2013
Status pa kommunernes implementering af førtidspensions- og fleksjobreformen
Evaluering
2
Indholdsfortegnelse
1. INDLEDNING ... 5
2. SAMMENFATNING AF EVALUERINGENS HOVEDRESULTATER ... 6
2.1.STATUS PÅ IMPLEMENTERINGEN AF REFORMEN ... 6
2.2.DEN AKTUELLE MÅLGRUPPE FOR REHABILITERINGSTEAMET ... 7
2.3.ETABLERING AF REHABILITERINGSTEAMET ... 7
2.4.VISITATION OG FORBEREDELSE AF SAGERNE ... 8
2.5.REHABILITERINGSTEAMETS INDSTILLING ... 9
2.6.REHABILITERINGSPLANENS INDSATSDEL ... 10
2.7.SAMMENSÆTNING AF EN TVÆRFAGLIG INDSATS ... 11
2.8.BORGERINDDRAGELSE ... 11
2.9.DEN KOORDINERENDE SAGSBEHANDLER... 13
2.10.SAMARBEJDET OM DEN TVÆRFAGLIGE INDSATS ... 13
2.11.SAMARBEJDET MED SUNDHEDSREGIONERNE ... 14
2.12.BRUG AF DE NYE MULIGHEDER FOR FLEKSJOB ... 15
3. MPLOYS VURDERING AF STATUS PÅ KOMMUNERNES IMPLEMENTERING ... 17
3.1.OVERORDNET VURDERING AF STATUS PÅ IMPLEMENTERINGEN ... 17
3.2.STATUS PÅ IMPLEMENTERINGEN AF TRE BÆRENDE PRINCIPPER ... 19
3.3.STATUS PÅ IMPLEMENTERING AF REFORMENS ENKELTDELE ... 22
3.4.STATUS PÅ IMPLEMENTERING AF DET TVÆRSEKTORIELLE SAMARBEJDE ... 27
4. STATUS PÅ IMPLEMENTERING AF REFORMEN ... 31
4.1.KOMMUNERNES VURDERING AF STATUS PÅ IMPLEMENTERING AF REFORMEN ... 32
4.2.STATUS PÅ IMPLEMENTERING AF ENKELTE DELE AF REFORMEN ... 33
4.3.AKTIVITETEN I REHABILITERINGSTEAMET ... 35
4.4.AKTIVITETEN FORDELT PÅ SAGSTYPER ... 37
4.5.PRIORITERING AF INDSATSEN I RESSOURCEFORLØB ... 37
4.6.KOMMUNERNES VURDERING AF IMPLEMENTERINGSSTATUS ... 38
5. KENDETEGN FOR SAGER AKTUELT BEHANDLET AF REHABILITERINGSTEAMET ... 41
5.1.FORSØRGELSESHISTORIK ... 42
5.2.KØN, ALDER OG BESKÆFTIGELSES- OG UDDANNELSESBAGGRUND ... 42
5.3.HIDTIDIG INDSATS ... 44
5.4.PRIMÆRE BARRIERER FOR BESKÆFTIGELSE ELLER UDDANNELSE ... 44
6. ETABLERING AF REHABILITERINGSTEAMET ... 46
6.1.RAMMER FOR OG INTENTIONER MED REHABILITERINGSTEAMET ... 47
6.2.ETABLERING AF REHABILITERINGSTEAMET ... 47
6.3.DELTAGERKREDSEN I TEAMET ... 48
6.4.MØDEFREKVENS OG MØDEAFVIKLING ... 49
6.5.STRUKTUR FOR MØDEAFVIKLING ... 51
6.6.BETYDNINGEN AF REHABILITERINGSTEAMET ... 51
7. VISITATION OG FORBEREDELSE AF SAGER ... 52
RAMMER FOR VISITATION OG SAGSFORBEREDELSE ... 53
7.1. MÅLGRUPPEIDENTIFIKATION ... 53
7.2. VISITATION AF SAGER TIL TEAMET ... 54
7.3. FORBEREDELSE AF SAGERNE ... 55
7.4. 7.5.KVALITETEN I SAGSMATERIALET ... 57
3
8. REHABILITERINGSTEAMETS INDSTILLINGER ... 59
RAMMER FOR REHABILITERINGSTEAMETS INDSTILLINGER ... 60
8.1. PRAKSIS OM UDARBEJDELSE AF INDSTILLINGERNE ... 61
8.2. ARBEJDSGANGE OG KVALITETSSTANDARDER FOR INDSTILLINGEN ... 63
8.3. INDHOLDET I INDSTILLINGER OM RESSOURCEFORLØB ... 63
8.4. INDHOLDET I INDSTILLINGER OM FLEKSJOB ... 67
8.5. INDHOLDET I INDSTILLINGER OM FØRTIDSPENSION ... 69
8.6. INDHOLDET I INDSTILLINGER OM ANDEN INDSATS ... 70
8.7. SAMMENLIGNING AF MÅLGRUPPERNE ... 71
8.8. 9. REHABILITERINGSPLANENS INDSATSDEL ... 75
