Hvad indebærer vurdering efter § 155?

Med kravet om vurdering af alle underretninger efter § 155 er det blevet tydeliggjort, at der gælder et krav om oplysning i forhold til modtagelse af underretninger. Tidligere gjaldt alene kravet i serviceloven § 50 om, at kommunerne skal gennemføre en børnefaglig undersøgelse, når det må antages, at et barn kan have behov for støtte. Kravet om sagsoplysning ved modtagelse af oplysninger om børn med behov for støtte går langt tilbage i historien; således var der allerede med den første børnelov fra 1905 forudsat grundig undersøgelse. Med Graversen-udvalget blev reglerne imidlertid mere specifikke med henblik på at forskyde ressourceforbruget fra senere faser af en børnesag til de tidligere faser. ”Det bemærkes i denne forbindelse, at der i mere komplicerede børnesager formentlig bør ske en forskydning af forbruget af ressourcer og navnlig af sagkyndige undersøgelser og erklæringer fra senere faser i ”sagen” og til den indledende undersøgelse”.⁵⁴⁵ Men der blev ikke taget stilling til spørgsmålet om det beslutningsgrundlag, der ligger til grund for beslutningen om at iværksætte en undersøgelse - dvs. spørgsmålet om en forundersøgelse eller vurdering af oplysninger om et barn. Med Anbringelsesreformen kobledes iværksættelse af foranstaltninger til undersøgelsen, således at disse som altovervejende hovedregel kun kan iværksættes efter, at der er gennemført en § 50-undersøgelse, kravene til undersøgelsen præciseredes, så der fremover skal indgå bestemte forhold i undersøgelsen, og der indførtes en tidsfrist på 4 måneder for gennemførelse af undersøgelsen. Med disse regler - herunder Ankestyrelsens senere præcisering af, at 4-måneders-fristen skal regnes fra det tidspunkt, hvor kommunen er blevet opmærksom på behovet for støtte (Ankestyrelsen 2010) - reguleredes fortsat kun selve undersøgelsen, ikke beslutningsgrundlaget for at iværksætte en undersøgelse. Med de nye regler i overgrebspakken anerkendtes det, at der er en oplysningsfase før § 50-afgørelsen, når der modtages en underretning, men reglerne rejser samtidig spørgsmål. Dels om hvornår og hvordan vurdering skal/kan foretages, herunder 24-timers-vurderingen efter stk. 2, dels hvor længe vurderingen i øvrigt kan tage.

545 (Graversen udvalget, 1990: 61).

Side 155 af 314 3.5.6.2.1 Ikke en § 50-undersøgelse

I vejledningen om særlig støtte er det beskrevet, at vurderingen efter § 155 ikke er en § 50-undersøgelse: ”Der er ikke tale om, at kommunalbestyrelsens behandling af en underretning skal antage samme omfang som en børnefaglig undersøgelse. Kommunalbestyrelsen skal derimod på baggrund af underretningen vurdere, om der er grundlag for at iværksætte en undersøgelse på baggrund af en vurdering af de relevante forhold, som kan belyse de forhold, underretningen bygger på”. ⁵⁴⁶ I praksis vil en vurdering kunne indebære, at kommunen kontakter forældrene, barnet/den unge eller andre, fx underretter, netværk, andre dele af forvaltningen eller andre myndigheder med henblik på oplysning af sagen. Dette vil kunne ske ved at indkalde til et møde, anmodning om udtalelse eller ved at afholde en samtale. Også hjemmebesøg kan komme på tale.

