Komiteens erklæringer, resolutioner, beslutninger og generelle anbefalingergenerelle anbefalinger

6.1.1. Erklæringer og resolutioner

K om iteen har tidligere løbende vedtaget erklæ ringer og resolutioner på sine halvårlige sam linger. D isse instrum enter vedrører som oftest en aktuel og sæ rlig alvorlig situation, hvor rettigheder i RD K bliver krænket. Som regel indeholder de en fordøm m else a f kræ nkelserne sam t konkrete opfordringer til de involverede parter og det internationale sa m fu n d .11'' De seneste år er der ikke blevet vedtaget erklæ ringer og resolutioner, m en alene beslutninger, som for nogens vedkom m ende har haft sam m e type indhold som de beskrevne erklæ ringer og resolutioner.

6.1.2. Beslutninger

K om iteen vedtager på h ver sam ling en ræ kke beslutninger. B eslutningerne vedrører ofte situationen i et enkelt m edlem sland og kan i disse tilfæ lde ud o ver b eklagelser og fordøm m elser indeholde beslutninger om , hvilke konkrete tiltag kom iteen selv skal ivæ rksæ tte. Som eksem pel kan næ vnes beslutning nr. 1 fra 1996 vedrørende B osnien, som o verlader det til kom iteens form and at k onsultere relevante FN -organer, og som v edtager iv æ rksæ ttelse a f et rådgivningsforløb m ed m edlem sstaten, for at denne i frem tiden kan drage nytte a f kom iteens arbejde og erfarin g er.120 Et andet eksem pel er fra 1999, hvor kom iteen vedtog en beslutning forårsaget a f nogle æ ndringer i den australske lovgivning om oprindelige folk. K om iteen var a f den opfattelse, at æ ndringerne v ar præ g et a f bestem m elser, der afskaffede eller svæ kkede udøvelsen a f oprindelige folks rettigheder og interesser. K om iteen gav derfor udtryk for bekym ring over, hvorvidt æ ndringerne overhovedet var i overensstem m else m ed A ustraliens forpligtelser efter R D K . K om iteen udtalte ikke direkte, at A ustralien kræ nkede RD K , m en opfordrede indtræ ngende A ustralien til at indstille gennem førelsen a f lovæ ndringerne, som blev vedtaget i 1998.121 A ndre form elle b eslutninger kan vedrøre m ere generelle forhold som forskellige form er for racism e. E lsem pelvis var der tidligere flere beslutninger, d er fordøm te ap artheid i Syd- A frika, og som fastslog, at støtte til apartheid-styret var en kræ nkelse a f R D K , sam t opfordrede m edlem slandene til at efterleve resolutionerne fra F N ’s sik k e rh e d sråd .122 I

119. Se eksem pelvis FN -dokument: A /5 1/18 (1996); declaration on the situation in Rwanda (s 9) og resolution on Burundi (s 13). Dette er de seneste erklæringer og resolutioner.

120. Decision 1 (48) on Bosnia Herzegovina. FN-dokument A/51/18 (1996), s 7.

121. Decision 2 (54) on Australia o f 18 March 1999. FN-dokument: A/54/18 (1999), s 7-10.

122. Decision 2 (X I) (1975) refereret i M ichael Banton, s 110. Decision 1 (X X XII) – Question o f apartheid under article 3 o f the Convention i FN-dokument: A/40/18 (1985), s 130.

andre tilfæ lde udgør beslutningerne form elle p rocedureregler vedrørende organiseringen a f kom iteens arbejde. Som eksem pel kan næ vnet beslutning nr. 1 (X L ) fra 1991, der slår fast, at kom iteens m edlem m er som uafhæ ngige eksperter skal have adgang til alle typer a f kilder, h erunder oply sn in g er fra private o rg an isatio n er.123

6.1.3. Generelle anbefalinger

M a n g ler i landerapportem e førte til, at kom iteen i 1972 vedtog sine første to g en erelle anbefalinger. Den første gjorde opm æ rksom på landenes lovgivningsm æ ssige forpligtelser efter artikel 4, og den anden slog fast, at landene v ar fo rpligtede til at rapportere til kom iteen, selvom de ikke m ente, at der ikke var racediskrim ination i deres s ta t.' 24 På trods a f at kom iteen ikke ifølge RD K er udstyret m ed en generel kom petence til at fortolke konventionen, h ar den sæ rligt gennem de seneste 10 år i stigende om fang vedtaget sådanne generelle anbefalinger, d er blandt andet o m handler fortolkning a f konventionens bestem m elser.

I kom iteens første 20 leveår vedtog den 7 generelle anbefalinger i form a f resolutioner.