9.1.RAMMER FOR PLANENS INDSATSDEL ... 76
9.2.PRAKSIS OM UDARBEJDELSE AF PLANENS INDSATSDEL ... 76
9.3.ARBEJDSGANGE OG KVALITETSSTANDARDER FOR PLANENS INDSATSDEL ... 77
9.4.INDHOLDET I PLANENS INDSATSDEL ... 78
9.5.SAMMENHÆNG MELLEM INDSTILLING OG INDSATSPLAN ... 81
10. SAMMENSÆTNING AF EN TVÆRFAGLIG INDSATS ... 84
10.1.RAMMER FOR TVÆRFAGLIG INDSATS I RESSOURCEFORLØBENE ... 85
10.2.ERFARINGER MED DEN TVÆRFAGLIGE INDSATS I RESSOURCEFORLØB ... 85
10.3.BORGERENS ADGANG TIL RELEVANTE INDSATSER OG TILBUD ... 86
10.4.ARBEJDET MED DEN TVÆRFAGLIGE INDSATS ... 87
11. BORGERINDDRAGELSE ... 89
11.1.RAMMER FOR BORGERINDDRAGELSE ... 90
11.2.BORGERINDDRAGELSE I FORBEREDELSEN AF MØDET ... 90
11.3.BORGERDELTAGELSE PÅ MØDET ... 91
11.4.BORGERENS ENGAGEMENT, MOTIVATION OG INDFLYDELSE ... 92
11.5.KOMMUNENS VÆRKTØJER TIL BORGERINDDRAGELSE ... 94
12. DEN KOORDINERENDE SAGSBEHANDLER ... 96
12.1.RAMMER FOR FUNKTIONEN SOM KOORDINERENDE SAGSBEHANDLER ... 96
12.2.PLACERING AF FUNKTIONEN SOM KOORDINERENDE SAGSBEHANDLER ... 97
12.3.AFGRÆNSNING AF ROLLE OG OPGAVER ... 99
13. SAMARBEJDET OM DEN TVÆRFAGLIGE INDSATS ... 101
13.1.RAMMER FOR SAMARBEJDET OM TVÆRFAGLIG INDSATS I RESSOURCEFORLØB ... 102
13.2.STATUS PÅ SAMARBEJDET OM DEN TVÆRFAGLIGE INDSATS ... 102
13.3.TILGANGEN TIL REFORMEN OG SAMARBEJDET OM TVÆRFAGLIG INDSATS ... 104
13.4.FORMALISERING AF SAMARBEJDET OM DEN TVÆRFAGLIGE INDSATS ... 105
13.5.SAMARBEJDE OM STYRING AF DEN TVÆRFAGLIGE INDSATS ... 107
14. SAMARBEJDET MED SUNDHEDSREGIONERNE ... 109
14.1.RAMMER FOR SAMARBEJDET MED SUNDHEDSREGIONERNE ... 110
14.2.STATUS PÅ ETABLERING AF SAMARBEJDET MED SUNDHEDSREGIONEN ... 111
14.3.SAMARBEJDSAFTALER OG ORGANISERING ... 111
14.4.SAMARBEJDET I FORBEREDELSESFASEN ... 113
14.5.SAMARBEJDET PÅ MØDET ... 114
14.6.KOMMUNERNES OG REGIONERNES OPLEVELSE AF SAMARBEJDET ... 116
15. BRUG AF DE NYE MULIGHEDER FOR FLEKSJOB ... 117
15.1.RAMMER OG REGLER FOR FLEKSJOB ... 118
15.2.PRAKSIS OM ETABLERING AF FLEKSJOB EFTER DE NYE REGLER ... 118
15.3.SAMARBEJDE MED VIRKSOMHEDERNE ... 120
15.4.FLEKSJOBAMBASSADØRER ... 121
15.5.TVÆRFAGLIG INDSATS I FLEKSJOB I LAVTIMEFLEKSJOB ... 122
4
16. BILAG 1: DATAKILDER OG METODE ... 123
17. BILAG 2: HOVEDPUNKTER I FØRTIDSPENSIONS- OG FLEKSJOBREFORMEN ... 127
17.1.BAGGRUNDEN FOR REFORMEN OG REFORMENS NYE ELEMENTER ... 127
17.2.REHABILITERINGSTEAMET ... 128
REHABILITERINGSPLANENS TRE DELE ... 128
17.3. 17.4.BORGERINDDRAGELSE ... 131
DEN KOORDINERENDE SAGSBEHANDLER ... 131
17.5. 17.6.TVÆRFAGLIG OG HELHEDSORIENTERET INDSATS I RESSOURCEFORLØB ... 131
17.7.SUNDHEDSKOORDINATORFUNKTION OG KLINISK FUNKTION ... 132
17.8.ÆNDRINGER AF FLEKSJOBREGLERNE ... 133
5
1. Indledning
Arbejdsmarkedsstyrelsen har bedt mploy om at foretage en evaluering af, hvor langt kommu- nerne er nået med implementering af førtidspensions- og fleksjobreformen.