Det er således et spørgsmål, i hvilket omfang de regler og principper, der knytter sig til § 50-undersøgelsen, også gælder for § 155-vurderingen - herunder 24-timersvurderingen -, eller om man må gå ud fra, at disse regler netop ikke gælder for § 155-vurderingen, da der ikke er tale om en § undersøgelse. Dette spørgsmål er for det første relevant i forhold til kravet om, at § 50-undersøgelsen så vidt muligt skal gennemføres i samarbejde med forældrene og den unge over 15 år.. For det andet er spørgsmålet relevant i forhold til, at § 50 kun har omfattet indhentning af eksisterende oplysninger, når der ikke er samtykke. Dette fremgik tidligere - hvor undersøgelse som udgangspunkt krævede samtykke - af § 50, stk. 9. For det tredje er der i retssikkerhedslovens § 11c, jf. herom nedenfor, fastsat særlige regler om indhentelse af oplysninger uden samtykke ”i forbindelse med” § 50-undersøgelse. Det er også et spørgsmål, om disse regler gælder vurderingen efter § 155, herunder 24-timersvurderingen.

3.5.6.2.2 Almindelige regler og principper om sagsoplysning

Forvaltningens oplysningsskridt er reguleret af forvaltningsretten, særligt officialprincippet, som er udviklet i forvaltningsretlig praksis og ikke fremgår af forvaltningsloven men er skrevet ind i retssikkerhedslovens § 10. Princippet, som står i modsætning til forhandlingsprincippet, der gælder for domstolenes sagsbehandling i civile sager, gælder for alle retlige dispositioner i en sag (Andersen 2013:194). ⁵⁴⁷ Princippet må ses i forhold til øvrige forvaltningsretlige principper og regler, herunder det almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip, hvorefter sagsoplysningen ikke må være mere omfattende end nødvendigt. Endvidere gælder det efter persondataloven § 5, at oplysninger kun må indsamles til udtrykkeligt angivne og saglige formål⁵⁴⁸, og at senere behandling ikke må være uforenelig med disse formål, jf. også forvaltningsloven § 32, hvorefter myndigheden ikke må anvende oplysninger, der er irrelevante for den pågældendes sag, f.eks. fordi oplysningerne vedrører forhold, det ikke er sagligt at lægge vægt på i den aktuelle sammenhæng (se fx Rønsholdt, 2010:389). Officialprincippet indebærer ikke, at myndigheden ikke kan fordre partens medvirken (Rønsholdt, 2010:370).⁵⁴⁹ Socialretligt må officialprincippet forstås i forhold til kommunens forpligtelser efter princippet om borgerens medvirken i sagsoplysningen, der er skrevet ind i den sociale retssikkerhedslov §§ 4, 11, 11a, stk. 1, og 11b med de undtagelser, der følger i visse sager, jf. §§ 11a, stk. 2-6 og 11c. Officialprincippet må endvidere ses i forhold til det socialretlige helhedsprincip⁵⁵⁰, jf. retssikkerhedsloven § 5, hvorefter spørgsmål til kommunen skal vurderes efter alle relevante muligheder. Princippet har den dobbelte karakter, at det kan ses både som et socialfagligt, borgerfokuseret princip - og som udtryk for en ”formynderisk” tilgang til borgeren (Andersen 2013:310). Det socialretlige helhedsprincip og det forvaltningsretlige

546 Vejledning om særlig støtte, 2014, pkt. 82.

547 Jf. FOB 2011.1-4.

548 Persondataloven § 5 gælder principielt kun for elektronisk behandlede oplysninger, men udtrykker ifølge Jon Andersen (Andersen 2013:196) et grundlæggende princip, som også gælder mere generelt.

549 Jf. FOB 1999.140.

550 Jf. ovenfor i afsnit 3.3.2.2.1 om udviklingen af helhedsperspektivet i socialt arbejde (se fx Harder &

Appel-Nielsen 2011; Posborg et al. 2013; Kildedal et al. 2010; Healy 2009; Payne 1997)

Side 156 af 314

proportionalitetsprincip kan godt komme til at stå overfor hinanden i spørgsmålet om, hvor mange og hvilke oplysninger der konkret skal indhentes.

Herudover er forskellige andre regler om behandling af personoplysninger relevante for § 155-vurderingen. Dvs. de særlige regler i serviceloven §§ 49a og b, forvaltningsloven § 27-32 og reglerne i §§ 6-8 i persondataloven. Samt regler for de forskellige sektorer, herunder sundhedslovgivningen og retsplejeloven. Det er ganske mange regler som på komplekse måder væver sig ind i hinanden - de er i særdeleshed interdependente og adaptive.

