Journalføring, notatpligt og registrering: Forskellige regler og regelsæt

Et afgørende processkridt i forbindelse med en forvaltnings modtagelse af oplysninger er notatpligt og journalisering. Med den nye offentlighedslov⁵²⁵ er der indført nye regler om journalisering, postlister og aktiv information.⁵²⁶ Efter offentlighedsloven § 15, stk. 1, skal dokumenter, der er modtaget eller afsendt af en forvaltningsmyndighed⁵²⁷ som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, journaliseres, i det omfang dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt. Det samme gælder interne dokumenter, der foreligger i endelig form. Efter stk. 2 skal et dokument omfattet af stk. 1, som forvaltningsmyndigheden har modtaget

523 Udtalelsen er ikke offentlig; det citerede afsnit stammer fra en konkret aktindsigt.

524 Vejledning om særlig støtte, 2014, er efterfølgende blevet suppleret med et nyt punkt - om ”lukkede familier”. Her fremgår det, at der i helt særlige tilfælde kan opstå situationer, hvor der ikke er vished om, hvorvidt der befinder sig et barn, der kan have behov for særlig støtte i familien. Vejledningen anviser, at

”Det forudsættes i denne situation ikke, at der er fuldstændig vished om, at der findes et barn eller en ung i hjemmet, der kan have behov for særlig støtte, for at kommunalbestyrelsen kan træffe afgørelse om at

iværksætte en børnefaglig undersøgelse. En børnefaglig undersøgelse kan dermed iværksættes med henblik på at undersøge, om der findes et barn i hjemmet. I denne situation vil kommunalbestyrelsen skulle foretage en konkret vurdering af, hvorvidt der er kvalificeret mistanke om, at der befinder sig et barn i hjemmet, der kan have behov for støtte.” Vejledningen henviser i øvrigt kommunen til at få rådgivning fra VISO i særligt svære enkeltsager f.eks. om, hvordan kommunen etablerer samarbejde med en lukket familie, og til, at være

opmærksom på de regler, der blev indført i 2012, hvorefter kommunerne kan få politiets bistand til at komme ind i et hjem uden retskendelse, hvis kommunen har truffet afgørelse om en børnefaglig undersøgelse efter serviceloven § 50. Det er her en forudsætning, at kommunalbestyrelsen vurderer, at adgangen til hjemmet er nødvendig for at afgøre, om der er åbenbar risiko for alvorlig skade på et barns eller en ungs sundhed eller udvikling, ligesom det er en forudsætning, at forældrene har modarbejdet, at der kan foretages en vurdering af barnets eller den unges støttebehov med andre, mere lempelige foranstaltninger.

525 Lov nr. 606 af 12. juni 2013 om offentlighed i forvaltningen.

526 Principper om journalføring og dokumentation har rødder langt tilbage i dansk forvaltningspraksis, jf.

kravet i forsorgsloven af 1933 til større kommuner om at have et ”Socialkontor” (dette skulle senere blive en upopulær betegnelse for virksomheden på det sociale område) og i loven var fastsat håndfaste krav om registrering: ”I hver Kommune skal der, efter nærmere af Socialministeren udarbejdede Regler, føres en Registrant eller indrettes et Kartotekssystem med Oplysning om de understøttedes Personalia, Hjælpens Art og Størrelse m.v.; for saa vidt der i Kommunen etableres et Samarbejde med andre offentlige eller private Institutioner med sociale eller velgørende Formaal gennem Oprettelse af et Centralkontor, et

Oplysningskontor ell. Lign. skal dette henlægges under Socialkontoret.”.

527

Side 148 af 314

eller afsendt, journaliseres snarest muligt efter dokumentets modtagelse eller afsendelse.⁵²⁸ Denne pligt gælder kun for dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed efter lovens ikrafttræden den 1. januar 2014, jf. lovens § 42, stk. 8, og efter lovens § 15, stk. 4, gælder pligten kun for statslige forvaltningsmyndigheder omfattet af § 2 og kommunale og regionale enheder, der kan henregnes til den kommunale og regionale centralforvaltning. Det er et spørgsmål, hvordan dette skal forstås i forhold til kravet om central registrering af underretninger, jf. nedenfor herom.⁵²⁹

