Dette felt, den almindelige kommunale tilsynsforpligtelse på børneområdet, er generelt underbelyst.
Ikke at der ikke foreligger viden og undersøgelser på børneområdet. Viden om børn og unge og kommunernes indsatser i forhold til dem er i de senere år blevet stadigt mere efterspurgt, hvilket kan aflæses i et stort antal nationale forskningsudgivelser og dokumentationsprojekter. 33 Undersøgelserne på børneområdet har generelt haft fokus på andre dele af området end det almindelige tilsyn, men i løbet af undersøgelsesperioden (efterår 2011 - forår 2014) har der været et stigende fokus på området. Dette har resulteret i nye undersøgelser, der specifikt retter sig mod tilsynsområdet (særligt Ankestyrelsen, 2013a; BDO Revision for Socialstyrelsen, 2013; Mehlbye, 2013). Disse er imidlertid i høj grad organisatorisk og styringsmæssigt34 orienterede og er ikke særligt rettede mod reglernes udformning, på trods af, at reglerne i samme periode er blevet ændret af flere omgange.
1.5.1 Det rationelle undersøgelsesblik
Det er karakteristisk for mange af sådanne undersøgelser, at de har et norm- mål- eller middelrationelt35 blik, med et afgrænset praksisimplementeringsorienteret fokus (se fx Hestbæk,
32 Citatet stammer fra en af informanterne i interviewundersøgelsen, jf. DEL II.
33 Dette gælder en række undersøgelser (Hestbæk 2003; Hestbæk 1997; Egelund 2002; Egelund et al. 2008;
Christensen & Egelund 2002; Christoffersen 1988; Mehlbye & Jensen 2009; Mehlbye et al. 2011; KREVI 2011; Kildedal et al. 2010; Kildedal 2004; Warming 2011a; Moesby-Jensen 2012) og i revisions- og evalueringsrapporter (Ankestyrelsen 2013; BDO Revision for Socialstyrelsen 2013; Socialstyrelsen og Ankestyrelsen 2013; Deloitte 2013; Social og Integrationsministeriet 2012) statistik og dataindsamling (se fx Ankestyrelsen, 2008, 2009a, 2011a) og Danmarks Statistik, fx det nationale indikatorprojekt om udsatte børn og unge. Udgivelser og projekter er i vidt omfang centralt initieret af Socialministeriet eller Socialstyrelsen i forbindelse med større reformer og politiske aftaler. Se fx oversigten i forhold til indsatsen overfor overgreb mod børn fra socialministerens ekspertpanel (Ekspertpanelet 2012) og Socialstyrelsens vidensportal (Socialstyrelsen 2014b).
34 Den forvaltnings- eller administrationsteoretiske forankring i teorier om systemer, organisationer, styring, ledelse mv. og fokus på effektivitet til forskel fra andre felter, herunder det juridiske, er meget oplysende beskrevet af Carsten Henrichsen (Henrichsen 2012).
35 Hermed menes i denne sammenhæng, at de ofte tager udgangspunkt i bestemte mål, normer eller midler, formuleret fx i programbeskrivelser eller værdigrundlag, og deduktivt undersøger, i hvilket omfang disse er implementeret. Sådanne forestillinger om rationalitet henføres traditionelt til den weberske tradition (Weber 1958) og rational-choice-traditionen, jf. afsnit 2.3.2.2.2 og har gennem årene dannet udgangspunkt for
Side 22 af 314
Lindemann, Lehmann, & Christoffersen, 2006; Winter, 2008). Udgangspunktet for undersøgelserne, dvs. hvad det er, der skal implementeres, er forskelligt. Der kan fx tages udgangspunkt i programmer eller målsætninger om effektivitet, retssikkerhed, inddragelse mv. Mål, midler og normer kan udledes af lovgivningen, politiske intentioner, programmer, værdigrundlag og strategier (fx BDO Revision for Socialstyrelsen, 2013:23), etiske eller socialfaglige udgangspunkter mv.
