the Integration Act, I aimed at finding out how they understand refugees, integration and law, and what these understandings meant in the actual making of the Integration Act. Studying the refugees, I looked at how they understand the law as a framework in their own lives; and how they try to navigate within this framework. I discuss these two sites as places where the law is put into action, and combine them in an analysis of how the Integration Act works in the Danish society on a broader scale.
I start off by sketching out the context for the current changes of the Integration Act. Through tracing how earlier laws and policies, national and international currents, political debates and changing public discourses has had an impact on the Integration Act today, I show how this Act is part of a continuous development in foreign, integration, and social policy.
Looking at the politicians I focus on how they understand integration and the problems the Act is suited to solve. Through the analysis of the politicians’ spoken words and policy and law documents, I point at two different sets of issues. Firstly, I show how the goal of integration of foreigners is closely associated with assimilation in the policy documents and in the politicians’
understanding. The way the politicians understand the process of integration means that integration crosses over from being something that only takes place in the public sphere, to a
process which deeply affects the private lives of refugees. Secondly, I sketch out the problems and their solutions. According to the politicians, the solution to these problems is the Integration Act and especially the particular techniques concerning social welfare, use of contracts and sanctions, which are a central part of the Act.
The refugees in this study also had ideas about what integration means. To my surprise they sounded almost like the politicians when they described what integration meant to them: they talked about the importance of getting a job, learning the language, and about how integration also means having Danish friends. However, I soon discovered that the importance of meeting Danes had as much to do with the acceptance and respect, which the refugees were hoping to gain in contact with Danish neighbours, work colleagues etc. The refugees were eager to realise the plans they had made for life in a new country. Unfortunately, these plans and the eagerness were often shaped, or even curbed, by the local municipality responsible for the implementation of the Integration Act. This made the refugees frustrated. I show how these frustrations were expressed in acts of resistance towards the municipality employees, in feelings of resignation and especially in the constructions of stories about refugees and Denmark, often with a conspiratorial content. I claim that these stories are part of the refugees’ attempt to stay in charge of their own lives and remain actors, not becoming someone who is acted upon.
In the last part of the thesis I discuss the Integration Act in a broader view. Using perspectives from legal anthropology, I analyse how the dichotomy of ideal and actual praxis is played out in my material. I make three points: First I show how both legal anthropology and the anthropology of policy have been too narrow when describing and discussing the intentions behind laws and policies. I show how the intentions behind the Integration Act were ambiguous. At the same time, I question the commonly held idea that politicians maintain an understanding of law as a linear process from legislation to implementation. I show how the politicians I interviewed are very ambivalent towards the law’s implementation and express that they too are frustrated and unsure concerning the implementation of law. Secondly, I show there is a divergence between the laws ideal and the actual praxis that the refugees experience. I claim that the reason for this divergence is the law’s focus on sanction and incentive, which is expressed in the techniques which the law promotes. Thirdly, I discuss how the Integration Act actually also affects the refugees. I argue that this has to do with the fact that refugees accept the category ‘refugee’ and appoint it upon themselves. This means that they accept themselves as persons who have to be integrated into the Danish society. In this way they actively work to align themselves with the
aim of the Integration Act. Furthermore, I discuss the meaning of the Integration Act in the Danish society by introducing the dichotomy individual/community. I argue that the Integration Act is more than an attempt to integrate refugees but also a particular way of imagining the real.
This means that the Integration Act also is a way of imagining the Danish society and promoting this image to the Danish population. Following this foreigners are excluded from the Danish community through integration.
Summing up, I point to the fact that 2005 is an election year in Denmark. I argue that tightening the Integration Act will only limit the refugee’s chances of finding a job, learning the language and becoming part of the Danish society.
Words: 993.
Litteraturliste
Regeringsudgivelser, lovtekster, hjemmesider og avisartikler (undtagen kronikker) er anført separat nederst i litteraturlisten.
Alenikoff, T. Alexander 1995
State-centered Refugee Law: From Resettlement to Containment. I: E. Valentine Daniel og John Chr. Knudsen (red). Mistrusting Refugees. Berkeley: University of California Press.