Notatpligt er reguleret i offentlighedslovens § 13 (tidligere § 6). I det følgende refereres til reglerne i den nye offentlighedslov, idet de generelt viderefører tidligere gældende regler og principper og rejser samme spørgsmål som tidligere. Efter offentlighedslovens § 13 gælder det, at en myndighed mv. i sager, hvor der vil blive truffet afgørelse mv., når den mundtligt eller på anden måde bliver bekendt med oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, der er af betydning for sagens afgørelse, snarest muligt skal gøre notat om indholdet af oplysningerne eller vurderingerne. Det gælder dog ikke, hvis oplysningerne eller vurderingerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter. Myndigheden skal endvidere efter stk. 2, i sager, hvor der vil blive truffet en afgørelse, snarest muligt tage notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt, der ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter. Den pligt til at gøre notater, som er beskrevet i lovens § 13, gælder kun for den myndighed, som skal træffe afgørelse i en sag, og det er ikke afgørende, om det rent faktisk ender med, at der bliver truffet en afgørelse, fx gælder notatpligten også, selvom en sag henlægges uden at have ført til en realitetsafgørelse. At notatpligten alene gælder i afgørelsessager betyder, at pligten ikke gælder for en myndigheds faktiske forvaltningsvirksomhed, jf. afsnit 3.5.2. Men ved siden af den lovbestemte notatpligt i § 13 gælder en forvaltningsretlig grundsætning om, at en forvaltningsmyndighed også uden for afgørelsessager kan være forpligtet til at tage notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt i det tilfælde, at et sådan ekspeditionsskridt ikke i øvrigt fremgår af sagen. Spørgsmålet om notatpligt i forbindelse med faktisk forvaltningsvirksomhed er omtalt i kammeradvokatens aktindsigtvejledning (Kammeradvokaten, 2013), der baserer sig på forarbejderne til den nye offentlighedslov, jf. også Offentlighedskommissionens betænkning (Offentlighedskommissionen, 2009). Offentlighedskommissionen redegør således for, at det følger af en ulovbestemt forvaltningsretlig grundsætning, at der også består en pligt til at tage notat af ”alle væsentlige ekspeditioner i en sag” i såvel afgørelsessager som i ”traditionelle” administrative sager, der har en vis indgribende og væsentlig betydning for borgeren, idet der refereres til, at dette er naturligt og ønskeligt og også, at det inden for området for faktisk forvaltningsvirksomhed jævnligt forekommer, at der træffes beslutninger, der har indgribende betydning og har afgørelseslignende

528 Den korte, tematiske angivelse vil som udgangspunkt kunne være det pågældende dokuments eventuelle titel (overskrift). Derimod vil en ren typebetegnelse ikke være tilstrækkelig, f.eks. brev, notat mv. Det er hovedreglen, at sædvanlige papirbreve skal være journaliseret 3-4 arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen og e-mails skal være journaliseret senest 7 arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen. Og at journalisering i undtagelsestilfælde lovligt kan ske senere end de nævnte arbejdsdage. F.eks. ved behandling af en følsom sag, hvor det efter en (saglig) vurdering må antages, at kredsen af personer, der har kendskab til sagen og dens dokumenter, bør begrænses mest muligt. Journaliseringsfristen kan også forlænges, hvis den pågældende sagsbehandler er fraværende, f.eks. på grund af ferie, sygdom, kursusdeltagelse, tjenesterejse eller lignende. Der er ikke fastsat en frist for, hvornår interne dokumenter i endelig form skal journaliseres.

Journalsystemet skal indrettes således, at det indeholder oplysninger om dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse samt en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold, jf. offentlighedsloven § 15, stk. 3.

Det er ikke et krav, at dokumenter omfattet af journaliseringspligten, journaliseres i det samme journalsystem.

Derfor kan f.eks. klassificerede dokumenter journaliseres i et særskilt journalsystem. Bestemmelsen regulerer heller ikke den nærmere indretning af journalsystemet, herunder i hvilket omfang myndigheden skal have oprettet en journalplan - dvs. en oversigt over myndighedens sagsområde opdelt i sagsgrupper med et dertil knyttet nummereringssystem - til brug for journaliseringen. Kammeradvokatens aktindsigtshåndbog (Kammeradvokaten, 2013).