Konstaterede handlemønstre problematiseres i sådanne undersøgelser ud fra det opstillede mål, fx at beslutningstagerne anvender ”common sense” (i stedet for objektiv viden), at de tager udgangspunkt i de vante og tilgængelige løsningsmuligheder (i stedet for at overveje alternative muligheder), at de ikke anerkender borgernes rettigheder til inddragelse eller overholder sagsbehandlingsregler, at de lægger vægt på borgernes karakteristika ud fra stereotype forestillinger (om fx enlige mødre, etniske minoriteter, psykisk syge m.v.), at de anvender institutionelt eller privat bestemte tommelfingerregler eller tager konkrete, institutionelle hensyn (fx manglende orientering eller inddragelse af andre myndigheder, defensive strategier eller inddragelse af lokal-økonomiske hensyn) og tænker kortsigtet. På denne måde kan undersøgelserne konstatere, at mål, midler og normer i form af værdier og principper ikke gennemsættes i praksis, at der er en afstand mellem lovens intentioner og sagsbehandlingen, at materielle og processuelle krav ikke efterleves i den praktiske retsanvendelse etc.
Der kan på denne baggrund præskriptivt opstilles anvisninger og forslag til forbedring. Heri ligger en forestilling om, at der er eller bør være en lineær forbindelse mellem mål på den ene side og praksis på den anden side. Undersøgelserne kan fx opregne faktorer af betydning for implementering, som fokuserer på organisation, ledelse og styring og som tager udgangspunkt i data om kommunestørrelse, beliggenhed mv. En sådan afgrænsning indebærer, at reglernes nærmere udformning, og den måde, reglerne udtrykker mål, midler og normer på i form af værdier og principper mv., herunder forbindelsen til internationale retskilder, reglernes historiske udvikling og sammenhængen med tilgrænsende regler, udgrænses af feltet.36 Dette ses bl.a. i BDO Revisions nyere lovevaluering, som udover at angive, at lovreglernes udformning ikke indregnes som en selvstændig faktor af betydning for implementering (BDO Revision for Socialstyrelsen, 2013:12) heller ikke har fundet det af betydning at inddrage juridisk teori (men derimod teori, der refererer til den administrationsteoretiske tradition, ”Public Administration”-feltet) eller at skelne mellem juridiske og andre kilder i kildefortegnelsen. Der anbefales i sådanne undersøgelser derfor generelt øgede indsatser i retning af tydeliggørelse og information om reglernes værdier37, flere regler af samme karakter, organisationsændringer, ledelsesfokus og mere uddannelse og effektiv prøvelse og monitorering.38
Dette blik gælder også retlige beskrivelser, analyser og diskussioner af reglerne på børneområdet (Se fx Stang 2002; Friis 2005; Mattsson 2010; Lien et al. 1999; Forsman 2013; Eneroth 2013;
Ketscher 2003).39 Der har særligt været taget et offentligretligt udgangspunkt, og særligt er der blevet udtalt kritik af nyere styringsrationaler om effektivitet, modernisering og velfærdsorientering af den offentlige forvaltning gennem decentralisering og rammelovgivning på bekostning af traditionelle retsstatslige retssikkerhedsværdier om klarhed, forudsigelighed og prøvelse, jf. herom forskellige former for teoretiske opfattelser, distinktioner og diskussioner (se herom fx Schreurs 2000), herunder har sondringen mellem mål- middel og normrationalitet været central (se fx Hydén 2002). I denne afhandling er disse sondringer ikke så afgørende. Disse former for rationalitet ses samlet som udtryk for langsom, deliberativ, systematisk tænkning, dvs. ”system 2”-rationalitet (Kahneman 2011), i modsætning til den hurtige, mere intuitive tænkning, dvs. ”system 1-rationalitet (Kahneman et al. 1982; Gigerenzer 2008;
Sunstein 2005). Disse begreber er nærmere anvendt og beskrevet i DEL II, se afsnit 4.2.1.
36 Medmindre der er tale om kritik af, at reglerne ikke afspejler bestemte værdier og principper, men det er en helt anden sag.
