1.6.1 Hvilke beslutninger?
Undersøgelsen er afgrænset til kommunal sagsbehandlingsmæssig beslutningstagning i det almindelige, tidlige tilsyn med børn og unge. Det vil i denne sammenhæng sige beslutninger som følge af modtagelse af oplysninger om et barn i forbindelse med underretning, det tidlige tværfaglige og tværsektorielle samarbejde, opsøgende rådgivning eller henvendelser om støtte.
Oplysninger kan fx være foranlediget af, at en forælder søger rådgivning om håndtering af en ung med begyndende kriminalitet, oplysning på et tværfagligt møde om, at et børnehavebarn er klemt i forældrenes skilsmissekonflikt, at et barns forældremyndighedsindehaver ikke er til at få kontakt med, oplysninger i forbindelse med screening om mulig psykisk lidelse hos en forælder, oplysninger om et barns fravær fra skolen, en families anmodning om økonomisk hjælp mv. Der er dermed ikke specifikt fokus på enkelte dele af området fx skoleproblemer, sundhedsproblemer, seksuelle overgreb, etnicitet, kriminalitet, misbrug, handicap, tilknytning, opholdsstatus, ikke-diskrimination, fattigdom, skilsmisser mv. De enkelte temaer indgår, hvor det konkret er relevant i forhold til reglerne.
Beslutninger i forbindelse med modtagelse af sådanne oplysninger repræsenterer et punkt lige før det, der kan kaldes for det 1. ”gatekeeping punkt” (Cocozza & Hort, 2011:94) (se også Cocozza, 2003, 2007; N Gilbert, Parton, & Skivenes, 2011; Høybye-Mortensen, 2013). Punktet beskriver beslutningerne som en adgangsbegrænsning, idet de markerer grænsen mellem på den ene side det universelle, almene område, og på den anden side konkret undersøgelse, foranstaltninger, evt.
indgreb. Punktet markerer dermed kommunens definerende og afgrænsende rolle i den indledningsvise screening eller forundersøgelse (Høybye-Mortensen 2013; Basarab-Horwath 2001;
Socialstyrelsen 2013b; BDO Revision for Socialstyrelsen 2013; Ankestyrelsen 2013; Cocozza &
Hort 2011). Dermed henviser begrebet også til de processuelle skridt, kommunerne kan eller skal tage i denne fase. I Socialstyrelsens ”tragtmodel”44 beskrives denne fase som den ”indledende vurdering”,45 dvs. delprocessen: ”behandler underretning eller henvendelse”, markeret med gråt:
44Modellen er udviklet af en arbejdsgruppe af ICS superbrugere i samarbejde med ICS Metodesekretariatet og fremgår af Socialstyrelsens hjemmeside under ICS (Socialstyrelsen 2013b), jf. ”The Child’s
World”(Basarab-Horwath 2001), dog uden dato.
45 I nogle sammenhænge anvendes ”visitation” (fx Ankestyrelsen, 2013b; BDO Revision for Socialstyrelsen, 2013) om denne virksomhed. Dette begreb er, jf. ovenfor i afsnit 1.3 om begrebsafgrænsning, ikke fundet egnet her, idet der er tale om tilsynsvirksomhed og idet fokus er på de interne, processuelle beslutninger, der knytter sig til modtagelse af sådanne oplysninger, dvs. beslutninger om registrering, notering, orientering, samtykke, frister, indsamling og videregivelse af oplysninger mv.
Side 26 af 314
Figur 1: Hvor i sagsprocessen afgrænses fokus for den børnefaglige undersøgelse (jf. servicelovens § 50)?(Socialstyrelsen 2013b)
Selvom sådanne beslutninger er relevante i forhold til såvel forældre som børn, ankeinstanser, politikere og den brede offentlighed, er min undersøgelse begrænset til kommunale mellemlederes beslutninger. Dermed afgrænser jeg mig i forhold til forældres og børns beslutninger om at søge hjælp eller ikke søge hjælp, privates beslutninger om at henvende sig til forvaltningen, offentligt ansattes beslutninger om at underrette/ikke underrette, ankeinstansers afgørelser i forhold til kommunale beslutninger og politikeres vedtagelse af politikker, planer og budgetter, idet disse beslutninger ikke er omfattet.