Baggrunden for evalueringen er, at førtidspensions- og fleksjobreformen indeholder en række nye tiltag, som skal understøtte en bedre indsats for de mest udsatte og dermed give mulighed for et reelt alternativ til permanent offentlig forsørgelse. Men reformen betyder også, at der i kommunerne skal arbejdes på nye måder med målgruppen. Det tager tid at lægge arbejdsme- toderne om og udvikle nye, og det opleves mange steder som udfordrende og som et egentligt paradigmeskift.
Med denne evaluering ønsker Arbejdsmarkedsstyrelsen at identificere de risikoområder, der er forbundet med den videre implementering af reformen. Det sker med henblik på at sætte fo- kus på det handlerum, der fra centralt hold er til at igangsætte initiativer, som kan understøtte kommunerne i implementeringen af reformen, så borgerne får en indsats efter reformens intentioner.
Formålet med nærværende evaluering er derfor:
At give en overordnet status på, hvor langt kommunerne er med at implementere re- formen og reformens enkelte dele
At tegne et billede af kommunernes tilgang til implementeringen af reformen
At identificere de udfordringer og risikoområder, der har gjort, og fortsat gør, sig gæl- dende i implementeringsprocessen
I kapitel 2 er der foretaget en sammenfatning af evalueringens hovedresultater. I kapitel 3 giver mploy en vurdering af status på kommunernes implementering af reformen inden for tre evaluerings- og vurderingsområder. Ved at læse kapitel 2 og 3 kan læseren dermed danne sig et samlet overblik over evalueringens indhold.
De resterende kapitler 4-15 indeholder en uddybende afdækning af; status på implementerin- gen, den aktuelle målgruppe, etablering af rehabiliteringsteamet, visitation og forberedelse af sagerne, rehabiliteringsteamets indstilling, rehabiliteringsplanens indsatsdel, sammensætning af en tværfaglig indsats, borgerinddragelse, den koordinerende sagsbehandler, samarbejdet om den tværfaglige indsats, samarbejdet med sundhedsregionerne og brug af de nye mulighe- der for fleksjob.
Evalueringen baserer sig på følgende datakilder:
To spørgeskemaundersøgelser i alle landets kommuner
Gennemgang af ca. 500 indstillinger og rehabiliteringsplaner
Interviews med kommuner, borgere og sundhedsregioner
Afviklede udviklingsworkshops og styringsworkshops
Desk research.
Bilag 1 indeholder et metodeafsnit og bilag 2 indeholder et kort oprids af indholdet af refor- men i hovedpunkter.
6
2. Sammenfatning af evalueringens hovedresultater
I dette afsnit foretages en sammenfatning af evalueringens hovedresultater og centrale poin- ter. I nedenstående vil de forskellige hovedresultater om status på implementeringen af før- tidspensions- og fleksjobreformen fra kapitel 4-15 blive resumeret.
2.1. Status på implementeringen af reformen
Efter ni måneder har de fleste kommuner implementeret den formelle del af reformen Efter ni måneders implementeringsperiode vurderer kommunerne selv, at de, på en skala fra 1 til 10, står til et lille 8-tal, når de skal bedømme, hvor langt de er med implementeringen af reformen. Kommunerne uddyber, at karakteren er givet ud fra, hvor langt de er i forhold til at leve op til de nye lovkrav. Kommunerne vurderer samtidigt, at det næste der skal til, for også at sikre at reformens intentioner implementeres, er, at der skal arbejdes mere med hvert en- kelt element i reformen, så kvalitet og indhold løftes.