529 Der er givet nærmere vejledning om reglerne i Kammeradvokatens aktindsigtvejledning (Kammeradvokaten, 2013). Se også Nielsen og Jakobsen (Nielsen & Jakobsen 2013).

Side 149 af 314

karakter. Kommissionen finder derfor, at en udtrykkelig regulering af notatpligt i forhold til faktisk forvaltning ville kunne betyde, at myndighederne i videre omfang var opmærksomme på notatpligten. Men efter en længere redegørelse om bl.a. ressourceovervejelser kommer kommissionen alligevel frem til, at der kun bør ske en delvis lovfæstelse af den ulovbestemte retsgrundsætning.⁵³⁰. Notatpligtens afgrænsning i forhold til faktisk forvaltningsvirksomhed er således fortsat uklar, og der har ikke været vilje til at ændre på dette forhold ved udformningen af de nye regler.

Med overgrebspakken indførtes tillige nye regler om registrering af underretninger.

Kommunalbestyrelsen skal nu efter serviceloven § 155, stk. 2, foretage central registrering af underretninger med henblik på at understøtte tilrettelæggelsen af indsatsen. Reglerne er ikke ledsaget af et krav om en fast afgrænsning eller form⁵³¹ og skriver sig mere generelt ind i de nævnte eksisterende forvaltningsretlige regler om notatpligt og journalføring. Dette er imidlertid ikke så tydeligt i lovregler og bemærkninger, ej heller hvordan disse regler forholder sig til hinanden. Om notatpligt i forbindelse med henvendelser om støtte fra forældre eller børn gælder det, at der er tale om væsentlige faktiske oplysninger af betydning for afgørelsesvirksomhed, og de skal derfor noteres. Men hvornår er der tale om en underretning, der skal registreres som sådan? Dette er ikke behandlet i forbindelse med lovændringerne, men i Ankestyrelsens undersøgelse af kommunernes erfaringer (Ankestyrelsen 2013) er det beskrevet, at der er meget forskellig praksis, jf. også nedenfor i afsnit 3.5.6.1. Om notatpligt i forbindelse med det tidlige tværfaglige samarbejde efter § 49a fremgår det, jf. ovenfor i afsnit 3.4.1.2 om denne bestemmelse, af bemærkningerne til bestemmelsen og den udsendte pjece,⁵³² at der er tale om faktisk forvaltningsvirksomhed, ligesom de efterhånden mange øvrige samarbejder (SSP, PSP, KSP), hvilket indebærer, at der ikke som udgangspunkt er notatpligt efter offentlighedslovens § 6.⁵³³ Fører en tværfaglig drøftelse derimod til en bekymring, skal de almindelige regler følges, herunder reglerne om iværksættelse af børnefaglig undersøgelse. Der er ikke gjort mere ud af at beskrive dette spørgsmål. I bemærkningerne til § 49b⁵³⁴ er spørgsmålet om notatpligt ikke nævnt. Forholdet mellem reglerne om notatpligt, journalisering og registrering i forbindelse med det tidlige tværfaglige samarbejde kræver således tilpasning til den konkrete kontekst og overvejelser over det indbyrdes forhold mellem regelsættene og de forskellige bagvedliggende værdier. Særligt om notatpligt og registrering i forbindelse med rådgivning fremgår det af Socialministeriets vejledning om særlig støtte⁵³⁵, at ”Reglen om notatpligt i offentlighedslovens § 6 gælder således ikke, når rådgivningen ikke har sammenhæng med en afgørelse.”⁵³⁶ Men også om de meget alvorligt bekymrende situationer, hvor der skal indledes en undersøgelse, at: ”Dette indebærer, at der er notatpligt med hensyn til de faktiske oplysninger, som forvaltningen kommer i besiddelse af, og at forældrene skal underrettes og inddrages. I sådanne tilfælde må kommunen være opmærksom på den særlige konflikt, som barnets eller den unges oplysninger kan give anledning til i forhold til forældrene, og det deraf følgende behov for at beskytte barnet eller den unge ”.⁵³⁷ I visse tilfælde er der altså tale om notatpligt. Kriteriet herfor er

”meget alvorlig bekymring” og iværksættelse af undersøgelse. Dette må forstås sådan, at der i disse situationer er tale om afgørelsesvirksomhed (iværksættelse af § 50-undersøgelse) eller i øvrigt

530 Se Offentlighedskommissionens betænkning (Offentlighedskommissionen, 2009:bind 1: 423).

531 Se vejledning om særlig støtte , 2014, pkt. 8, hvor der imidlertid henvises til Ankestyrelsens centrale statistik på cpr nr. niveau over underretninger, jf. bekendtgørelse nr. 722 af 19. juni 2013 om retssikkerhed og administration på det sociale område.