1.6.2 Hvilke regler?
Afgrænsningen af regler af relevans for undersøgelsen tager udgangspunkt i kommunernes almindelige tilsyn efter servicelovens § 146 med forholdene for børn og unge under 18 år. Denne regel har nær tilknytning til formålsbestemmelsen i § 46, herunder stk. 2, hvorefter indsatsen skal være ”tidlig og helhedsorienteret” og suppleres af en række regler dels om aktivering af tilsynet, dels om kommunens processuelle handlepligter som led i tilsynet. Anvendelsen af de enkelte retlige kilder i undersøgelsen er nærmere beskrevet i afsnittet om teori og metode. I det følgende afgrænses feltet mere tematisk i forhold til de relevante bestemmelser. Hvis ikke andet er angivet, refereres til serviceloven.
Mht. aktivering af tilsynet er, ud over den almindelige bestemmelse om tilsyn (serviceloven § 146, jf. også formålsbestemmelsen i § 46), reglerne om underretningspligt centrale. Underretningspligten gælder i forskellige udformninger for dels enkeltpersoner (§ 154), dels offentligt ansatte mv. (§
153). Hertil kommer reglerne om rådgivning og forebyggende indsats i forhold til børn, unge og forældre (§ 11) videregivelse af oplysninger i det tidlige, tværfaglige samarbejde (§ 49a og b), jf.
reglerne om sammenhængende børnepolitikker (§ 19), reglerne om skriftlige kommunale beredskaber til forebyggelse, tidlig opsporing og behandling af sager om overgreb mod børn og unge (se § 19, stk. 5) og reglerne om kommunernes forpligtelse til at oprette og benytte børnehuse (§§ 50 a-c). Også i forhold til kommunens processuelle handlepligter som følge af tilsynet er disse regler relevante. Hertil kommer imidlertid reglerne om vurdering og registrering af underretninger, børnesamtale, bisidder og tilbagemelding til underretter (§ 155 - 155 b og § 48a), iværksættelse af undersøgelse (§ 50), jf. også reglerne om undersøgelsesvirksomhed i børnehuse (§§ 50a-c) og om uanmeldt hjemmebesøg (§ 64) og om undersøgelse af barnets person uden samtykke (§ 51), lægelig behandling uden samtykke (§ 63) samt reglerne om foranstaltninger og procedurer (§§ 52- 62, 66-76a mv.).
INDENRIGS- OG SOCIALMINISTERIET 01-12-2009 4
Proces hvor problemformuleringen kommer i spil
Indledende vurdering
(felt 14 i blanket til underretning/henvendelse)
Indledende vurdering
(hentes ind i undersøgelsesplan + § 50 undersøgelsen)
Afgørelse om at iværksætte § 50 undersøgelse
Side 27 af 314
I denne undersøgelse fokuseres særligt på det almindelige, tidlige tilsyn, jf. § 146. Reglerne om egentlig undersøgelsesvirksomhed efter §§ 50, 50a-c, 64 og 51, og reglerne om foranstaltninger og opfølgning mv. er derfor ikke i centrum. Reglerne om undersøgelse og foranstaltninger er dog ikke helt skåret fra, idet de udgør en afgørende del af den retlige kontekst, og undersøgelsen omhandler således disse regler, i det omfang det er nødvendigt for den samlede undersøgelse af området.46 Denne afgrænsning indebærer endvidere, at de særlige regler om anbringelses- og tvangssager, herunder børns og forældres rettigheder og de særlige judicielle krav i øvrigt i disse sager, ikke er behandlet. Der inddrages således ikke retsplejelovgivning eller regler i øvrigt, der regulerer domstolenes behandling af sager på børneområdet, idet begreber, strukturer, formål mv. også er grundlæggende anderledes i disse institutioner, jf. også nedenfor i afsnit 2.2.3 og 2.3.1.2 om fokus på den retlige prøvelsessituation i såvel juridisk metode som teori. Det indebærer bl.a. at der i disse regler er definereret klarere retlige grænser, herunder om børns selvstændige partsrettigheder, adgangen til judiciel prøvelse mv.
