Rule of reason og per se-forbud i US-antitrustret
F. Sammenfatning af den første udvikling
R u le o f reason v. per se-forbud detaljeret udforskning og bevisførelse vedrørende den antastede adfærds økonomiske begrundelse eller dens konsekvenser.
Det er klart ressourcebesparende at føre sag under en per se-forbudsregel. Den påtalende part frigøres fra bekostelige, komplicerede og ofte vanskeligt gennemførlige krav om bevis
førelse med hensyn til m arkedsstrukturelle forhold og med hen
syn til m arkedsresultater som følge af den antastede adfærd fra virksomhedernes side.
Kap. I V R u le o f reason og per se-forbud i USA
tale, vil det betyde, at parterne ikke har nogen mulighed for at retfærdiggøre deres arrangem ent. Bevis og argum entation her
om afskæres.
Er man uden for per se-forbudte om råder, f.eks. ved indgåel
se af en vertikal m arkedsregulerende aftale, er det etablerede arrangem ent imidlertid ikke dermed lovligt. Aftalens forenelig
hed med antitrustreglerne må undersøges i det konkrete tilfæl
de, og under iagttagelse af rule of reason må det vurderes, om aftalen skader konkurrencen, medfører rationaliseringsfordele, er acceptabel, fordi den pågældende industri står over for dalen
de efterspørgsel. Parternes stilling på m arkedet må også belyses osv. R esultatet af disse vurderinger kan enten være, at arran
gem entet er ulovligt og skal modvirkes, eller at det må vurderes positivt og derfor ikke er i strid med antitrustreglerne57. For
holdet er således det, at kun visse Sherm an Act-overtrædelser er per se-krænkelser, mens andre er undergivet rule of reason58.
Den endelige analyse af rule of reason og per se-forbudsreg- len må imidlertid, som forvarslet, ske i forbindelse med en be
handling og vurdering af det enkelte om råde inden for antitrust
retten. I de følgende kapitler, som vil behandle nogle centrale monopolretsområder, vil fragm enter af en sådan analyse dukke
57) N år det således anføres af P.G roth U fR 1970 B 63, 70, at ’’overtrædelse af de i Sherm an A ct givne forbud betragtes som ’’per se violations” , d.v.s. at dom stolene ikke nærmere behøver at undersøge hvilke konsekvenser disse overtrædelser har haft” , må der til dette udsagn føjes, at kun visse overtræ
delser a f Sherm an A ct er per se violations.
Men se f.eks. E .H .S ch w en k W uW 1957, 337.
58) A lla n P h ilip N T IR 41 (1971) 41 anfører: ’’Praksis har imidlertid vist, at et absolut forbudsprincip ikke kan gennem føres. I U S A har man den såkaldte rule of reason, som virker som en undtagelse fra det alm indelige forbuds
princip og tilnærmer dette til en misbrugsordning.” Denne formulering er ikke helt præcis, når man iagttager, at en given adfærd fra virksomheders side, som ikke er om fattet af en per se-forbudsregel, og derfor som m odstyk
ke hertil i stedet vil være undergivet en rule o f reason-vurdering, m eget vel kan være forbudt, fordi denne vurdering munder ud i, at virksomhedernes adfærd har udgjort en begrænsning af handelen og f.eks. krænket Sherm an Act Section 1. Selve den udviste adfærd, som har været underlagt rule o f reason, har fra starten været forbudt. Man kan derfor ikke, som Philip gør det, tale om, at man tilnærmer sig en misbrugsordning, idet dette efter gængs terminologi indebærer en efterfølgende kontrol af de iværksatte kon
kurrenceskridt, uden at der principielt tages afstand fra konkurrencebe
grænsninger, jf. von E yben Forbud eller misbrugskontrol i konkurrence- og markedsføringsretten, Festskrift for Curt Olsson, Tidsskrift udgivet af Ju
ridiska Foreningen i Finland, H æ fte 3 /4 1979, 236.
150
K ritik a f per se-forbudsreglen op. Interessen vil koncentrere sig om retsom råder, hvor am eri
kansk ret har opereret med per se-forbud59.
På nærværende sted kan det imidlertid være naturligt at se på den principielle kritik, der i USA fra tid til anden har set dagens lys, over for per se-forbud.