Anderson, Benedict 1990
Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. London og New York: Verso.
Austin, J.L. 1962 How to Do Things with Words. Oxford: Oxford University Press.
Barth, Frederik 1969
Introduction. I: Frederik Barth (red.). Ethnic Groups and Boundaries: The Social Organization of Culture Difference. Oslo: Universitetsforlaget.
Bejder, Peter og Kim Boye Holt 2003
Fra huguenotter til afghanere. Indvandringens historie i Danmark. Århus: Systime.
Bohannan, Paul 1957
Justice and judgment among the Tiv of Nigeria. London: Oxford University Press.
Bormann, Anne Louise; Jens-Christian Bülow & Christian Østrup 2002
Loven – om udarbejdelse af lovforslag. København: Jurist og Økonomforbundets forlag.
Brochmann, Grete 1999
The Mechanisms of Control. S. 1-27. I: Grete Brochmann og Tomas Hammer (red.).
Mechanisms of immigrant control: a comparative analysis of European regulation policies.
Oxford: Berg.
Burman, Sandra B. & Barbara Harrell-Bond 1979
Introduction. S. 1-7. I: Sandra B. Burman & Barbara E. Harrell-Bond (red.). The Imposition of Law. London/New York: Academic Press.
Bubandt, Nils 2003
Konspirationsteorier i øst og vest: Bali, Al-Queda og den globale paranoia. S. 42-49. I: Jordens Folk. Konspirationsteorier. Nr. 4, 38. årgang.
Carstens, Anette 2003
”Motivation” i visitationssamtaler på aktiveringsområdet. S. 28-60. I: Margaretha Järvinen;
Jørgen Elm Larsen & Nils Mortensen (red.). Det magtfulde møde mellem system og klient.
Magtudredningen. Århus: Aarhus Universitetsforlag.
Coutin, Susan Bibler 2005
Enacting Law through Social Practice: Sanctuary as a Form of Resistance. S. 278-287. I: Sally Falk Moore (red.). Law and Anthropology: a reader. Malden: Blackwell Publishing.
Collier, Jane. F.; Bill Maurer & Liliana Suárez-Navaz
1995
Sanctioned Identities: Legal Constructions of Modern Personhood. S. 1-27. I: Identities. Vol.
2(1-2).
Dalberg-Larsen, Jørgen 1994
Retlig pluralisme i den tredje verden før og nu og retlig pluralisme i moderne industrisamfund. S.
19-117. I: Rettens enhed – en illusion? Om retlig pluralisme i teorien og i praksis. København:
Akademisk Forlag.
Dorsh, Marie de Voe 1981
Framing refugees as clients. S. 88-94. I: International Migration Review. Vol. 15, Nr.1.
Fadel, Ulla Holm 1999
Skik følge eller land fly. Danske forståelser af kulturel forskel-lighed. S. 214-261. I: Peter Hervik (red.). Den generende forskellighed. Danske svar på den stigende multikulturalisme.
København: Hans Reitzels Forlag.
2001
”Den politiske slagmark” – en antropologisk undersøgelse af folketingsmedlemmers konstruktion af politik. Kandidatspeciale ved Institut for Antropologi, Københavns Universitet.
Fadel, Ulla Holm; Peter Hervik og Gitte Vestergaard
1999
De ”besværlige” somaliere. S. 171-213. I: Peter Hervik (red.). Den generende forskellighed.
Danske svar på den stigende multikulturalisme. København: Hans Reitzels Forlag.
Foucault, Michel 1982
Afterword. The Subject and Power. S. 208-226. I: Hubert L. Dreyfus & Paul Rabinow (red.).
Michel Foucault: Beyond Structuralism and Hermeneutics. New York: Harvester Wheatsheaf.
1988
Technologies of the self. S. 16-49. I: Luther H. Martin, Huck Gutman & Patrick H. Hutton (red.).
Technologies of the Self. The University of Massachusetts Press.
1991
Governmentality. S. 87-104. I: Graham Burchell, Colin Gordon & Peter Miller (red.). The Foucault Effect: Studies in Governmentality. Chicago: The University of Chicago Press.