De senere år er termen opsporing anvendt i forhold til krav om øget tidlig opmærksomhed og handling i normalområdet, forebyggende sundhedsordninger, dagtilbud, skoler, mv., gennem metoder herom (Mehlbye, 2012, 2013). Begrebet opsporing anvendes i sammenhæng med tidlig indsats og dækker regler om ydelser, planlægning, screening mv. på sundhedsområdet, regler om undervisning, inklusion, (special)pædagogiske foranstaltninger, PPR-ydelser, rådgivning og konsulentbistand på skoleområdet, planer, støttepædagoger i dag- og klubtilbud mv., særlige opsøgende indsatser i forhold til kriminalitet, handicap, sundhed, målrettede tilbud overfor særlige grupper mv. (Socialstyrelsen 2014b). Det er ikke muligt at behandle reglerne på hele dette brede område, men de berøres, hvor det anses for at være relevant i forhold til problemfeltet. Endvidere er spørgsmålet om servicelovens rækkevidde i forhold til personer, der ikke opholder sig lovligt her i landet, jf. Børnekonventionen art. 2, hvorefter staterne ikke må forskelsbehandle børn inden for statens jurisdiktion47 særdeles aktuelt i forhold til kommunernes forpligtelser, men ligesom de andre specialområder er dette ikke særligt i fokus i undersøgelsen. Dette gælder også i forhold til børn, der flyttes ud af landet, selvom dette rejser særdeles relevante spørgsmål i forhold til tilsynsforpligtelsen.48
Selvom det i praksis er et afgørende spørgsmål, hvilken kommune der har hvilke forpligtelser hvornår, inddrager undersøgelsen heller ikke reglerne om handle- og opholdskommune af hensyn til at fastholde fokus på reglernes indhold i et mere generelt perspektiv.
Både i forhold til aktivering af tilsynet og kommunens handleforpligtelser er en række forvaltningsregler relevante. Der tages udgangspunkt i, at tilsynsområdet generelt betragtes som faktisk forvaltningsvirksomhed49, hvorfor undersøgelsen ikke har særskilt fokus på regler, der knytter sig særligt til afgørelsesvirksomhed, fx om partshøring, begrundelse og anke. De regler, undersøgelsen derfor særligt retter sig mod, er sagsbehandlingsprincipperne på det sociale område
46 Det kan muligvis virke problematisk at skære undersøgelsesområdet (§ 50) fra, idet der normalt henvises hertil som netop det felt, der regulerer kommunernes sagsoplysning på dette område. Dvs. at kommunernes virksomhed efter de øvrige bestemmelser (§ 11, § 49a mv.) kan problematiseres som ukorrekt anvendelse af disse bestemmelser i stedet for § 50. Men da sigtet er pragmatisk og nysgerrigt, er det valgt ikke at lægge en sådan forståelse til grund på forhånd. Realiteten er, at selv en beslutning/afgørelse efter § 50 skal oplyses, og det er reguleringen af denne tidlige fase, der er i centrum for denne undersøgelse.
47 Se C-32-00 samt Socialministeriets vejledning nr. 9007 af 7. januar 2014 om særlig støtte til børn, unge og deres familier (Vejledning om særlig støtte, 2014).
48 Der er særligt kommet fokus på dette område i forhold til Grønland og Færøerne de senere år, og der vil antageligvis også komme mere fokus på det i forhold til EU, hvor den fri bevægelighed og nye medlemslande har konsekvenser også i forhold til børn, jf. nedenfor i afsnit 2.2.5.2 om de internationale forpligtelser.
49 Dette begreb er nærmere beskrevet i DEL I, se afsnit 3.5.2.
Side 28 af 314
(retssikkerhedsloven50 §§ 3-5 og 10 og 11 a-c), vejledning og repræsentation (forvaltningsloven §§
7 og 8), tavshedspligt (forvaltningsloven §§ 27-32), jf. også straffelovens51 regler herom, samt regler om behandling af personoplysninger, herunder registreredes rettigheder (persondataloven52
§§ 1-8 og §§ 28 - 31). I denne sammenhæng er også offentlighedslovens53 regler om journalisering og notatpligt relevante. Hertil kommer almindelige principper om saglighed, legalitet, proportionalitet, selv-inkrimineringsbeskyttelse mv.