To a f dem v edrørte den obligatoriske karakter a f artikel 4. De resterende vedrørte landenes pligt til at rap portere, relationer m ed Syd-A frika, behovet for dem ografiske data sam t uddannelsesm æ ssige tiltag. M ellem 1990 og 1999 vedtog kom iteen y d erligere 17 generelle anbefalinger. D isse vedrørte alt fra rapporteringsforpligtelsen, præ ciserende fortolkninger a f konventionens b estem m elser til kom item edlem m em es status. O gså o m råder som retten til selvbestem m else og oprindelige folk blev behandlet. O verordnet set v edrører de generelle anbefalinger 1) specifikke p roblem er/em ner eller 2) fortolkning a f konventionsbestem m elser. Som regel bliver de g enerelle anbefalinger udarb ejd et på en relativt tilfæ ldig m åde foranlediget a f aktuelle problem stillinger. E ksem pelvis blev den generelle anbefaling om oprindelige folk udarbejdet pga. F N ’s tiår for oprindelige folk.

K om iteen har selv givet udtryk for form ålet m ed sine generelle anbefalinger p å følgende m åde: “T h ese general recom m endations and decisions stem from the efforts o f C E R D to encourage state parties to provide in their periodic reports m ore com plete inform ation w hich is eith er required by the C onvention or w hich is relevant to the principles and aim s o f the C onvention and helps C E R D in discharging its ow n o bligations.” 125 I 1990 blev væ rdien a f de generelle anbefalinger diskuteret. K om item edlem og nuvæ rende form and

123. Decision 1 (XL) Sources o f information to be used by the Com mittee. FN -dokument A/46/18 (1991), s 104.

124. M ichael Banton. s 108.

125. UN Com m ittee on the Elim ination o f Racial Discrimination and the progress made tow ards the achievem ent o f the objectives o f the International Convention on the Elim ination o f All Forms o f Racial D iscrim ination, CERD/1 UN Sales No. 79.XIV.4 (1979).

Mr. A b o u l-N asr var a f den overbevisning, at de generelle anbefalinger udgjorde fortolkninger a f RD K , og at de alene skulle vedtages for at afklare konkrete u enigheder m ellem kom iteen og en eller flere m edlem sstater.126 S æ rligt diplom at-m edlem m erne var enige m ed Mr. A boul-N asr, m en flertallet i kom iteen delte ikke opfattelsen. D et b lev bl.a.

understreget, at F N ’s generalforsam ling havde budt de generelle anbefalinger velkom m en, og at kom iteen skulle væ re relativt frit stillet til at vedtage dem . D iskussionerne illustrerer, at det har væ ret vanskeligt i kom iteen at nå til enighed om form , indhold og status a f de generelle anbefalinger.

6.1.4. De forskellige retsakters retskildemæssige status

S tatem e h ar indirekte sam tykket til både b eslutninger og generelle anbefalinger ved deres tiltræ delse til R D K , da disse um iddelbart er hjem let i RD K artikel 9(2). B eslutningerne og de generelle anbefalinger er retligt relevante ved at have betydning for kom iteens arbejde som et offentligt m yndighedsorgan. D e har også indflydelse på in d holdet a f statern es rapporteringsforpligtelser. D er læ gges stor væ gt på de fortolkninger, som anbefalingerne indeholder, når m edlem sstaternes landerapporter diskuteres i kom iteen.

V ed beslutningernes og de g enerelle anbefalingers offentliggørelse i den årlige rap p o rt til F N ’s g eneralforsam ling m å statem e også i et vist om fang have erkendt beslutningernes og de generelle anbefalingers indhold og m å form odes at følge dem , når der er anledning til det. B åde b eslu tn in g e r og de generelle anbefalinger m å således konkluderes at væ re folkeretlige kilder. D et sam m e kan m an nok ikke sige om erklæ ringerne og resolutionerne.

De er ikke direkte hjem let i konventionen og har således ikke opnået staternes indirekte sam tykke. D e har på grund a f deres konkrete og aktuelle indhold heller næ ppe den store indflydelse på hverken kom iteens arbejde eller staternes rapporteringsforpligtelser.

E rklæ ringer og resolutioner fra R acediskrim inationskom iteen m å således betragtes som alene at væ re instrum enter a f politisk og m oralsk karakter.

S tatem e har ikke ved ratifikationen a f konventionen sam tykket til, at b eslutninger og generelle anb efalin g er skal være retligt bindende. De har ikke kendt indholdet a f de frem tidige form elle b eslutninger og generelle anbefalinger, som i praksis sp æ n d er vidt.