Geertz, Clifford 1983
Local Knowledge: Fact and Law in Comparative perspective. S. 167-234. I: Local Knowledge.
Further essays in interpretive anthropology. New York: Basic Books
Goul Andersen, Jørgen70 2003
Marginalisering på arbejdsmarkedet og social marginalisering. S. 169-208. I: Over-Danmark og under-Danmark? Ulighed, velfærdsstat og politisk medborgerskab. Magtudredningen. Århus:
Aarhus Universitetsforlag.
Griffiths, John 1986
What is Legal Pluralism? S. 1-55. I: Journal of Legal Pluralism and Uofficial Law. Nr. 24, 1986.
Grünenberg, Kristina 1997
“Det Tomme Rum?”. Midlertidighed, flygtningelandsbyer og bosniske krigsflygtninge i Danmark. Nr. 94. Kandidatspeciale ved Institut for Antropologi, Københavns Universitet.
Habermann, Ulla 2001
Brug af begreber & Tidligere forskning om motiver til frivillighed. S. 38-59. I: En postmoderne helgen – om motiver til frivillighed. Disputats. Lund: Socialhögskolan, Lunds Universitet.
Hahnemann, Line 1995
Flygtningen som klient og fremmed. Reproserie nr. 31. Sociologisk Institut. Københavns Universitet.
Harrell-Bond, Barbara E. 1986
Imposing Aid. Emergency Assistance to Refugees. Oxford: Oxford University Press.
Harris, Olivia 1996
Introduction: inside and outside the law. S. 1-18. I: Olivia Harris (red.). Inside and Outside the Law. Anthropological studies of authority and ambiguity. London/New York: Routledge.
Hastrup, Kirsten 2001
Accommodating Diversity in a Global Culture of Rights: An Introduction. S. 1-23. I: Kirsten Hastrup (red.). Legal Cultures and Human Rights: The Challenge of Diversity. UK: Kluwer Law International.
2003
Introduktion: Den antropologiske videnskab. I: Ind i Verden. Grundbog i antropologisk metode.
Kirsten Hastrup (red.). København: Reitzels Forlag.
Hedetoft, Ulf 2004
More than kin, less than kind. The Danish Politics of Ethnic Consensus and the Pluricultural Challenge. I: John Campbell, John Hall and Ove Kaj Pedersen (red.). The State of Denmark.
(forthcoming, 2005).
Hervik, Peter 1999 Nyracisme – politisk og folkelig. S. 108-132. I: Peter Hervik (red.). Den generende forskellighed. Danske svar på den stigende multikulturalisme. København: Hans Reitzels forlag.
Hunt, Alan & Gary Wickham 1994
Foucault and Law. Towards a Sociology of Law as Governance. London: Pluto Press.
70 Jørgen Goul Andersen (2003) er her anført med mellemnavn først på grund af navnesammenfaldet med Niels Åkerstrøm Andersen (2003).
Hvenegård-Lassen, Kirsten 2002
På lige fod – samfundet, ligheden og folketingets debatter om udlændingepolitik 1973-2000.
Ph.d. afhandling, Afdeling for Minoritetsstudier, Institut for Nordisk Filologi, Københavns Universitet.
Jackson, Michael 2002
Preface; Displacement, Suffering, and the Critique of Cultural Fundamentalism. S. 11-36 og 107-126. I: The Politics of Storytelling. Violence, Transgression and Intersubjectivity.
København: Museum Tusculanum Press.
Jelved, Marianne 2002
Demaskering af en valgkamp. S.35-50. I: Henrik Qvortrup (red.). Exit Nyrup. Tværsnit af folketingsvalget 2001. København: Høst og Søn.
Jensen, Bent 2000 De fremmede i dansk avisdebat. Fra 1870’erne til 1990’erne. Spektrum.
Jöhncke, Steffen 2002
I den gode sags tjeneste? Om antropologi, stofbrugere og lodrette forbindelser. S. 29-47. I:
Tidsskriftet Antropologi, Kritik. Nr. 45, 2002.