Kommunerne er nået længst med de dele, som er tæt på rehabiliteringsteamets arbejde Kommunerne er implementeringsmæssigt nået længere med nogle dele af reformen end an- dre. Kommunerne er nået længst med de dele af reformen, der knytter sig til rehabiliterings- teamets arbejde. Stort set alle kommuner er begyndt implementeringen med at etablere re- habiliteringsteamet. Den videre implementeringsproces har efterfølgende taget sit afsæt heri.
Kommunerne er nået den korteste vej med implementeringen af de dele af reformen, der ved- rører dét, som ligger efter indstillingen/mødet i rehabiliteringsteamet. Kommunerne har såle- des p.t. mindst erfaring med egentlig effektuering af den koordinerede og tværfaglige indsats.
Rehabiliteringsteams landet over forventer at behandle 14.000 sager i reformens første år På baggrund af kommunernes egne forventninger til antallet af sager i rehabiliteringsteamet har mploy foretaget beregninger, som viser, at det samlede antal behandlede sager i rehabili- teringsteams i reformens første år forventes at nå ca. 14.000 på landsplan. I 2014 forventes der at ske næsten en fordobling af antallet af sager til ca. 25.000 sager på landsplan.
De ca. 14.000 sager, der behandles i 2013, er færre end det oprindeligt forventede i reformen.
Der har dog kvartal for kvartal i 2013 været en stigning i antallet af sager, der er behandlet i rehabiliteringsteamet. Og tallene for 2014 viser, at kommunerne forventer, at denne vækst vil fortsætte ind i 2014. Kommunerne er således fortsat i gang med at implementere reformen og øge sagsproduktionen og den tværfaglige indsats.
De små og mindre kommuner er længst med implementeringsprocessen
Evalueringen viser, at de små og mindre kommuner ser sig selv som værende længere med implementeringen af reformen, end de større kommuner gør. Det skyldes primært, at imple- menteringen af reformen stiller krav om et tværfagligt samarbejde, der går på tværs af og in- volverer mange forskellige aktører. I en lille kommune vil der ofte være færre aktører, der skal involveres i samarbejdet, og det vil være hurtigere at indgå samarbejdsaftaler mv.
De små kommuner behandler p.t. forholdsvis flere sager
Mploys beregninger viser, at de små kommuner i 2013 er lidt foran de større kommuner i for- hold til antallet af behandlede sager i teamet. Dette forspring forventes dog at blive delvist hentet i løbet af 2014, således at forskellene mellem små og større kommuner udjævnes i lø- bet af reformens andet år.
7
2.2. Den aktuelle målgruppe for rehabiliteringsteamet
Målgruppen er primært præget af sygedagpengemodtagere i reformens første år
Evalueringen viser, at der behandles færre sager i reformens første år end oprindelig forventet, og at sygedagpengemodtagerne fylder mere i målgruppen. Derfor er den aktuelle målgruppe for rehabiliteringsteamet kendetegnet ved:
95 pct. kommer fra offentlig forsørgelse - ca. 60 pct. får sygedagpenge
Næsten 60 pct. er kvinder
90 pct. er over 30 år
Næsten 90 pct. af målgruppen har erhvervserfaring - kun 6 pct. har aldrig haft et job
Ca. 75 pct. har været igennem et forudgående beskæftigelsesrettet tilbud
For mere end halvdelen er helbredet den primære barriere for job eller uddannelse
Ovenstående kendetegn ved målgruppen afspejler, at sygedagpengemodtagerne fylder mest lige nu. Det må forventes, at sammensætningen af målgruppen vil ændre sig, når kommunerne for alvor begynder at behandle flere kontanthjælpsmodtagere i teamet.
2.3. Etablering af rehabiliteringsteamet
Langt de fleste kommuner havde et rehabiliteringsteam i februar 2013
I 80 pct. af kommunerne var rehabiliteringsteamet allerede etableret i februar 2013. I løbet af første halvår af 2013 vil alle kommuner være på plads med etableringen af teamet.
Deltagerkredsen er ikke helt på plads i alle kommuner
Evalueringen viser, at de fleste kommuner har 6-7 deltagere på et møde i rehabiliteringstea- met inkl. borgeren. Der er dog stadig kommuner, som ikke har deltagerkredsen helt på plads endnu. I spørgeskemaundersøgelsen svarer hver fjerde kommune, at deltagelse fra sundheds- området endnu ikke har fundet sted, og hver syvende kommune svarer, at der mangler delta- gelse fra socialområdet. I Interviewene uddyber kommunerne, at de er ved at få den rette deltagerkreds på plads.