De folkevalgte repræ sentanter i de nationale parlam enter har ikke sam tykket til en retlig binding a f en konkret b eslutning eller generel anbefaling, og de h ar h eller ikke sam tykket til en eventuel p åkræ vet national gennem førsel. O gså dette dem okrati synspunkt ta ler im od at tillæ gge instrum enterne retligt bindende kraft. B eslutninger og generelle anbefalinger m å således um iddelbart konkluderes at udgøre folkeretlige kilder uden retligt bindende kraft.

I26. M ichael Banton, s 159.

N oget andet er graden a f gælden a f de forskellige b eslutninger og g enerelle anbefalinger.

H er taler den årlige tilslutning fra F N ’s generalforsam ling for at tillæ gge d em en vis retlig værdi.

Inden je g redegører for betydningen a f generalforsam lingens tilslutning, vil je g næ rm ere u ndersøge det typiske indhold a f de forskellige k atagorier a f b eslutninger og generelle anbefalinger. O gså indholdet har betydning for væ rdien a f de pågæ ldende instrum enter.

F or det første er der de beslutninger, der vedrører p rocedurem æ ssige forhold i kom iteen.

S elvom det har betydning for m edlem sstaterne, at kom iteen eksem pelvis kan anvende oplysninger fra private organisationer i deres arbejde, retter disse b eslutninger sig alene til kom iteen selv. De indholder ingen forpligtelser for m edlem sstaterne og h ar således i forhold til m edlem sstaterne ikke den store retlige autoritet.

F or det andet er der de beslutninger, der vedrører situationen i et enkelt land, sam t de m ere g enerelle beslu tn in g er vedrørende eksem pelvis en bestem t form for racism e. Som oftest retter de sig m od m edlem sstaterne m ed m ere eller m indre indtræ ngende op fo rd rin g er og tilsk y n d elser. K onkrete initiativer og tiltag skal derim od som oftest foranlediges a f kom iteen selv. D er kan eksem pelvis væ re tale om tilbud om bistand og assistence i konkrete konflikter. V isse beslutninger kan dog godt have et indhold a f så konkret og direkte en karakter, at de bliver m ere tungtvejende i forhold til m edlem sstaterne. D ette gæ lder eksem pelvis den tidligere næ vnte beslutning vedrørende A ustralien, der gik ind i en nøjere undersøgelse a f den au stralske lovgivning og indtræ ngende tilskyndede A ustralien til at indstille g ennem førelsen a f en vedtagen lovæ ndring. E ndvidere har eksem pelvis visse b eslutninger fastslået en bestem t fortolkning a f en b estem t artikel i k o n v en tio n en .127 D isse kunne lige så godt have haft form a f en generel anbefaling og m å således som udgangspunkt tillæ gges sam m e retlige status som disse.

D e generelle anbefalinger h ar som regel en ganske direkte karakter. De generelle anbefalinger retter sig ofte direkte til staterne m ed anbefalinger om eksem pelvis oprettelse a f nationale institu tio n er til sikring a f konventionens g en n em fø rsel,128 opfordringer til eksem pelvis at undervise p o litiet i beskyttelse a f m en n esk erettig h ed er129 sam t invitationer til eller appeller om eksem pelvis at rapportere m ere indgående om u ndervisnings- og uddannelsesm æ ssige tiltag til forebyggelse a f rac ism e .130 D isse generelle anbefalinger er

127. Decision 2(X I) (1975) der fastslog, at det var uforeneligt med forpligtelserne i konventionen at understøtte apartheid-regim et i Syd-Afrika.

128. General Recom m endation XVII (1993). FN -dokum ent HRI/GEN/Rev.2, s 97.

129. General Recom m endation XIII (1993). FN -dokument HRI/GEN/Rev.2, s 95.

130. General Recom m endation V (1977). FN -dokum ent HRI/GEN/Rev.2, s 90.

rettet direkte til statem e, m en selve sproget er i de fleste tilfæ lde udtryk for, at der snarere er tale om o pfordringer og appeller end om pålag te forpligtelser. N oget andet er de generelle an befalinger, der vedrører præ ciserende og uddybende fortolkninger a f konventionens bestem m elser. Spørgsm ålet er, hvilken autoritet eller grad a f gæ lden d isse fo rtolkningsafgørelser har i forhold til m edlem sstaterne. Som udgangspunkt er statem e ikke retligt forpligtet til at følge de generelle anbefalinger. De er ikke retligt bindende.

