Internationale forpligtelser som begrundelse for reformer

Opfattelsen af det offentliges forpligtelser som aktivt opsporende har også at gøre med udviklingen i de internationale regler,³⁶⁶ særligt Børnekonventionen og Menneskerettighedsdomstolens praksis, som var medvirkende til at skabe fokus på staternes positive menneskeretlige forpligtelser (se fx Kjølbro 2010; Rytter 2013), jf. afsnit 2.2.5.2. Dvs. forpligtelser til aktivt at beskytte borgerne mod rettighedskrænkelse i modsætning til traditionelle, mere retsstatslige opfattelser af staternes menneskeretlige forpligtelser som negative, dvs. som forpligtende staterne til at undlade selv at begå rettighedskrænkelser.

3.3.5.1 Børnekonventionen

Efter Børnekonventionens art. 3 skal barnets tarv således i alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller private institutioner for social velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende organer komme i første række (”of primary consideration”). Deltagerstaterne skal efter stk. 2 påtage sig at sikre barnet den beskyttelse og omsorg, der er nødvendig for dettes trivsel under hensyntagen til de rettigheder og pligter, der gælder for barnets forældre, værge eller andre personer med juridisk ansvar for barnet, og skal med henblik herpå træffe alle passende lovgivningsmæssige og administrative forholdsregler. Efter stk. 3 skal deltagerstaterne sikre, at institutioner, tjenester og organer med ansvar for omsorg for eller beskyttelse af børn skal være i overensstemmelse med de standarder, der er fastsat af kompetente myndigheder, særligt med hensyn til sikkerhed, sundhed, personalets antal og egnethed samt sagkyndigt tilsyn. Princippet har til tider været omtalt som ”The Paramountcy Principle”³⁶⁷og har givet anledning til en del teoretiske diskussioner. ³⁶⁸ Schiratzki skelner mellem barnets bedste som retsregel, retsprincip og værdiprincip³⁶⁹ (Schiratzki, 2013:36) og anfører, at barnets bedste dermed kan gives et meget skiftende indhold, som grundlæggende er kulturelt og socialt betinget.³⁷⁰ Dvs. princippet om barnets bedste kan ses som retssystemets integrering af social konsensus og med forskelligt indhold afhængigt af retsområde. Schiratzki operationaliserer dog selv begrebet ud fra en sondring mellem barnets bedste i udvidet forstand (barnet nyder beskyttelse og har rettigheder som andre samfundsgrupper) og i indskrænket forstand (barnet nyder beskyttelse og har rettigheder udover hvad andre grupper nyder). Mens beskyttelsen mod at blive udsat for straffebelagte overgreb tilhører første kategori, tilhører mere brede rettigheder som en god opvækst, tryghed og respekt den anden. Til art. 3 og i øvrigt princippet om barnets bedste knytter sig en righoldig litteratur om princippets udformning, afgrænsning, fortolkning mv (se fx Freeman, 2007; Friis, 2005; Goldstein, Solnit, & Goldstein, 1996; Goldstein, 1979; Skivenes, 2003).

366 Jf. også Børnerådets debatoplæg fra november 1998: ”Anbringelse til barnets bedste, Forslag til styrkelse af indsatsen for truede 0-3 årige børn”, hvor rådet henviste til FN s Børnekonventions principper om, at der skal tages udgangspunkt i barnet bedste - og skabes sammenhæng i barnets liv (Børnerådet 1998).

367 Idet dette udtryk indgik i den tidligere FN deklaration om barnets rettigheder fra 1959, men med FNs Børnekonvention anvendtes i stedet det svagere udtryk ”primary consideration” (Buck, 2011:127).

368Artiklen er gjort til genstand for Børnekomiteens behandling i den nye General Comment no. 14

(CRC/GC/2013/14) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration.

Princippet indgår også i andre af kommentarerne, herunder i General Commentno 13 om art. 19 i

konventionen. Det fremgår her af pkt. i, at:”The Committee emphasizes that the interpretation of a child’s best interests must be consistent with the whole Convention, including the obligation to protect children from all forms of violence”.

