Loven, policy- og lovdokumenter og politikerne

3.1.1 Loven

Som beskrevet blev der med VK-regeringens tiltrædelse i november 2001 igangsæt en revidering af Udlændinge- og Integrationsloven. Lovændringer gennemføres oftest, når en gældende lov ikke virker tilfredsstillende, eller der kan opnås fordele ved en ny lovgivning. Juristerne Bormann, Bülow og Østrup fremhæver dog, at lovændringer også kan gennemføres uden et reelt behov for ændringer men ud fra et mere overordnet politisk behov (2002: 101). I forbindelse med VK-regeringens ændringer i Integrationsloven er der ingen tvivl om, at regeringspolitikerne mente, at den gældende lovgivning på flere punkter ikke var tilfredsstillende. Dog var der med valgkampens skarpe udlændingedebatten også et stort politisk behov for ændringer, der kunne signalere den nye regerings handlekraft og leve op til Venstres valgmotto: ”Tid til forandring”.

De væsentligste ændringer af Integrationsloven, som er gennemført af VK-regeringen, er udover genindførslen af den lavere starthjælp, en individuel kontrakt mellem udlænding og kommune, ændringer af reglerne for boliganvisning i kommunerne, rådighedsforpligtelsen³², lovens formålsformulering, udvidelse af muligheder for straf samt styrket brug af incitamentsforanstaltninger³³. I forhold til den første Integrationslovs formålsparagraf (se s. 25), er der nu lagt mere vægt på selvforsørgelse, ved hjælp af et nyt stk. 1:

§1. Lovens formål er at sikre, at nyankomne udlændinge får mulighed for at udnytte deres evner og ressourcer med henblik på at blive deltagende og ydende medborgere på lige fod med samfundets øvrige borgere. (LBK 1035).

Hvor det i den første Integrationslovs formålsparagraf hed, at loven skulle bidrage til, ”…at nyankomne udlændinge hurtigt bliver selvforsørgende…” (Lov nr. 747 af 1/7 1998), er der i den nye efter selvforsørgende tilføjet: ”…gennem beskæftigelse…” (LBK 1035). Det bliver således understreget, at udlændinge skal kunne forsørge sig selv ikke bare ved offentlige ydelser men gennem arbejde.

Overordnet set indeholder Integrationsloven bestemmelser for flygtninges³⁴ boligplacering, introduktionsprogram, offentlige ydelse³⁵ samt en række paragraffer, der har at gøre med eksempelvis integrationsråd i kommunerne, finansiering af introduktionsprogrammer og

32 Denne går ud på, at man kun kan modtage offentlig ydelse, hvis der ikke er et rimeligt tilbud om arbejde, og at alle aktivt skal søge at udnytte deres arbejdsmuligheder.

33 Disse ændringer vil blive uddybet i afsnit 3.3.1.1 om løsningen.

34 I Integrationsloven bruges betegnelsen ’udlændinge’, selvom ’flygtninge og indvandrere’ også forekommer. Jeg vælger her i overvejende grad at benytte betegnelsen ’flygtning’, da det er fokuset i studiet. Betegnelsen udlænding kan dog også forekomme.

35 I Integrationsloven fastsættes en række regler for introduktionsydelses udbetaling. I loven står der, at introduktionsydelsen svarer til starthjælp, som er fastsat i paragraf 25 i Lov om aktiv socialpolitik (LBK 1035, § 27, stk. 2). Starthjælpen er affødt af ideen om et optjeningsprincip til kontanthjælpen. Starthjælpen omfatter også danske statsborgere, der gennem længere ophold i udlandet har mistet retten til at modtage kontanthjælp. Selve bestemmelsen om, at flygtninge skal modtage introduktionsydelse, fastsættes i Integrationsloven, men satserne for hjælpen er fastsat i en anden lovgivning. Jeg vælger dog, for klarhedens skyld, her at betragte starthjælpen som en del af Integrationslovgivningen. Jeg vælger samtidig betegnelsen starthjælp (selv om flygtningene i henhold til loven modtager introduktionsydelse), da denne betegnelse er den mest gængse (se eksempelvis Starthjælpsnetværket

indhentning af oplysninger om flygtninge (LBK 1035). Selve lovdokumentet er udtryk for en mængde handlinger, der ligger bag. Før loven blev vedtaget, har politikere og embedsmænd således arbejdet på at omdanne politiske visioner til lovtekst. Denne lovtekst har været behandlet tre gange i Folketingssalen og er herefter blevet vedtaget af et flertal af folketingsmedlemmerne.