3.5.6.2.3 Indhentning af oplysninger: Hvilke oplysninger, fra og om hvem

For så vidt angår indhentning af oplysninger⁵⁵¹ fra andre dele af den kommunale forvaltning med henblik på vurdering efter § 155, giver officialprincippet i sig selv hjemmel til oplysning af sagen, jf. også reglerne i persondataloven §§ 5-8 og princippet i forvaltningslovens § 32, hvorefter en forvaltningsmyndighed ikke må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver, men altså modsætningsvis godt må skaffe sig saglige oplysninger. (Det bemærkes, at retssikkerhedsloven § 11c, som giver mulighed for indhentelse af oplysninger uden samtykke i undersøgelses- og foranstaltningssager, ikke gælder intern indhentelse af oplysninger, det vil fx sige indhentelse af oplysninger fra et internt dagtilbud).

Også for så vidt angår indhentning af oplysninger fra andre myndigheder mv. giver officialprincippet hjemmel til oplysning af sagen. Samtidig gælder reglerne i retssikkerhedsloven § 11a-c. Som omtalt af Jon Andersen (Andersen 2013:203) er disse reglers samspil med de øvrige forvaltningsretlige regler problematiske. Spørgsmålet er ikke alene, om, der kan indhentes oplysninger efter de forskellige bestemmelser og fra hvem, men også hvilke oplysninger, og oplysninger om hvem.

Efter retssikkerhedslovens § 11 a har andre myndigheder mv.⁵⁵² i ansøgningssager pligt til at videregive nødvendige oplysninger til den sociale myndighed⁵⁵³ efter forudgående samtykke fra den, der søger om eller får hjælp. Dette gælder også oplysninger om en persons rent private forhold og andre fortrolige oplysninger, ligesom myndigheden kan indhente lægejournaler, sygehusjournaler eller udskrifter heraf og forlange, at der optages retsligt forhør i overensstemmelse med retsplejelovens § 1018, hvis oplysningerne ikke videregives.⁵⁵⁴ Efter retssikkerhedsloven § 11 c kan kravet om samtykke efter § 11a, stk. 1, fraviges, hvis det er nødvendigt for sagens behandling, i sager om bl.a. (nr. 1) særlig støtte til børn og unge efter kapitel 11 i lov om social service, hvor

551Kommunens anmodning om oplysninger kan indebære, at der videregives følsomme oplysninger. Om dette spørgsmål henvises til afsnit 3.4.1

552 Dvs. andre offentlige myndigheder, uddannelsesinstitutioner, sygehuse, læger, psykologer, autoriserede sundhedspersoner i øvrigt og personer, der handler på disses ansvar, arbejdsløshedskasser, pengeinstitutter, arbejdsgivere og private, der udfører opgaver for det offentlige.

553Jf. også princippet i forvaltningsloven § 31.I forhold til børneområdet går denne pligt tilbage til de tidligere regler på området, hvor det har været gældende ikke bare at myndigheder, men enhver, var forpligtet til at videregive oplysninger efter anmodning, og politiet kunne bistå, jf. fx lov om børne- og ungdomsforsorg fra 1965.

554 Efter stk. 2 kan der uden samtykke indhentes oplysninger fra andre offentlige myndigheder samt fra arbejdsløshedskasser om økonomiske forhold om den, der ansøger om eller får hjælp, dennes ægtefælle eller samlever og andre husstandsmedlemmer til brug for behandlingen af en konkret sag eller til brug for generel kontrol. Oplysninger kan efter denne bestemmelse samkøres og sammenstilles med data fra myndighedens egne, andre myndigheders og arbejdsløshedskassers it-systemer, når dette er nødvendigt for at kontrollere, om betingelserne for at yde hjælp er opfyldt, herunder med henblik på efterfølgende kontrol af, om der er sket fejl eller misbrug i forbindelse med ydelse af hjælp. Oplysningerne kan indhentes, selv om den person, som oplysningerne vedrører, ikke bor i den kommune, som indhenter oplysningerne.