369 Schiratzki henviser her bl.a. til Peczenik (Peczenik 1995:446f), hvorefter værdiprincipper indgår i retssystemets etiske base.

370 Se også fx Annette Kronborg om den danske udvikling (Kronborg 2007), Titti Mattson (Mattsson 2010) Johanna Schiratzki (Schiratzki 2013) og Anna Singer (Singer 2000) om den svenske og Kirsten Sandberg (fx in: Malekian 2012) og Marit Skivenes (Skivenes 2003) om den norske, idet Børnekonventionen er særskilt inkorporeret i Norge.

Side 111 af 314

Princippet er skrevet ind flere steder i den danske lovgivning, herunder i forældreansvarsloven § 4, hvorefter afgørelser efter loven skal træffes efter, hvad der er bedst for barnet, og i servicelovens formålsbestemmelse for reglerne om særligt støtte til børn og unge, § 46, stk. 1, hvorefter det er

”formålet med at yde støtte til børn og unge, der har særligt behov herfor, at sikre, at disse børn og unge kan opnå de samme muligheder for personlig udvikling, sundhed og et selvstændigt voksenliv som deres jævnaldrende. Støtten skal ydes med henblik på at sikre barnets eller den unges bedste.”

Efter art. 6 skal deltagerstaterne i videst muligt omfang sikre barnets overlevelse og udvikling. Art.

6 forstås i mange sammenhænge som udtryk for helhedsperspektivet på børn, jf. afsnit 3.3.2.2 og som et krav om, at staten skal bestræbe sig på at give børn optimale vilkår³⁷¹ (se fx Faye Jacobsen in: Rasmussen, 2013:102). Efter Børnekonventionen art. 24 gælder det, at staterne skal sikre den bedst opnåelige sundhed og ret til behandling mv. Også retten til uddannelse og skolegang, som er behandlet i artiklerne 28-29, retter sig mod staterne. Det samme gælder retten til forsørgelse, idet barnet efter Børnekonventionen art. 27 har ret til en levestandard, der svarer til dets udvikling, og det påhviler staterne at yde bistand til forældrenes sikring - efter evne og økonomisk formåen - af denne. Børnekonventionen stiller i sig selv ikke særligt præcise krav til de nationale myndigheders konkrete handlinger, men Børnekomiteen har opstillet mere præcise, men også ganske omfattende, krav om “appropriate measures”³⁷² i forhold til beskyttelse af børn, jf. særligt art. 19, og peget på behovet for nationale standarder for børnevelfærd, manglende systemimplementering af beskyttelse af børn, herunder manglende vedtagelse og håndhævelse af lovgivning og manglende høring af børn og varetagelse af barnets bedste fra professionelles side.

En helt central bestemmelse er Børnekonventionen art. 19, som regulerer staternes forpligtelse til at beskytte børn mod vold og overgreb.³⁷³ Art. 19 har bl.a. været medvirkende til den endelige ophævelse af forældres revselsesret, jf. afsnit 3.2 om forældreansvaret, og til at skabe øget nationalt og internationalt fokus på overgreb mod børn.³⁷⁴ Den afspejler en positiv beskyttelsesforpligtelse for deltagerstaterne, dvs. et ”child protection”-perspektiv i forhold til vold og overgreb. Efter art. 19 skal deltagerstaterne træffe alle passende lovgivningsmæssige, administrative, sociale og uddannelsesmæssige forholdsregler til beskyttelse af barnet mod alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbrug, vanrøgt eller forsømmelig behandling, mishandling eller udnyttelse,

371 Se herom General Comment no 5 (CRC/GC/2003/5) on general measures of implementation of the Convention on the Rights of the Child, pkt. 12.