For en uprøvet lovgransker er Integrationsloven ved første øjekast en lang række af paragraffer, der er skrevet i et formelt lovsprog, som indeholder indviklede henvisninger til andre paragraffer.

Noget af det første der springer i øjnene ved gennemlæsning er, at der i høj grad tages højde for en række ’hvis?’ og ’hvordan?’ men at der ikke gives svar på noget ’hvorfor?’. Eksempelvis bruges der i lovens kapitel 3: Boligplacering af flygtninge fem paragraffer på at fastsætte, hvordan fordelingen af flygtninge mellem kommunerne skal foregå, og hvad der skal ske, hvis der ændres på antallet af flygtninge, eller kommunerne ikke kan blive enige. Derimod står der ikke noget om, hvorfor flygtninge skal fordeles mellem kommunerne, eller hvorfor flygtninge ikke selv må bestemme, hvor de gerne vil bo. Lovteksten er således ikke forklarende men derimod bestemmende eller fastsættende.

3.1.2 Policy- og lovdokumenter

Det omfattende skriftlige materiale, der indgik som empirisk materiale i studiet, består af forskellige former for lov-relaterede dokumenter. Den faktiske lovtekst er resultatet af en lang række trin i lovgivningsprocessen: redegørelser, lovændringsforslag, folketingsbehandlinger m.m. Alle disse trin i lovgivningsprocessen er nedskrevne og lagt ud til offentligheden.

Derudover har regeringen siden tiltrædelsen i november 2001 udarbejdet en række udgivelser, der omhandler integration og udlændingepolitik. Disse forskellige skriftlige dokumenter forsøger at forklare, hvordan Integrationsloven er blevet ændret og fokuserer således på det hvorfor, der mangler i lovteksten.

Regeringens udgivelser har til formål at forklare den politik, som regeringen fører på integrations- og udlændingeområdet. De første udgivelser fra 2002: En ny udlændingepolitik (1)³⁶ og På vej mod en ny integrationspolitik (2) udstikker rammerne for, hvilke lovændringer regeringen ønsker at gennemføre og hvorfor. I udgivelsen: Regeringens integrations- og udlændingepolitik – status marts 2003 (3) gives en oversigt over hvilke lovændringer og initiativer, der er sat i gang, og hvilke der skal arbejdes videre med. Udgivelsen: Regeringens vision og strategier for bedre integration (4) fra 2003 (+ et kort resume (5)) blev udgivet på baggrund af en tværgående ministergruppes arbejde med at konkretisere og udvikle integrationsvisioner og strategier, som er et af regeringens prioriterede områder. Denne kan således betragtes som en ’hvidbog’ (jf. Hedetoft 2004) for regeringens planer på integrationsområdet. Udgivelserne er alle politisk motiverede og peger på hvilke områder, der ved hjælp af lov og andre initiativer skal sættes ind på. De kan derfor betragtes som policy-dokumenter (jf. Shore & Wright 1997), hvori rammerne for regeringens politik bliver lagt, og hvor Integrationsloven præsenteres som løsningen på en række ’integrationsproblemer’. For klarhedens skyld vil og lovdokumenterne her sammenfattes under betegnelsen: policy-skrifter.

3.1.3 Politikerne

Integrationsloven kan som nævnt forklare hvordan og hvis, mens de forskellige policy-skrifter kan forklare hvorfor. De interviews med politikere, som indgik i studiet, kan være med til at kaste lys over, hvilke ideer og tanker politikerne lægger bag loven og dermed yderligere uddybe det hvorfor, der mangler i lovteksten. Den væsentligste forskel på det empiriske materiale fra dokumentlæsning og fra interviews med politikere er, at der i interviewene i høj grad har været mulighed for at søge bag om nogle af de forklaringer, der gives i regeringsudgivelserne og få mere personlige tilgange til spørgsmålene. Interviewene med politikerne kan betragtes som et

udtryk for politikernes forsøg på at skabe sammenhæng i deres rolle som lovgivere. Politikerne har således deres egne måder at skabe logik og sammenhæng i den politik, de fører. Som jeg vil vise nedenfor, er der flere måder at forholde sig til integrationsspørgsmål på. Imidlertid er der især hos politikere fra regeringspartierne en gennemgående forståelsesramme omkring integration, som har stor betydning for Integrationslovens udformning, da det er disse politikere, der har gennemført ændringerne i Integrationsloven.