Side 157 af 314

myndighederne kan påbegynde en sag eller træffe afgørelse uden forældrenes samtykke, samt i forbindelse med undersøgelser efter § 50 i lov om social service. ⁵⁵⁵ Efter § 11c, stk. 2 kan myndigheden uden samtykke anmode private⁵⁵⁶, der har kendskab til forholdene, om at give oplysninger, der er nødvendige for at behandle sagen. Myndigheden skal ved anmodningen gøre opmærksom på, at den adspurgte ikke er forpligtet til at svare, jf. også herom nedenfor i afsnit 3.5.7.1 om kommunens vejledningspligt. Efter stk. 3 kan myndigheden uden samtykke forlange oplysninger efter § 11 a, stk. 1, og indhente oplysninger efter § 11 c, stk. 2, om personer, der er part i sagen, samt om forældremyndighedsindehaverens samlever eller ægtefælle. Myndigheden skal imidlertid efter stk. 4, uanset adgangen til at indhente oplysninger uden samtykke, jf. stk. 1-3, forsøge at få samtykke til at indhente oplysningerne.

Denne regel er begrænset til at finde anvendelse, hvor det er nødvendigt for behandlingen af en sag efter stk. 1, nr. 1, men udtrykker, udover den udvidede indhentningsadgang i forhold til private i disse sager, et mere generelt princip om, at man som privatperson ikke har pligt til at udtale sig,⁵⁵⁷ jf. også ovenfor i afsnit 3.4.2.2 om privates underretningspligt og om strafansvar for overtrædelse af underretningspligten, jf. afsnit 3.4.2.1.4. Det er således svært at forestille sig, at reglen ikke skulle gælde også i forbindelse med § 155-vurdering, jf. også princippet om tydelighed i formålet med forvaltningens behandling af persondata efter persondataloven § 5 og god databehandlingsskik i øvrigt. Reglen er således også relevant i forhold til børnesamtalen, men der har ikke været særligt fokus på den i den forbindelse jf. herom ovenfor i afsnit 3.2.3.5.

Oplysninger kan også søges indhentet som led i en udveksling uden samtykke efter §§ 49 a eller b.

Serviceloven § 49 a er ikke målrettet kommunens indhentning af oplysninger i den tidlige fase, men kommunen er ikke udelukket fra at anvende den. Man skal dog være opmærksom på, at fagpersoner og myndigheder ikke er forpligtede til at svare efter denne bestemmelse, at ”nødvendig” indebærer, at der som udgangspunkt skal være forsøgt indhentet samtykke, at det ikke er helt klart, hvem der skal spørges om dette, og at indhentningen kun kan ske en gang og ved et møde, evt. ved et opfølgende møde, jf. ovenfor i afsnit 3.4.1.2 om denne bestemmelse. Bestemmelsen rejser således i forhold til kommunen spørgsmål om, hvem der skal søges samtykke fra, herunder hvilken betydning det har, om barnet er over eller under 15 år - eller evt. 12 år - hvornår er det forældremyndighedsindehaveren (bopælsforælder, samværsforælder eller begge to)? Og hvornår er

555 Disse sager er således netop ikke ansøgningssager og det giver derfor ikke umiddelbart mening, at § 11c er formuleret som en undtagelse til § 11a.

556 Hvilket fx familiemedlemmer, børn, samlevere, naboer mv. er.

557Jf. også § 10 i lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter, nr. 442 af 9. juni 2004 med senere ændringer (Justitsministeriet), jf. Retssikkerhedskommisionens betænkning nr. 1428 (2003), som indeholder en begrænsning af myndighedernes brug af regler om oplysningspligt, hvis der er en konkret mistanke mod en enkeltperson om en strafbar lovovertrædelse. Bestemmelsen refererer til EMRK’s beskyttelse mod selv-inkriminering, som normalt forbindes med strafferetsplejens regler om undtagelser fra vidnepligt mv., men som altså også er relevant i forhold til forvaltningens

efterforskningslignende skridt. Der er ikke oplysningspligt generelt på det sociale område, men personer, der modtager støtte, har oplysningspligt om ændringer af betydning for hjælpen, jf. retssikkerhedsloven § 11, stk.