532 Dialog om tidlig indsats (Servicestyrelsen, 2011).

533 Nu: § 13.

534 L 181 (2012-2013).

535 Vejledning om særlig støtte, 2014. Der henvises her til offentlighedslovens § 6, som på tidspunktet for udsendelse af vejledningen var erstattet af den nye offentlighedslovs § 13, jf. også grundsætningen om notatpligt og de nye regler om journalisering.

536 Vejledningens pkt. 35.

537 Vejledningens pkt. 38.

Side 150 af 314

væsentlige sagsbehandlingsskridt. Men det er bemærkelsesværdigt, at vejledningen og de nævnte kriterier ikke refererer til reglerne i serviceloven i øvrigt, herunder de nye kriterier for underretningspligt, jf. afsnit 3.4.2, som jo også gælder for fagpersoner, der udøver rådgivning. Med vejledningens kriterium om ”meget alvorlig bekymring”, som ikke svarer til reglernes bredere udgangspunkt om underretningspligt ved behov for særlig støtte uden krav om afhjælpning først, jf.

afsnit 3.4.2.1.2.1, ser der i realiteten ud til at være tale om en ikke opdateret reference til de tidligere regler (om, at fagpersoner skulle forsøge at afhjælpe gennem dialog mv. inden underretning). Denne problematik er også beskrevet i afsnit 3.4.2.1.3. om retten til åben, anonym rådgivning og underretningspligten.

Samlet rejser reglernes udformning gennem de forskellige kilder og dokumenttyper altså spørgsmål ved for det første hvilke oplysninger, der stiller krav om registrering - eller notatpligt - herunder om alle oplysninger, kommunen får i forbindelse med rådgivning, tværfagligt samarbejde og henvendelser om mulige behov for støtte, skal registreres som underretninger eller noteres i øvrigt.

Det er således ikke ganske klart, hvor grænsen går mellem notatfrit og notatbelagt/registreringsbelagt område, herunder i hvilket omfang de nye regler om registrering af underretninger og den nye regel i offentlighedslovens § 13 om væsentlige ekspeditionsskridt har ændret på udgangspunktet om ”notat-frit” område eller rykket på grænserne. For det andet rejser reglerne spørgsmål om, hvordan der skal registreres/noteres, herunder i hvilket omfang indholdet af den enkelte underretning både skal registreres centralt og efter reglerne om notatpligt og journalisering. Dvs. i hvilket omfang er oplysninger, som er indkommet i forbindelse med rådgivning, tidligt tværfagligt samarbejde og henvendelse, omfattet af de nye regler om registrering af underretninger? Og i hvilket omfang indebærer sådan registrering samtidig, at notat- (og journaliseringspligten) er opfyldt? Dvs. det er uklart, hvor meget der skal med i kommunens underretningsregister, og hvor meget i journal/notat. Samlet gælder det, at reglerne følger af både den sociale og anden lovgivning og at de er under løbende forandring. Skærpelse af forpligtelserne i form af krav om registrering af underretninger har ikke medført en nærmere afgrænsning af underretningsbegrebet eller fastsættelse af formkrav. Reglen skriver sig på den ene side ind i de forvaltningsretlige regler om notatpligt og journalføring, hvilket imidlertid ikke er så tydeligt i lovregler og bemærkninger, herunder ikke hvordan. Reglerne om notatpligt, journalisering og registrering kræver således tilpasning til den konkrete kontekst og overvejelser over det indbyrdes forhold mellem regelsættene og de forskellige bagvedliggende værdier. De er interdependente og adapative, selvom særligt overgrebspakken i et vist omfang har medført mere præcise retningslinjer.