Tilsynsforpligtelsen er i vidt omfang rettet mod forældrene som børnenes legale repræsentanter og varetagere af forældreansvaret, dvs. forældremyndighedsindehavernes ret og pligt til at yde omsorg og træffe beslutninger om barnet efter forældreansvarsloven og evt. også selvstændige interesse og partsstatus, være værger efter værgemålsloven og forældres pligt til at forsørge deres børn efter børneforsørgelsesloven54. Derfor inddrages også spørgsmål om forældremyndighed, barnets og andres retlige status, rettigheder mv. og dermed person- og familieretten.
Endelig har emnet menneskeretlig relevans, idet disse forhold også i en vis udstrækning er reguleret i inter- og supranationale menneskeretlige instrumenter, særligt Børnekonventionen, EMRK og EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder, jf. Lissabontraktaten. Også andre instrumenter er relevante, herunder Den Internationale Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder,55 Den Internationale Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle rettigheder,56 Den Europæiske Socialpagt57 og de mange dokumenter, der knytter sig til disse instrumenter. Hertil kommer de specielle instrumenter, fx FN’s Handicapkonvention, Flygtningekonvention, Kvindekonvention, Torturkonvention, Racediskriminationskonvention58 og andre instrumenter.59 I denne undersøgelse
50 Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, jf. lovbekendtgørelse nr. 983 af 8. august 2013.
51 Borgerlig straffelov, jf. lovbekendtgørelse nr. 1028 af 22. august 2013.
52 Lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af personoplysninger.
53 Lov nr. 606 af 12. juni 2013om offentlighed i forvaltningen.
54 Jf. lov om børns forsørgelse, jf. lovbekendtgørelse nr. 352 af 15. maj 2003 med senere ændringer.
55 FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder (The 1966 International Covenant on Civil and Political Rights. CCPR). Konventionens art. 24(1) regulerer fx ethvert barns ret til beskyttelse uden forskelsbehandling.
56 FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder (The 1966 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. CESCR). Konventionens art. 10 (3) handler fx om beskyttelse af og bistand til alle børn og unge uden forskelsbehandling samt beskyttelse af dem i arbejdslivet.
57 Det Europæiske Sociale Charter/Socialpagten (The 1961 European Social Charter).
58 FN’s Flygtningekonvention (The 1951 United Nations Convention Relating to the Status of Refugees), FN’s Handicapkonvention (The 2006 United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities.
CRPD), FN’s Racediskriminationskonvention (The 1965 United Nations Convention on the Elimination of alle forms of Racial Discrimination. CERD), FN’s Kvindekonvention (The 1979 United Nations Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women. CEDAW) og FN’s Torturkonvention (The 1984 United Nations Convention against Torture and Other Cruel Inhuman or Degrading Treatment or Punishment).
59 Andre relevante instrumenter er især: The 1996 European Convention on the Exercise of Children’s Rights (ETS No. 160); the revised European Social Charter (ETS No. 163); The Council of Europe 2007 Convention on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (CETS) No. 201, jf.
Udenrigsministeriets bekendtgørelse nr. 57 af 15/10 2010 om om beskyttelse af børn mod seksuel udnyttelse og seksuelt misbrug. Recommendation CM (2006)14 on citizenship and participation of young people in public life; Recommendation CM (2006)19 on policy to support positive parenting; Recommendation CM (2009)10 on integrated national strategies for the protection of children from violence; Recommendation CM (2010)7 on the Council of Europe Charter on Education for Democratic Citizenship and Human Rights Education; Guidelines of the Committee of Ministers of the Council of Europe on Child-friendly Justice (2010); Parliamentary Assembly Recommendation 1864 (2009) on “Promoting the participation by children in decisions affecting them”; Recommendation 128 (2003) of the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe on the revised European Charter on “The Participation of Young People in Local and Regional Life”.
Side 29 af 314
prioriteres Børnekonventionen, EMRK og EU Charteret, idet det er lagt til grund, at de øvrige relevante instrumenter er mere specifikke, at FN-konventionerne om dels borgerlige og politiske rettigheder, dels økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, er overordnede i deres karakter, og at den Europæiske Socialpagt og de mange forskellige specifikke retningslinjer ikke aktuelt har særlig institutionel betydning i forhold til det praktiske niveau. Dette har bl.a. at gøre med opfattelsen af de forskellige dokumenters retskildeværdi, jf. herom nedenfor.