37 Udviklingen er beskrevet i flere sammenhænge (fx Bruun Nielsen i P. Andersen, 2009:141).
38 Se fx L 158 (2012-2013).
39 De skandinaviske lande har i ganske stor udstrækning været præget af samme udvikling.
Side 23 af 314
afsnit 2.2.3.1 og 2.3.2.1.1 (denne kritik er bl.a. beskrevet af Henrichsen, 2001:127).40 I sådanne sammenhænge har forskellige retsregler været diskuteret ud fra vægtning af individuelle rettighedstermer over for systemhensyn, skøn overfor retsbestemte regler (ofte i forhold til ydelser), 41 minimumsstandarder og obligatoriske (”skal”-bestemmelser” overfor fakultative bestemmelser (”kan”-bestemmelser). Se også om den såkaldte ”legalstrategidebat” i note 84. Disse fremstillinger har ofte et retsdogmatisk (se fx Hielmcrone & Schultz 2010), jf. herom nedenfor i afsnit 2.2.3, eller retspolitisk udgangspunkt og kan bl.a. indeholde anbefalinger om tydeliggørelse af retsgrundlaget (se fx Holdgaard & Juhl 2012) opstilling af forskellige idealtypiske regelformer (se fx Henrichsen, 2001:147; Westerhäll, 2012) med forskellige grader af vægt på forskellige hensyn ud fra diskussioner af forholdet mellem retssikkerhed og effektivitet og mellem forskellige former for retssikkerhed og retsbeskyttelse (Henrichsen, 2001:85), og de kan problematisere, at der udstedes regler i form af cirkulærer og vejledninger i stedet for retskilder, der er bindende også i forhold til borgerne, og at der anvendes retlige sondringer og forskellige regler på forskellige områder mv., som kan virke begrænsende ud fra et individuelt rettighedsperspektiv, fx sondringen mellem afgørelsesvirksomhed og anden virksomhed, jf. herom i afsnit 3.5.2 (se fx Ketscher, 2008, jf. også Henrichsen:158). Men der er ikke generelt tale om empirisk funderede undersøgelser af konkret, kontekstbestemt beslutningsvirksomhed.
Ret og regler på det sociale område har således også været et retssociologisk emne, som har omfattet empiriske undersøgelser af retsanvendelse i praksis (se fx Andenæs, 1990; Backe-Hansen, 2004; Bentzon, 2000; Christensen, 2000; Dahl, 1978; Dalberg-Larsen, 2005; Friis, 2003; Hollander, 1983, 1985; Kristiansen, 2001; Stang, 2002). Også sådanne undersøgelser tager ofte udgangspunkt i bestemte mål og normative udgangspunkter: ”Den forskningsmæssige interesse inden for dette felt har hovedsageligt koncentreret sig om at forklare mere eller mindre åbenlyse diskrepanser mellem lovgivningens hensigter - der altid synes at være de bedste - og de faktiske resultater af den servicevirksomhed, der præsteres af myndigheder og institutioner - og som typisk ikke findes at leve op til intentionerne” (Henrichsen, 2001:158). Det kan således problematiseres, at rettigheder og retssikkerhed ikke beskyttes (Forsman 2013; Eneroth 2013; Bønsing et al. 2012; Hielmcrone &
Schultz 2010), at der ikke er opmærksomhed i praksis på bestemte, normer, grundværdier og praksis, at der anvendes håndbøger og vejledninger i stedet for originære retskilder mv.
Der kan imidlertid være helt andre forbindelser mellem regler og praksis end dem, der udtrykkes i mål og intentioner (se fx Teubner 1993; Høilund 1995; Andenæs 1990; Kristiansen 2001). Sådanne ikke-lineære og mere komplekse forbindelser kommer til at ”gå under radaren” i et lineært, rationelt blik. Dette blik indebærer dermed en tendens til at overdrage hele ansvaret for sådanne forbindelser og dermed manglende efterlevelse af reglerne til praksisfeltet alene. Evaluator, prøvelsesmyndighed og lovgiver går ”fri”, selvom afstand mellem regel og virkelighed også handler om reglerne (jf. fx Hielmcrone & Schultz, 2010). Et mere fælles ansvar for at forholde sig til sådanne faktorer kræver, at der ikke kun spørges til de på forhånd udvalgte mål og intentioner, men også at der udfoldes en nysgerrig interesse og åbenhed over for andre forhold, herunder reglernes udformning og konkrete håndteringsstrategier i praksis.
40 Dette er en overordnet og generel beskrivelse, idet debatten naturligvis har været mere nuanceret.
41 Carsten Henrichsen skriver om debatten om retsbestemte ydelser på det sociale område i begyndelsen af 90’erne, at ”Vanskeligheden er, at der ikke er nogen garanti for, at de retsbestemte ydelser løser de reelle problemer af social karakter. Sat på spidsen er der nærmest garanti for det modsatte, for så vidt som al erfaring taler for, at løsningen af sociale problemer netop kræver en aktiv individualiseret indsats, hvor klienterne gradvis sættes i stand til at hjælpe sig selv efter princippet ’hjælp til selvhjælp’. Jeg taler her om de erfaringer, som danner grundlag for hele socialrådgiverprofessionens eksistensberettigelse - et
erfaringsgrundlag, som enhver naturligvis kan have lov at have sin egen mening om, men som i hvert fald ikke uden videre bør tilsidesættes i et - misforstået - forsøg på at sikre borgerene en bedre
retsstilling”(Henrichsen, 2001:204).