372 Herunder lovgivning, håndhævelse, kompetenceudvikling, kvalitetsudvikling, styringsmekanismer og accountability-procedurer, sanktioner, afsættelse af budgetmidler, ligelig fordeling af goder og ydelser, vidnebeskyttelse og adgang til retsmidler, forældreprogrammer, børnevenlige juridiske procedurer, uafhængige nationale institutioner om børnerettigheder, børneombudsmænd, omfattende og troværdige dataindsamlingssystemer, systematisk monitorering og indikator-baserede resultat-analyser, standarder og lokale mål, udvikling af participatoriske og bæredygtige processer, tværsektionelle samarbejdsprocedurer, professionelle etiske standarder på tværs af sektorer og professioner (dagtilbud, skoler, hospitaler) uddannelse og træningsprogrammer for professionelle, mainstreaming af beskyttelsen af børn, identifikation af

risikofaktorer, fattigdomsreduktionsprogrammer, sundheds, bolig, beskæftigelses og uddannelsesprogrammer, børnevenlig byplanlægning, begrænsning af adgang til alkohol, ulovlige stoffer og våben, samarbejde med massemedier og IT-industrien med henblik på udvikling og håndhævelse af globale standarder for børnebeskyttelse, fjernelse af stigmatiserende sprogbrug, etablering af rådgivningslinjer,

lokalsamfundsinitiativer, velfærdsprogrammer, offentlige informationsprogrammer og holdningskampagner, forskningsprogrammer, proaktive forebyggelsesinitiativer, retningslinjer for undersøgelse, behandling og opfølgning. (General Comment no. 13 (CRC/GC/1011/13).

373 Art. 19 er ifølge Komiteen, jf. General Comment no 13 (CRC/GC/2011/13) on the right of the child to freedom from all forms of violence, den centrale bestemmelse - selvom også andre artikler og protokollen om handel med børn mv. indeholder dette element.

374 Jf også FN’s undersøgelse af vold mod børn; The United Nations Study on Violence against Children, A/61/229 (FN 2006) og regeringens handleplaner af 2002- 2004 og 2005-2008 om vold (Socialministeriet 2004; Ministeren for ligestilling 2004).

Side 112 af 314

herunder seksuelt misbrug, medens barnet er i forældrenes, værgens eller andre personers varetægt.

Efter stk. 2 bør sådanne beskyttende foranstaltninger i passende omfang omfatte virkningsfulde retningslinjer, såvel for udformning af sociale programmer, der kan yde den nødvendige støtte til barnet og til dem, der har barnet i deres varetægt, som til andre former for forebyggelse og identifikation, rapportering, henvisning, undersøgelse, behandling og opfølgning af tilfælde af børnemishandling som beskrevet ovenfor og om nødvendigt retsforfølgelse. Dette beskyttelsesperspektiv er således alligevel ikke så snævert igen. Børnekomiteen har i 2011 udsendt en General Comment³⁷⁵ til bestemmelsen med henvisning til, ”at the extent and intensity of violence exerted on children is alarming. Measures to end violence must be massively strengthened and expanded in order to effectively put an end to these practices which jeopardize children’s development and societies’ potential non-violent solutions for conflict resolution”.³⁷⁶ Komiteens udgangspunkt eller “fundamental assumptions” er ambitiøse: Ingen form for overgreb mod børn kan retfærdiggøres, og der peges på behovet for en rettighedsbaseret tilgang. Selvom Komiteen anerkender familiens primære position i forhold til barnet, gør den opmærksom på, at størstedelen af overgreb mod børn finder sted indenfor familiens rammer. For så vidt angår statens ansvar, lægger Komiteen vægt på lokale myndigheders særlige ansvar i forhold til ”due diligence and the obligation to prevent violence or violations of human rights, the obligation to protect child victims and witnesses from human rights violations, the obligation to investigate and to punish those responsible, and the obligation to provide access to redress human rights violations.” (Pkt. I. 5.) ³⁷⁷ Komiteen definerer begrebet “violence” meget omfattende og ambitiøst: “In common parlance the term violence is often understood to mean only physical harm and/or intentional harm. However, the Committee emphasizes most strongly that the choice of the term violence in the present general comment must not be interpreted in any way to minimize the impact of, and need to address, non-physical and/or nonintentional forms of harm (such as, inter alia, neglect and psychological maltreatment.” (Pkt. I. 4). Det er afgørende for komiteen at fastslå, at der ikke gælder undtagelser.