Det er selvsagt af helt afgørende betydning for forståelsen af reglerne, at de gælder for et område underlagt det grundlovsbestemte kommunale selvstyre (se fx Henrichsen 2001; Battrup 1992). Dette forhold er derfor lagt til grund som en faktisk præmis, men der gås ikke nærmere ind i overvejelser og diskussioner heraf. Denne afgrænsning er begrundet i, at undersøgelsen ikke handler om de skønsprægede, materielle regler på foranstaltningsområdet og dermed heller ikke om kommunernes serviceniveauer - men om de generelle regler om krav til de processuelle skridt i sagsbehandlingen.
Disse regler er i udgangspunktet ens for kommunerne.
Selvom der af hensyn til den overordnede, historiske sammenhæng gås tilbage til 1905, hvor den første egentlige børnelov så dagens lys, er feltet af praktiske og ressourcemæssige årsager tidsmæssigt afgrænset til særligt at have fokus på den sidste 25 års periode. Dette er begrundet i, at det er i denne periode, at nyere reguleringsinstrumenter er kommet til, særligt med forvaltningsloven og offentlighedsloven i midt-firserne, FN’s Børnekonvention og lovændringer i slutfirserne og 90’erne samt strukturreformer60, persondatalov, forældreansvarslov og specifikke reformer rettet mod børneområdet i 00’erne, dvs. særligt Anbringelsesreformen,61 der trådte i kraft i 2006, og Barnets Reform,62 der trådte i kraft i 2011 samt de efterfølgende lovændringer, særligt overgrebspakken fra 2012.
Undersøgelsen har ikke et særskilt komparativt element på grund af det konkrete kontekstorienterede perspektiv, men der indgår undervejs i teksten enkelte sådanne elementer med særligt fokus på UK, Sverige og Norge. Disse lande har, ligesom andre lande, forskellige reguleringstraditioner i forhold til opdelingen i retsområder, forvaltningsretlig og socialretlig begrebsdannelse, prøvelsesformer, retlig kompetencestruktur og også i forhold til opfattelse og implementering af internationale forpligtelser, jf. nedenfor i afsnit 2.2.5.2. Egentlig komparation ville derfor være en større opgave. Men de har haft sammenlignelige offentlige debatter på området, idet alle tre systemer har regler om tilsyn og underretningspligt (”mandatory reporting” i UK,
”anmäldelsesplikt” i Sverige og ”melding” i Norge). Historisk har de lagt forskellig vægt på henholdsvis frivillig støtte til familierne (”family service”) og på beskyttelse af børnene (”child protection”), hvilket har betydning for opfattelsen af tilsynsforpligtelsen. Anvendelsen af sondringen mellem begreberne ”family service” og ”child protection” er baseret på Gilbert m. fl.’s sammenlignende undersøgelse af reglerne på børneområdet og administrationen af dem i en række forskellige lande (Gilbert et al. 2011). Denne undersøgelse viser dels, at der ikke nødvendigvis er sammenhæng mellem landenes regulering af tilsyn og underretningspligt og så deres vægtning af
”family service” eller ”child protection”-perspektivet, dels at disse nationale vægtninger generelt er under opløsning i retning af et bredere fokus på børnevelfærd. En sådan karakteristik kan også siges at gælde for de danske regler, jf. DEL 1.
60 Særligt lov nr. 537 af 24. juni 2005 om regioner og om nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfællesskab.
61 Lov nr. 1442 af 22. december 2004 om ændring af lov om social service og lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (Anbringelsesreform). Loven var blevet politisk besluttet under forhandlingerne om satspuljen. Dette ændringskompleks indebar større og mere krævende ændringer end de foregående og skulle derfor først træde i kraft den 1. januar 2006, hvorfor der i et vist omfang kom et sammenfald med kommunalreformen.
62 Lov nr 628 af 11. juni 2010 om ændring af lov om social service, lov om retssikkerhed og administration på det sociale område og forældreansvarsloven (Barnets Reform).
Side 30 af 314
Udgangspunktet i denne sammenhæng er således procesreglerne i forbindelse med kommunernes almindelige tilsynsvirksomhed efter serviceloven, sådan som servicelovens administration er indvævet i forvaltningsretten, familieretten og de internationale regler. Andre regler vil blive behandlet i det omfang, det er relevant for den samlede fremstilling af feltet.