Side 24 af 314 1.5.2 Denne undersøgelse: Et andet blik
I denne undersøgelse anlægger jeg derfor et andet blik, idet jeg tager udgangspunkt i, at de hidtidige undersøgelser bidrager med vigtig viden om ledelse, organisation og styring (undersøgelser indenfor adminstrationstraditionen), om juridisk regeloverholdelse og normativitet (”compliance”, juridiske reviews og undersøgelser, der baserer sig på retlige kriterier) om overholdelse af socialfaglige og etiske principper (socialfaglige undersøgelser) om magtforhold og deltagelse (medborgerskabsorienterede, børnesociologiske undersøgelser), om diskussion af forskellige retlige værdier og deres gennemsættelse i praksis, eller hvad der nu ellers er udgangspunktet for den enkelte undersøgelse. De har derimod et begrænset blik for, hvordan den samlede udformning af regler har kognitiv betydning som en del af en kontekst. Diskussionerne har således ikke i særlig høj grad været præget af interesse for, hvordan individuelle beslutninger og retsanvendelse kan forstås i forhold til alment menneskelige kognitive beslutningsmønstre. Et sådant blik inddrages i visse undersøgelser af børneområdet (Helm 2011; Regehr et al. 2010; van de Luitgaarden 2007;
Hammond 1996; Zellman 1990; Shlonsky et al. 2012; Križ & Skivenes 2013), herunder den britiske Munro-rapport (Munro, 2011:21), som på baggrund af et omfattende dokumentationsarbejde og ud fra bl.a. kognitiv teori undersøger forholdet mellem regler, intentioner og kontekst i et ikke kun bagudrettet, lineært-kausalt blik, men med et anerkendende fokus på kompleksiteten i disse forbindelser: “It is assumed that the causal links are complex so that as a directive from central Government is transmitted, it interacts, often in surprising ways, with local factors so that the end result may be far from what was intended” (Munro, 2011:24). Et mere komplekst blik anvendes også i andre udgivelser (Stevens & Cox 2008; Križ & Skivenes 2013; Andersson et al. 2011b;
Pinkney 2011) - og nævnes også i den svenske udredning om børneområdet fra 2009.42 Det tværvidenskabelige, mere induktive blik på reglerne, som ligger i disse undersøgelser, giver andre perspektiver, end hvad såvel et norm- eller mål/middelrationelt implementeringsperspektiv som et kulturelt orienteret og mere åbent, fx etnografisk, eller ”grounded theory43-” blik kan tilbyde, jf.
nedenfor i kapitel 2 og 4 om teori, metode og analysestrategi.
En del af undersøgelserne er bl.a. inspireret af et nyere blik på retlig regulering som instrumenter på et spektrum fra direkte påbud, ”command and control”-regler (se fx Alemanno 2012; Teubner 1993), over incitamentsregler, baserede på forestillingen om rational choice, jf. herom nedenfor i afsnit 2.3.2.2.2, til normative idealer om retssikkerhed, retsbeskyttelse, deliberation, dialog, kollaboration mv. (se fx Teubner 1988; Dalberg-Larsen 2001; Gottrup 2009; Ansell & Gash 2012;
Sørensen & Torfing 2011; Henrichsen 2001). På dette ”new governance”-spektrum indgår i stigende grad instrumenter og regelformer - i forskelligt omfang rettet mod forvaltningspersonale og/eller borgerne - som tager udgangspunkt i nyere forståelser af almene kognitive mønstre og viden om beslutningsdesign. De forskellige tilgange udelukker ikke nødvendigvis hinanden men kan ses som elementer på en skala og som udtryk for, at forskellige former for regler passer til forskellige situationer og niveauer, og at valget af design kræver mere end en lineær, mål- eller normrationel tilgang. Det kræver både realisme, nysgerrighed, samarbejde, dialog, tværfaglighed, eksperimenteren, viden og kontekstbevidsthed. Det er sådanne forståelser og tilgange der søges anlagt i indeværende undersøgelse.
42 SOU, 2009. Barnskyddsutredningen. Betänkandet, Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU). p. 161.
43 (Se fx herom Bryant & Charmaz 2007)
Side 25 af 314