”No exceptions. The Committee has consistently maintained the position that all forms of violence against children, however light, are unacceptable.” (Pkt. IV.A.1). Komiteen anbefaler også, at der etableres nationale standarder for børnevelfærd og klare operationelle juridiske definitioner på vold og overgreb, gerne standardiseret internationalt med henblik på transnational dataindsamling.

Komiteen opstiller en liste over overgrebsformer, der bl.a. omfatter omsorgssvigt, psykisk vold i form af fx u-kærlig behandling, nedsættende tale, fysisk vold, selv-skade, diverse skadelige

375 Kommentaren, General Comment no. 13 (CRC/GC/2011/13) on the right of the child to freedom from all forms of violence, bygger på de eksisterende retningslinjer for konventionen, de løbende

landeeksaminationer, diskussionsdage samt på en tidligere General Comment, no 8 (CRC/GC/2006/8) on the Right of the child to protection from corporal punishment and other cruel or degrading forms of punishment og FN’s rapport om vold mod børn; The United Nations Study on Violence against Children, A/61/299 (FN 2006) . Den har, jf. Kommentarens pkt. II, 11.c, til formål bl.a “To overcome isolated, fragmented and reactive initiatives to address child caregiving and protection which have had limited impact on the prevention and elimination of all forms of violence; (d) To promote a holistic approach to implementing article 19 based on the Convention’s overall perspective on securing children’s rights to survival, dignity, well-being, health, development, participation and non-discrimination - the fulfillment of which are

threatened by violence; (e) To provide States parties and other stakeholders with a basis on which to develop a coordinating framework for eliminating violence through comprehensive child rights-based caregiving and protection measures; (f) To highlight the need for all States parties to move quickly to fulfill their obligations under article 19”.

376 Kommentaren er beskrevet i den akademiske litteratur som et vigtigt skridt i den videre udvikling af konventionens anvendelse (Lee & Svevo-Cianci 2011; Hart et al. 2011).

377 Komiteen beskriver staternes forpligtelser som “a positive and active obligation to support and assist parents and other caregivers to secure, within their abilities and financial capacities and with respect for the evolving capacities of the child, the living conditions necessary for the child’s optimal development” ( jf.

artiklerne 18 og 27), ligesom “States parties, furthermore, shall ensure that all persons who, within the context of their work, are responsible for the prevention of, protection from, and reaction to violence and in the justice systems are addressing the needs and respecting the rights of children”.

Side 113 af 314

praksisser såsom tidligt ægteskab, ydmygende ritualer, vold og stereotyper i massemedierne, mobning og skadelige spil. Komiteen understreger, at formuleringen i art. 19. “shall take… ” ikke efterlader nogen skønsmargin til staterne.

Disse krav må i et eller andet omfang spille ind i forhold til reformer og regelændringer, men det fremgår ikke hvordan, jf. nedenfor om de enkelte regler.

3.3.5.2 EMRK og Menneskerettighedsdomstolen. ”Repeated warning standard”

Også i forhold til EMRK er der sket en bevægelse i retning af at anse deltagerstaterne som positivt og aktivt forpligtede over for borgerne. Staternes tidlige, opsporende og forebyggende tilsynsforpligtelser i forhold til børn har ikke traditionelt været i centrum for Menneskerettighedsdomstolens praksis, men den generelle opprioritering af staternes positive forpligtelser efter EMRK og et øget samspil med Børnekonventionen og EU-retten har ændret på dette udgangspunkt. Domstolen har således i flere sager fastslået medlemsstaternes positive forpligtelser til at beskytte borgerne, herunder børn. I disse sager er staten altså ikke den primære rettighedskrænker, men statens medansvar ligger i utilstrækkelige foranstaltninger, jf. nedenfor i afsnit 3.5 om kommunernes handleforpligtelser. I Menneskerettighedsdomstolens praksis handler dette særligt om forebyggelse af overgreb. Men også retten til ikke-diskrimination i forhold til skolegang, religion, sundhed er blevet tydeliggjort (Schiratzki 2013).