G. Kritik af per se-forbudsreglen
Som ovenfor berørt, og som følgende kapitler vil gøre klart, har amerikanske domstole for en række antitrustlovovertrædelser udviklet og fastslået per se-forbud. Denne praksis har imidlertid ikke fra alle sider nydt ubetinget accept. Der har i stedet været gjort forsøg på at vinde gehør for, at domstolene i videre omfang
59) A tt.G e n .’s Rep. 10 f. sam m enfatter Standard Oil og Am erican T obacco resultaterne således: ’’W hile the words ’’restraint of trade” and ’’monopo
lize” used in Sections 1 and 2 take their initial meaning from pre-1890 com m on and statutory law, they are redefined to effectu ate a statutory policy o f protecting the public against wrongs which the Congress thought might flow from situations, popularly called ’’m onopoly” , where com petition – by whatever means – was unduly lim ited. The Standard Oil opinion defines the object of the Sherm an A ct, as well as the com m on law, as the prohibition o f all ’’contracts or acts which it was considered had a m onopolistic tenden
cy, esp ecially those which were thought to unduly dim inish com petition” , and of acts ’’producing or tending to produce the consequences of
monopo-•y”
Construing both sections, the Rule o f Reason as the general rule o f construc
tion in all Sherm an A ct cases requires interpreting the A ct in the light of a broad public policy favoring com petition and condem ning monopoly.
W hile Standard Oil gave the courts discretion in interpreting the word
’’every” in Section 1, such discretion is confined to consideration of whether in each case the conduct being reviewed under the A ct constitutes an undue restraint o f com petitive conditions, or a m onopolization, or an attem pt to monopolize. This standard permits the courts to decide whether conduct is significantly and unreasonably anticom petitive in character or cffect; it makes obsolete once prevalent argum ents, such as, whether monopoly arran
gem ents would be socially preferable to com petition in a particular industry, because, for exam ple, o f high fixed costs or the risks o f ’’cutthroat” com petition or other sim ilar unusual conditions.
Certain forms o f conduct, such as agreem ents among com petitors to fix market price or control production, are ’’conclusively presumed to be illegal, by reason o f their nature or their necessary e ffe c t” , so that they can quickly and positively be adjudged violations o f the Sherm an A ct. In such cases, inquiry under the Rule o f Reason is over once it has been decided that the conspiracy or agreem ent under review in fact constitutes price rigging or production control. For further exam ple, group boycotts are deem ed un
reasonable as clearly anticom petitive in character or e ffe c t.”
Kap. I V R u le o f reason og per se-forbud i USA
skulle afveje begrænsningers konkurrenceskadelige virkninger over for deres mulige gunstige følger. Kritikken synes især at have sat ind i begyndelsen af 1950’erne og på ny at udmønte sig i disse år. Den debat, som i 1950’erne udviklede sig på basis af indvendinger mod per se-forbudsreglen, var af særlig interesse og betydning, fordi den gav anledning til principielle overvejel
ser over reglens berettigelse og dannede optakt til, at anti
trustretten blev taget op til samlet vurdering.
1. Oppenheim ’s og Business A dvisory C ouncil’s k ritik a f per se-reglen
Det var først og fremmest professor S. Chesterfield Oppen
heim, som i en om fattende redegørelse i 195260 slog til lyd for, at der burde nedsættes en komité, som skulle komme med ud
kast til at revidere den amerikanske nationale antitrustpolitik.
O ppenheim ’s forslag var stærkt medvirkende til dannelsen af The Attorney General’s Com m ittee to S tu d y the A ntitrust Laws, som afgav rapport i 1955. Oppenheim blev selv medlem og medformand sammen med den daværende Assistant A ttor
ney General S.N . Barnes.
Om trent samtidig med fremkomsten af Oppenheim ’s syns
punkter forelå en rapport fra The Business Advisory Council o f the Secretary o f C o m m erce^, som ligeledes opfordrede til en revision af den amerikanske antitrustret og på adskillige punk
ter faldt godt i tråd med Oppenheim ’s synspunkter. De følgende bemærkninger tager hovedsagelig sigte på en omtale af Oppen
heim’s synspunkter.
Gennem en redegørelse for de grundlæggende principper for antitrustlovgivningen og den amerikanske økonomi som helhed og gennem en analyse af per se-forbudsdoktrinen og rule of reason i forbindelse med fundam entale amerikanske retsprin
cipper nåede Oppenheim først og fremmest frem til den kon
klusion, at rule o f reason burde være altdom inerende, og at den formelt burde institutionaliseres a f Kongressen.