2. På det sociale område har der derfor været opmærksomhed på reglerne i tvangsindgrebsloven særligt i forhold til kommunernes indsats mod socialt bedrageri, primært i forbindelse med ydelser til enlige.

Myndighederne skal i disse sager udtrykkeligt vejlede borgeren om retten til ikke at afgive oplysninger, hvilket også er understreget i Folketingets Ombudsmands retningslinjer for god sagsbehandling i sager om socialt bedrageri, som bl.a. omtalt i Social- og Integrationsministeriets skrivelse om offentliggørelse af pjecer vedr. reglerne for enlige/samlevende og orientering om Ombudsmandens retningslinjer for god

sagsbehandling i sager om socialt bedrageri af 14. marts 2013. Se også FOB 2012 -8, hvor en kommune i en sag om mistanke om socialt bedrageri burde have anset en kvinde for beskyttet af tvangsindgrebslovens § 10 og derfor burde have vejledt om, at hun ikke havde pligt til at svare på spørgsmål. Da disse regler er koblet til lovbestemt oplysningspligt, er det således et spørgsmål, om reglen er relevant i forbindelse med det

almindelige tilsyn, hvor familien ikke nødvendigvis modtager eller ansøger om støtte.

Side 158 af 314

det den, oplysningerne i øvrigt angår, fx en samlever eller en forælder uden del i forældremyndigheden? Og hvordan er forholdet i øvrigt til persondataloven? Også reglen om

”bekymringssamtaler” i serviceloven § 49 b kan kommunen anvende i det tidlige tilsyn, jf. ovenfor afsnit 3.4.1.3. Det fremgår af Ankestyrelsens vejledning om bestemmelsen,⁵⁵⁸ at den kommunale sagsbehandler for eksempel kan udveksle oplysninger med politiet eller anklagemyndigheden om en persons tidligere, nuværende og fremtidige fysiske eller psykiske tilstand samt oplysninger om medicinforbrug og misbrug af nydelsesmidler samt oplysninger om seksuelle og strafbare forhold.

Der kan eksempelvis være tale om oplysninger om, at barnet og moren bor sammen med morens kæreste, som politiet kender i forvejen, fordi han har været dømt eller mistænkt for overgreb mod børn eller unge. Oplysninger om en formodet gerningsmands tidligere ansættelsesforhold og -steder kan også være relevante at udveksle. Vejledningen er således ganske vidtgående i forhold til kommunens muligheder for at indhente oplysninger, hvor der er mistanke om overgreb. Som beskrevet ovenfor fremgår det ikke, i hvilket omfang der er tale om forpligtelser, der stilles i modsætning til § 49 a ikke krav om et møde, grænsen for, hvornår der skal søges indhentet samtykke først, er uklar og det er et spørgsmål, hvem der i givet fald skal søges indhentet samtykke fra, jf. afsnit 3.4.1.

I 2012 gennemførtes endvidere nye regler⁵⁵⁹ om adgang til bolig uden retskendelse, som indebar, at kommunerne fik mulighed for efter serviceloven § 64, stk.3 at træffe afgørelse om adgang til forældremyndighedens indehavers bolig og rum uden retskendelse.⁵⁶⁰ Kommunalbestyrelsen kan om fornødent få politiets bistand til fuldbyrdelsen. Kravet efter bestemmelsen er, at adgangen til hjemmet sker som led i den børnefaglige undersøgelse efter § 50 og må anses for nødvendig for at afgøre, om der er åbenbar risiko for alvorlig skade på et barns eller en ungs sundhed eller udvikling, og forældrene har modarbejdet, at en vurdering af barnets eller den unges støttebehov kan gennemføres med andre mere lempelige foranstaltninger. Reglen er altså knyttet til et krav om, at der er truffet afgørelse om undersøgelse efter § 50 - som er baseret på det brede behovskriterium - men samtidig er reglen knyttet til tvangsreglernes risikokriterium. Reglen i serviceloven § 64 omfatter således kun hjemmebesøg, hvor der er truffet afgørelse efter § 50. Men hjemmebesøg kan også være aktuelt, hvor sådan afgørelse ikke er truffet, men med henblik på at træffe sådan beslutning. Et sådant hjemmebesøg kan altså kun gennemføres med samtykke, og også her må det i et eller andet omfang gælde, at kommunen skal være opmærksom på retten til ikke at udtale sig, jf.