Jöhncke, Steffen; Mette Nordahl Svendsen og Susan Reynolds Whyte 2004
Løsningsmodeller. Sociale teknologier som antropologisk arbejdsfelt. S. 385-407. I: Kirsten Hastrup (red.). Viden om verden. En grundbog i antropologisk analyse. København: Hans Reitzels Forlag.
Jørgensen, Rikke Egaa & Vibeke Søderhamn Bülow
1999
Ali og de fyrretyve k(r)oner. En analyse af Ekstra Bladets kampagne ”De fremmede”. S. 81-107.
I: Peter Hervik (red.). Den generende forskellighed. Danske svar på den stigende multikulturalisme. København: Hans Reitzels forlag.
Karstensen, David 2002
Passion og professionalisme. En antropologisk analyse af ”flygtningevenner” der hjælper og skjuler flygtninge ”under jorden” i Danmark. Specialerækken 219. Kandidatspeciale ved Institut for Antropologi, Københavns Universitet.
Knudsen, Anne 2003
Det funktionalistiske samfund. I: Jordens Folk. Integration. Nr. 2, september 2003. 38. årgang.
Larsen, Claus Habenicht 1998
Different times. A Study of the Conflict Between the Intentions and Outcome of a Danish Policy Experiment. Nr. 115. Kandidatspeciale ved Institut for Antropologi, Københavns Universitet.
Larsen, Birgitte Romme 2004
I næstekærlighedens favn – mellem ”illegal” og menneske. En antropologisk undersøgelse af tilværelsen som afvist asylansøger i kirkeasyl i Norge. Nr. 304. Kandidatspeciale ved Institut for Antropologi, Københavns Universitet.
Larsen, Jørgen Elm; Nils Mortensen & Jens Peter Frølund Thomsen 2002
Magtens mange facetter i mødet mellem system og klient. S. 185-197. I: Margaretha Järvinen;
Jørgen Elm Larsen & Nils Mortensen (red.). Det magtfulde møde mellem system og klient.
Magtudredningen. Århus: Aarhus Universitetsforlag.
Liep, John & Karen Fog Olwig 1994
Kulturel kompleksitet. S. 7-21. I: Komplekse liv. Kulturel mangfoldighed i Danmark.
København: Akademisk Forlag.
Long, Norman 1992
From paradigm lost to paradigm regained? The case for an actor-oriented sociology of development. S. 16-43. I: Ann Long & Norman Long (red.).Battlefields of knowledge. The interlocking of theory and practice in social research and development. London: Routledge.
Madsen, Morten Lynge 2004
Living for Home: Policing Immorality among Undocumented Migrants in Johannesburg. I:
African Studies, nr. 63, 2, December 2004.
Malinowski, Bronislaw 1961 (1926)
Introduction og Part 1: Primitive Law and Order. S. 1-68. I: Crime and Custom in a Savage Society. London: Routledge & Kegan Paul.
1966 (1935)
An Ethnographic Theory of the Magical Word. S. 213-253. I: Coral Gardsen and Their Magic.
Volume II. The Language of Magic and Gardening. London: George Allen & Unwin Ltd.
Malkki, Liisa H. 1992
National Geographic: The Rooting of Peoples and the Deterritorialization of National Identity Among Scholars and Refugees. I: Cultural Anthropology 7.
1995
Refugees and Exile. From ‘Refugee Studies’ to the National Order of Things. I: Annual Review of Anthropology. Vol. 24.
Marcus, George E. 1995
Ethnography in/of the World System: The Emergence of Multi-Sited Ethnography. I: Annual Review of Anthropology. Vol 24.
McGee, Jon R. & Richard L. Warms 1996
Anthropological Theory. An Introductory History. Mountain View: Mayfield Publishing Company.
Moore, Sally Falk 1978
Law and social change: the semi-autonomous social field as an appropriate subject of study.
S.54-81. I: Law as Process. An Anthropological Approach. London: Routledge.
Moore, Sally Falk 2005 Law and Anthropology: a reader. Malden: Blackwell Publishing.