O ppenheim ’s synspunkter inddrog en mangfoldighed af anti
60) S. C h e ste rfie ld O ppen h eim: ’’Federal A ntitrust Legislation: Guideposts to a Revised N ational A ntitrust Policy” . 50 M ich.L .R ev. 1139-1244 (1952).
61) B usiness A d viso ry C ou n cil: ’’E ffective C om petition” (W ashington 1952).
K ritik a f per se-forbudsreglen trust-politiske og -filosofiske elem enter foruden bredere økono
miske og samfundsmæssige aspekter.
Det skal allerede på nærværende sted konstateres, at Oppen- heim’s argum entation og konklusion ikke er blevet almindeligt accepteret og gennemført. Men en vægtig og velartikuleret kri
tik af den bestående retstilstand med dertil hørende reformfor
slag kalder til eftertanke. Hvis kritikken og reform forslaget ikke formår at sætte sig igennem, kan det enten være tegn på, at de samfundsmæssige forhold er drevet af betydelig inerti, eller at den bestående tilstand er så velfunderet og af en sådan bonitet, at den rejste kritik ikke er i stand til at bryde skår i den. Hertil kommer, at hvis den bestående tilstand er gået ud af en dyst med seriøse antastelsesforsøg uden væsentlige skrammer, vil den hermed være blevet styrket gennem en form uleret eller implicit forsvarsargumentation. Den bestående tilstand under de givne forhold, in casu USA, får på denne måde hæftet en formodning på sig om at være den ’’rigtige” løsning. På denne baggrund skal der først redegøres for O ppenheim ’s synspunkter og konklusioner. H erefter skal den reaktion, de mødte, omtales.
Et af Oppenheim ’s hovedsynspunkter var, at per se-forbuds- reglerne i alt for høj grad var blevet udvidet. Til gengæld var rule of reason blevet indskrænket. I stedet burde rule of reason være altom fattende, idet en sammenkobling mellem ’’workable com petition” og rule of reason burde gennemføres.
Oppenheim fastslog indledningsvis i sin artikel, at visse grundlæggende principper med hensyn til U SA ’s antitrustlov
givning var almindeligt anerkendte. For det første kunne det således konstateres, at det generelt blev accepteret, at en natio
nal antitrustpolitik m åtte betragtes som en ufravigelig hoved
hjørnesten i et politisk og økonomisk demokrati. Det var i denne sammenhæng uden betydning, hvordan konkurrence og mono
pol blev defineret, være sig populistisk, teknisk-legalt, økono
misk eller på anden m åde62. Oppenheim fremhævede for det
62) I denne forbindelse må især henvises til kapitel II ofr. S e også f.eks. Lange m .fl. K onzentrationspolitik 1 f., hvor det påpeges, at de am erikanske fore
stillinger om et system a f en økonomi af frie virksomheder hviler på de grundrettigheder, som er udtrykt i den am erikanske forfatning, hvor navnlig den individuelle frihed og lighed for statsborgere gøres gældende. D et har været det historiske udgangspunkt, at de enkelte frihedsrettigheder skulle tjene borgernes beskyttelse mod indgreb fra offen tlige m yndigheders side.
153
Kap. IV. R u le o f reason og per se-forbud i USA
andet, at den offentlige antitrustpolitik generelt blev billiget fra amerikanske forretningsfolks side. De industrielle ledere var blevet ’’voksne” og anerkendte, at konkurrenterne ikke må eli- minieres63. Men fra forretningsverdenens side udtryktes almin
deligvis samtidig ønske om, at det offentliges udøvelse af regu
lerende adfærd over for private virksomheder skulle begrænses.
Oppenheim tilslutter sig dette ønske og tilkendegiver, at Kon
gressens antitrustpolitik bør hvile på negative forskrifter frem for positive anvisninger. Reglerne bør formuleres som forbud, hvilket giver regeringen og forretningslivet et fast fælles grund
lag med henblik på antitrust.
Desuden skal antitrustlovene ikke forskubbe ligevægts-til
standen i det økonomiske system. Den bringer private og offent
lige interesser i balance. Forsøg fra regeringens side på at erstat
te konkurrencen med planlagt kontrol ville føre til uheldige resultater. Den amerikanske økonomi hviler på økonomisk fri
hed for virksomhederne til selv at bestemme, hvordan, til hvem og til hvilken pris, de vil sælge. Den hviler på frihed til at sælge og distribuere resultaterne af teknologi, opfindelser og innova
tioner gennem virksomheder, der løber privat risiko og stiler mod fortjeneste.