nedenfor i afsnit 3.5.7.1 om kommunens vejledningsforpligtelse.

Reglen om vurdering § 155, stk. 1, indeholder ikke en frist - idet det dog fremgår, at vurderingen skal være ”rettidig” - udover at der gælder en frist på 24 timer for akutvurderingen efter § 155, stk.

2. Det vil sige, at det i ikke-akutte sager fortsat er uklart, hvor grænsen går i forhold til afgørelse om iværksættelse af § 50-undersøgelsen. Her må det almindelige princip om hurtighed efter såvel den almindelige forvaltningsret og efter retssikkerhedsloven § 3 finde anvendelse, uden at dette dog indebærer megen vejledning i praksis. Dette gælder også for henvendelser, der ikke kategoriseres som underretninger. Der er heller ikke regler om, hvordan en vurdering efter § 155, stk. 1 skal afsluttes. Hvis vurderingen fører til, at der skal iværksættes en undersøgelse efter § 50, skal der efter Socialministeriets vejledning om særlig støtte træffes en afgørelse herom, og hvis vurderingen fører

558 Ankestyrelsens vejledningspjece (2013) om udveksling af oplysninger mellem kommuner, politiet og anklagemyndigheden samt i børnehuse.

559 Lov nr. 597 af 18.06 2006 om ændring af lov om social service (Styrkelse af indsatsen over for familier med børn og unge, der har behov for særlig støtte).

560 Ændringerne tog især udgangspunkt i Ankestyrelsens kulegravning, som referereret af ekspertgruppen (Ekspertpanelet 2012), hvor det bl.a. konkluderedes, at sagsbehandlingen havde været særdeles kritisabel, og at dette gik igen i mange andre sager. Lovændringerne gennemførtes imidlertid, inden ekspertgruppen var kommet med sine anbefalinger.

Side 159 af 314

til, at der ikke skal iværksættes en undersøgelse, er det et spørgsmål, om der skal træffes en afgørelse herom, jf. ovenfor i afsnit 3.5.2 om afgørelsesvirksomhed.

Samlet imødekommer de nye regler om vurdering på den ene side nogle af de spørgsmål, som der kan rejses, men på den anden side rejser de som beskrevet også nye spørgsmål. Spørgsmålet om, hvornår der skal iværksættes undersøgelse efter § 50, er fortsat meget bredt reguleret, og der gælder ikke en frist for § 155-vurderingen, udover at den skal være ”rettidig”, og udover at der gælder en frist på 24 timer for akutvurderingen efter § 155, stk. 2. Det er ikke til at se, hvordan vurderingen skal eller kan foretages, herunder 24-timers-vurderingen og det er således et spørgsmål, i hvilket omfang de regler og principper, der knytter sig til § 50-undersøgelsen, også gælder for § 155-vurderingen - herunder 24-timers155-vurderingen. I forhold til kommunens videregivelse af private oplysninger, må der manøvreres mellem forskellige former for oplysninger. Reglerne er således fortsat præget af interdependens og adaptivitet, selvom bestemmelser og regelsæt enkeltvis kan fremstå umiddelbart forståelige og anvendelige som udtryk for klare værdier og hensyn. De afspejler imidlertid ikke en fælles og entydig norm om vurdering, men kræver tilpasning og kendskab til forskellige regler og efterfølgende prøvelse. Som sådan er de ganske komplekse.