Også for så vidt angår EMRK tager overtrædelser af konventionsrettigheder i forhold til staternes positive forpligtelser form af manglende politik og regulering af effektiv handling. Domstolen henviser for så vidt angår disse forpligtelser over for børn - udover til art. 1, hvorefter staterne skal sikre borgernes konventionsrettigheder inden for statens jurisdiktion - til artiklerne 2, 3, 4 og 8.

Hertil kommer art. 13 om ”effective remedy”. Det er ikke helt klart, hvad der falder under de enkelte artikler, og hvad der falder under art. 13. Sidstnævnte omfatter manglende adgang til økonomisk kompensation og i nogle tilfælde også manglende undersøgelse af en sag. Domstolen har i denne praksis opstillet en ”repeated warning” standard³⁷⁸. Standarden indebærer ansvar for offentligt ansatte, som kendte til en risiko og ikke handlede adækvat. Afgørende i disse sager er altså det dokumenterede kendskab til en bestående risiko. I forhold til art. 2, som beskytter retten til livet, blev det i en konkret sag³⁷⁹ fastslået, at politiet har ansvar for at beskytte børn (de to børn i sagen blev slået ihjel af deres far), og der lagdes vægt på, at moderen ikke havde mulighed for at få erstatning for ikke-økonomisk skade ved nationale domstole. Domstolen formulerer det således, at art. 2 “also extends in appropriate circumstances to a positive obligation on the authorities to take preventive operational measures to protect an individual whose life is at risk from the criminal acts of another individual”.

Efter art. 3 beskytter konventionen retten til ikke at blive udsat for tortur, grusom, umenneskelig og ydmygende behandling. Der findes en del art. 3-sager vedrørende børn, ofte er der også tale om krænkelser af art. 8, idet overgreb anses for at gribe ind i retten til privatliv, herunder muligheden for sunde relationer. Sagerne handler - udover om krænkelser begået af staten, fx overgreb begået af politiet under varetægt - manglende national beskyttelse mod andres overgreb. I A mod Storbritannien³⁸⁰, fandt Domstolen, at staten havde en positiv forpligtelse til at beskytte borgerne, særligt unge og sårbare, fra fysiske overgreb omfattet af art. 3. Med Z m.fl. mod Storbritannien³⁸¹ udvidedes området med henvisning til art. 13 om nationale retshåndhævelsesmidler (”domestic remedies”), idet Domstolen her definerede en standard for passende nationale

378 EMD case of Opuz v.Tyrkey 9 June 2009 (no. 33401/02).

379 EMD case of Kontrova v.Slovakia 31 May 2007 (no. 7510/04).

380 EMD case of A v. UK 23 September 1998 (no. 95599/94).

381 EMD case of Z and others v. UK 10 May 2001 (no. 29392/95).

Side 114 af 314

retshåndhævelsesmidler for krænkelser af art. 3 på grund af manglende beskyttelse fra statens side.

Domstolen fandt, at Storbritanniens nationale procesregler muligvis gav en vis beskyttelse, men at retshåndhævelsen var utilstrækkelig under art. 13. Ifølge domstolen forventes staten naturligvis ikke at kunne forebygge ethvert overgreb mod et barn, men skal beskytte barnet, når staten ved eller burde have vidst, at et barn var i risiko. ”Repeated-warning”-standarden er således afgørende. Det er som nævnt ikke helt klart, hvad der falder under art. 3, og hvad der falder under art. 13. Domstolen afstod dog fra i art. 3 at indlægge et krav om fuld økonomisk kompensation og straf for alle skyldige. Med E m.fl. mod Storbritannien³⁸², udvidedes Domstolens praksis efter art. 3 til at omfatte seksuelle overgreb. Domstolen fastsatte en standard for socialarbejderes ansvar for at forebygge sådanne overgreb med henvisning til at “the test under Article 3 … does not require it to be shown that “but for” the failing or omission of the public authority ill- treatment would not have happened. A failure to take reasonably available measures which could have had a real prospect of altering the outcome or mitigating the harm is sufficient to engage the responsibility of the State” (§