Forbudsbestemmelser bør udformes som generelle regler og ikke som specifikke opregninger af typer af ulovlig adfærd. I vidt omfang burde man fortolke de generelle regler under rule of reason.
Oppenheim henviser til, at man i bred almindelighed aner
kender, at antitrustreglerne har bevirket, at det amerikanske industrisystem ikke hviler på en karteløkonomi. A
ntitrustregler-Inden for det økonomiske område skulle frihedsrettighederne beskytte mod offen tlig intervention. Efterhånden skete der imidlertid en drejning inden for det økonomiske liv, således at det erkendtes, at en fuldstændig tilbage
holdenhed fra det offentliges side over for de enkelte virksomheders ube
grænsede udfoldelse kunne føre til, at den lighed, som forfatningen søgte at gennem føre med henblik på lige start- og udviklingsm uligheder, kunne blive tilsidesat. Det førte til en ændring i forståelsen af frihedsrettighederne, hvilket muliggjorde indgreb over for misbrug a f privatøkonomisk magt. Den videre konsekvens blev, at der form uleredes en pligt for det offen tlige til at garantere virkelig økonomisk frihed.
63) O ppenheim 50 M ich.L .R ev. 1139, 1146 (1 9 5 2 ), hvor det med en let omskriv
ning af et velkendt ordsprog anføres, at det amerikanske industrielle leder
skab erkender, at ” it cannot have the cake of com petition and eat the com petitors too” .
154
K ritik a f per se-forbudsreglen ne og deres håndhævelse har medført, at amerikanske virksom
heder med omhu studerer antitrustreglerne ved overvejelser over deres markedsadfærd.
Endelig påpeger Oppenheim i sin indledning, at antitrustlov
givningen ikke er tilstrækkelig. Den kan ikke etablere det ønske
de samfund. Regering, forretningsliv og offentlighed betragter imidlertid antitrustsym bolerne som m uligheder for at opnå me
re og bedre konkurrence, end man ville få under andre syste
mer, som kunne harmonere med den herskende opfattelse af amerikansk politik og økonomi.
H erefter kommer Oppenheim ind på fo rh o ld et m ellem per se-forbudsdoktrinen og rule o f reason. Han gennemgår hoved
punkterne i den amerikanske antitrustlovgivning og den histo
riske udvikling af per se-reglen og rule of reason og gør det synspunkt gældende, at rule of reason er blevet udvandet. Rets
praksis om kartelaftaler på basis af de tre hoved-antitrustlove havde vist, at fortolkningen svingede mellem yderpunkterne64.
Men strømpilen gik i retning af at udvide anvendelsesområdet for per se-forbud. Departm ent of Justice A ntitrust Division og the Federal Trade Commission var således på vagt over for enhver genoplivning af tidligere afgørelser, hvor rule of reason fra Suprem e C ourt’s side bl.a. havde fået det blå stempel med henblik på prisaftaler65. Og Oppenheim advarede imod per se
reglens stadige fremtrængen. Den truede med at udhule rule of reason i et sådant omfang, at denne kun ville komme til anven
delse i sjældne undtagelsestilfælde. Det ville ske på bekostning af konkurrencesystemet som et hele. Selv om der stadig var om råder, hvor rule of reason ville blive anvendt, var der over
hængende fare for, at rule of reason i sidste ende blev tilintet- gjort.
Oppenheim fo reslo g i stedet, at den amerikanske Kongres udtrykkeligt skulle vedtage en rule o f reason. Per se-forbud og rule of reason havde hidtil været skabt af domstolene, fordi ordlyden af Sherman Act var for generel. Der burde nu af
64) O ppenheim op.cit. 1139, 1154 f. henviser til sagerne Tim ken Roller Bearing Co. v. U S 341 U S 593 (1951); Standard Oil Co. of California v. U S , 337 U S 293 (1949); A pex Hosiery Co. v. Leader, 310 U S 469 (1940). S e om disse sager nedenfor i kapitlerne VI, VII og IX.
65) O ppenheim op.cit. 1156, hvor der henvises til Appalachian Coals; se herom ovenfor og nedenfor i kapitel VI.
Kap. I V R u le o f reason og per se-forbud i USA
Kongressen afstikkes klarere retningslinier for domstolene.
Oppenheim underbyggede sine synspunkter ved at henvise til, at den igangværende udhuling a f rule o f reason kunne kom
me / k o n flik t med fu ndam entale principper i anglo-amerikansk ret.