S pørgsm ålet er alligevel, om statem e efterfølgende har fulgt de generelle anb efalin g er i et sådant om fang, at der kan argum enteres for statem es efterfølgende sam tykke til den retlige binding. Indledende m å det understreges, at selvom visse a f anbefalingerne kan ses som udtryk for en ganske ekspansiv fortolkning a f konventionen, så er der ikke m ed de g enerelle anbefalinger fra kom iteens side søgt etableret nye rettigheder og pligter.

Som tidligere b eskrevet hviler kom petencen til at foretage autoritative fortolkninger a f RD K i første instans på kom iteen som det organ, der er ansvarlig for at overvåge konventionens o v erh o ld e lse .111 M edlem slandene er på den anden side det øverste organ, og hvis de g enerelt følger kom iteens u dlæ gninger a f k o nventionsforpligtelsem e, m å dette tages som udtryk for deres sam tykke til anbefalingernes indhold og eventuelt også til deres retlige binding.

Selvom F N ’s generalforsam ling udtrykkeligt ikke er udstyret m ed lovgivningskom peten­

ce, har det alligevel betydning for de generelle anbefalingers væ rdi, at g en eralfo rsam lin ­ gen tilslu tter sig d e m .112 A rt 9(2) er tavs om generalforsam lingens b ehandling a f kom iteens årlige rapport. H eller ikke forarbejderne siger noget om , hvordan g eneralfor­

sam lingen forventes at agere på grundlag a f kom iteens rap p o rt.133 I praksis afslutter generalforsam lingen sin årlige behandling a f kom iteens rapport m ed vedtagelsen a f en resolution ved n avnet “ R eport o f the C om m ittee on the E lim ination o f Racial D iscrim ina­

tio n ” .134 D enne resolution indeholder g eneralforsam lingens m ere eller m indre specifikke tilslutning til kom iteens eventuelle anbefalinger. D er er noget m æ rkvæ rdigt i, at også stater, som ikke er m edlem m er a f R D K , skal væ re m ed til behandlingen a f kom iteens rapport i g eneralforsam lingen og skal væ re m ed til at stem m e om reso lu tio n en .135 S elvom

131. FN -dokum ent A /C.3/40/SR 46, citeret i Michael Banton s 126.

132. ‘The Com m [ittee] depends on UNGA to endorse and give added authority to the “ suggestions and general recom m endations” that it may adopt under art 9(2).” Thomas Buergenthal, s 221.

133. Kam leshw ar Das, M easures o f im plem entation o flC E R D with special reference to the provisions concerning reports from states parlies to the Convention, i Revue de Droit de 1'homme, Vol. IV (1971), s

134. Som eksem pel kan nævnes resolution 53/131 fra 1998. FN -dokument: A/RES/53/131 (1998).

135. N atan Lerner (1983), s 187.

dette forhold er blevet m indre betydningsfuldt i takt m ed, at så m ange stater er b levet m edlem m er a f RDK., m å d et ikke desto m indre styrke anbefalingernes generelle væ rdi, at de fleste a f verdens stater tilslutter sig kom iteens generelle anbefalinger. Som udtrykt a f Partsch: “ in a significant n um ber o f cases the A ssem bly has given im portant guidance to the C om m itee by en dorsing controversial proposals contained in the C o m m itte e ’s rep o rts” . 1''' D et skal im idlertid understreges, at G eneralforsam lingen ikke tilslu tter sig an befalingerne som retligt bindende, da den ikke er udstyret m ed den nødvendige k om petence til en sådan tilslutning. G eneralforsam lingens tilslutning er således p rim æ rt politisk og derm ed a f politisk og m oralsk v æ r d i." 7

Ifølge art 9(2) skal de generelle anbefalinger rapporteres til g eneralforsam lingen sam m en m ed ev entuelle k om m entarer fra m edlem sstaterne. I kom iteens første år var der uenighed i kom iteen om , hvorvidt m edlem sstaterne skulle have godkendt an befalingerne eller bare givet u dtryk for deres sy n sp u n k ter.1111 En a f konventionens affattere argum enterede for, at det aldrig havde væ ret m eningen, at m edlem slandene skulle godkende anbefalingerne, og dette var da også synspunktet b landt flertallet i kom iteen.

K onkluderende m å de g enerelle anbefalinger karakteriseres som retlige instru m en ter m ed en relativ sto r autoritet, g ennem slagskraft og grad a f gæ lden. G enerelt har de større g en n em slag sk raft end beslutningerne. For så v idt an g år de generelle anb efalin g er d er har karakter a f fortolkningsafgørelser, kan staternes passivitet tages til indtæ gt for tilslutning til deres indhold og eventuelt retligt bindende kraft.