99). Det skal således ikke bevises, at kun statens manglende forebyggelse/handling var afgørende for at overgrebet fandt sted - det er tilstrækkeligt, at det sandsynliggøres, at forebyggende skridt kunne have ændret forløbet. I E.S. m.fl. mod Slovakiet³⁸³, udvidede Domstolen dette ansvar til at dække ikke alene manglende handling fra individuelle socialarbejderes side, men også ansvar for procedurer, der har ledt til utilstrækkelig beskyttelse.

Efter art. 8 beskytter EMRK mod indgreb i privatliv og familieliv - ”undue interference”. En del af disse sager handler om vage, skønsmæssige bestemmelser om anbringelse af børn uden for hjemmet, manglende proportionalitet eller manglende retlige procedurer til at etablere forældremyndighed. Et andet tema i disse sager er beviskrav; i sager om omsorgssvigt kan definitive beviser være vanskeligt at opnå. Med hensyn til proportionalitetskravet anvender Domstolen en standard, hvorefter akutte foranstaltninger anses mere fleksibelt end mere permanente foranstaltninger, idet Domstolen henviser til de vanskelige vilkår, hvorunder sådanne afgørelser træffes og de potentielle alvorlige risici, der er på spil. Det er dog et spørgsmål om standarden, som blev fastslået i L mod Finland³⁸⁴, også gælder handlinger på et tidligere tidspunkt (tilsynsfasen). I M.A.K. og R.K. mod Storbritannien³⁸⁵, blev et barns sygdom fejlagtigt opfattet som tegn på seksuelle overgreb. Domstolen udtalte, at “mistaken judgments or assessments by professionals do not per se render childcare measures incompatible with the requirements of Article 8 of the Convention. The authorities, both medical and social, have duties to protect children and cannot be held liable every time genuine and reasonably held concerns about the safety of children vis-à-vis members of their family are proved, retrospectively, to have been misguided.” (§ 69). Her anvender Domstolen således et forsigtighedsprincip med udgangspunkt i kravet om beskyttelse af børn.

En helt central sag i forhold til kommunens tilsyn er K.T. mod Norge³⁸⁶. Sagen handler om, hvilke skridt de sociale myndigheder kunne tage i forhold til en familie. Et forældrepar til to sønner var blevet skilt, idet moren var flyttet (til Finland). Hendes begæring om midlertidig eneforældremyndighed, som hun begrundede med at faren havde et medicinbrug og var voldelig, afvistes, ligesom hendes anmeldelse til politiet. Moren underrettede også de sociale myndigheder (bekymringsmelding). Myndighederne (Barneverntjenesten) startede en undersøgelse med bl.a. 10 uanmeldte hjemmebesøg over to måneder, som ikke fandt behov for støtte, selvom forældrenes konflikt ansås skadelig. På baggrund af nye underretninger, herunder to anonyme, indkaldtes faren til møde gennem advokat, ligesom kommunen ønskede at indhente oplysninger i sagen bl.a. fra farens/børnenes læge, skole, børnehave og politi. Der iværksattes igen - en begrænset -

382 EMD case of E and others v. UK 26 November 2002 (no. 33218/96).

383 EMD case of E.S. and others v. Slovakia. 15 September 2009 (no. 8227/04).

384 EMD case of L v. Finland. 27 April 2000 (no. 25651/94).

385 EMD case of M.A.K and R.K. v. UK. 23 March 2010 (nos. 45901/05 og 40146/06).

386 EMD case of K.T. v. Norway 25 December 2008 (no. 26664/03).

Side 115 af 314

Side 115 af 314