Det var først og fremmest den anklagedes forfatningsmæssi
ge ret til en fair og fuldstændig høring om faktiske spørgsmål, som stod på spil. Per se-forbudsdoktrinen var ikke i overens
stemmelse med disse fundam entale forfatningsmæssige sikker
hedsregler.
Kun rule of reason ville gøre det muligt at komme uden om dette vanskelige punkt. Per se-doktrinen burde derfor afløses af det princip, at når regeringen havde ført tilstrækkeligt bevis for, at en restriktiv aftale eksisterer – som påstås at være i strid med antitrustlovene – har den dermed foretaget en ’’prima facie- case” af overtrædelse af reglen66. Men den anklagede ville ikke være udelukket fra at fremføre bevismæssige faktorer, som kun
ne tjene hans forsvar. Han m åtte dog tilføre sagen modbevis, som viste berettigelsen inden for de tilladte grænser af de nor
mer, som opstilles af antitrustbestem m elserne. Lykkedes dette ham ikke, ville regeringen på adækvat måde have opfyldt sin bevisbyrde med hensyn til den ulovlige adfærd. Oppenheim ’s foreslåede regel ville således betyde, at den retsanvendende myndighed, når alle beviser var blevet frem lagt, ville anvende rule of reason på den samlede sag. Den ville udøve skønsbefø
jelse ved vurderingen af beviset. Til forskel fra per se-forbuds
doktrinen, hvor anklagede var afskåret fra at fremføre sine ar
gum enter i favør af en per se-forbudt handlem åde, når det først er konstateret, at f.eks. prisaftale er indgået, ville den anklagede ved en sag, som skulle behandles efter Oppenheim ’s forslag, under hele sagen have mulighed for at fremlægge alle relevante faktiske omstændigheder for at vise berettigelsen af sin adfærd.
Og f.eks. i sager, som indebar restriktive aftaler mellem konkur
renter, ville denne fremgangsmåde efter Oppenheim ’s opfattel
se langt mere være i harmoni med ’’due process of law” end per se-fremgangsmåden.
66) Om prima facie, se nærmere O ppenheim op.cit. 1158 ff.
K ritik a f per se-forbudsreglen Oppenheim understregede dog67, at han med sit forslag ikke ønskede at tage afstand fra den am erikanske anti-kartel politik.
Rule of reason m åtte ikke kunne misbruges og give støtte til at undvige antitrustforbudene om urimelige begrænsninger af kon
kurrencen gennem konkurrenters fælles optræden. Og den an
klagede burde pålægges bevisbyrden, som kun skulle kunne op
fyldes gennem et klart bevis for den juridiske berettigelse.
Den relative usikkerhed, som fulgte af rule of reason ved retslige afgørelser, var efter Oppenheim ’s opfattelse en pris værd at betale, fordi man opnåede fleksibilitet og spændvidde.
Den alternative søgen efter sikkerhed gennem en blind hengiven sig til per se-forbudsregler frem kaldte derimod et stift og for
melt system, som gjorde vold på den økonomiske ordens fakto
rer.
De retsanvendende myndigheder havde levet op til og var i stand til at anvende rule of reason.
2. R eaktion på per se-kritikken
Forslag til radikal nytænkning, som med styrke fremsættes fra flere sider, påkalder sig naturligt interesse. Således også med forslagene om en bred anvendelse af rule of reason.
Professor W alter A d a m s68 råbte im idlertid vagt i gevær over for O ppenheim ’s – og rapportens – tanker. De udgjorde væsent
lige afvigelser fra gældende normer på antitrustom rådet. Ved første blik kunne de tage sig ud som gammel vin på nye flasker.
Men faren, specielt ved O ppenheim ’s synspunkter, lå i den kom
bination af legal og økonomisk pragm atism e, som blev gjort til instrum ent for angrebet på den traditionelle antitrustfilosofi.
Fortolkningen af Sherm an Act var imidlertid langt mindre usikker, end Oppenheim havde lagt til grund. På den måde, rule of reason blev anvendt af Oppenheim, ville det indebære en svækkelse af Sherm an Act Section 1.
O ppenheim ’s kritik af per se-reglen havde efter A dam s’ be
dømmelse i væsentlig grad været baseret på den grundopfattel
se, at domstolenes og de adm inistrative myndigheders fortolk
ning af antitrustlovene blev kendetegnet ved mangel på
sam-67) O ppenheim op.cit. 1160.
68) W .A d a m s ’’The ’’Rule of R eason” : W orkable Com petition or W orkable M onopoly?” 63 Y ale L.J. 348 (1954).
157