I de fleste kommuner afholdes der ugentlige møder, hvor der behandles 5-6 sager
Godt halvdelen af kommunerne holder møde hver uge i rehabiliteringsteamet. Det er især de store og mellemstore kommuner, der holder ugentlige møder, mens de små og mindre kom- muner i højere grad afholder møde hver 14. dag eller én gang om måneden. I gennemsnit be- handler rehabiliteringsteamet fem sager pr. møde, mens de kommuner, der kun afholder mø- de en gang om måneden typisk behandler seks sager pr. møde.
På mødet er der afsat 60 min. pr. sag, og den gennemsnitlige forberedelsestid er 45 min.
På mødet i rehabiliteringsteamet er der i gennemsnit afsat 60 min. pr. sag, og kommunerne oplyser, at den gennemsnitlige forberedelsestid er 45 min. pr. sag pr. deltager. På tværs af kommunerne varierer det gennemsnitlige tidsforbrug til mødeforberedelse betydeligt, og det spænder fra 15 min. til to timer. Tidsforbruget til mødeforberedelse afhænger blandt andet af sagens kompleksitet og medarbejderens funktion i rehabiliteringsteamet.
Kommunerne har en fast mødestruktur og form
Kommunerne har arbejdet en del med at tilrettelægge og skabe rammer for møderne i rehabi- literingsteamet. 90 pct. af kommunerne har en fast mødeleder i rehabiliteringsteamet, og i 82 pct. af kommunerne er der udarbejdet en drejebog for afvikling af møderne.
8 Det afspejler, at møderne i rehabiliteringsteamet følger en fast struktur, og at kommunerne har valgt en fast model for møderne. I de fleste kommuner er der ledere i deltagerkredsen i rehabiliteringsteamet, og mange kommuner er startet med lederdeltagelse. Flere steder skif- tes lederne nu ud med de medarbejdere, som skal deltage på lang sigt i teamet.
2.4. Visitation og forberedelse af sagerne
Stort set ingen kommuner har på forhånd været i stand til at lave en klar afgrænsning af mål- gruppen - det gælder især i forhold til de potentielle ressourceforløbssager og lavtimefleks- jobsager.
Mange kommuner har valgt en smal tilgang til målgruppen
Usikkerhed omkring målgruppen betyder, at størstedelen af kommunerne arbejder med en mere smal målgruppedefinition – bl.a. derfor fylder kontanthjælpsmodtagerne endnu ikke så meget i den samlede målgruppen.
Kommunerne peger på følgende årsager til at betragte målgruppen smalt:
Usikkerhed om, hvad en større målgruppe vil medføre i forhold til ressourcetrækket
Usikkerhed om der reelt er mulighed for at tilbyde målgruppen en tværfaglig indsats
Usikkerhed om, hvilke resultater og effekter der kan forventes af indsatsen
Forberedelsen af sagerne kræver tid og noget nyt af sagsbehandlerne – og af borgerne De fleste kommuner arbejder systematisk med visitation
I næsten halvdelen af kommunerne sker visitation af sager til rehabiliteringsteamet via en le- der eller faglig koordinator, og 21 pct. af kommunerne har nedsat et særligt visitationsteam.
Modellen med visitationsteams anvendes primært af større kommuner, men interviewene viser, at antallet af kommuner med et egentlig visitationsteam eller et kvalitetssikringsforum er stigendende. Formålet med et visitationsteam er at sikre en mere effektiv og ensartet visitati- on, så rehabiliteringsteamets tid udnyttes optimalt.
Arbejdsmarkedsstyrelsens skabelon til den forberedende del af planen anvendes
Evalueringen viser, at 90 pct. af kommunerne anvender den skabelon, som Arbejdsmarkeds- styrelsen har udviklet til den forberedende del af rehabiliteringsplanen. Der er fortsat rum til, at kommunerne kan opnå en mere ensartet anvendelse af skabelonen med højere vægt på kvalitet. Det vil styrke indtrykket af en mere ensartet sagsbehandling på tværs af kommuner- ne. Derudover ser flere kommuner og sundhedsregioner et behov for i de fleste sager at ved- lægge et resume af sagen sammen med den forberedende del af planen.
Den største udfordring i forberedelsesfasen er en tilfredsstillende kvalitet i sagsmaterialet Interviewene med kommuner og sundhedsregioner viser, at den helt store udfordring er at opnå en tilstrækkelig høj kvalitet i sagsmaterialet og et tilstrækkeligt ressource- og udviklings- fokus. Ca. hver fjerde af de tilbagesendte sager fra rehabiliteringsteamet sendes retur, fordi forberedelsesmaterialet ikke er godt nok til at foretage en sagsbehandling ud fra.
Det kan både dreje sig om, at sagsmaterialet ikke er fyldestgørende, at den forberedende sagsbehandler skriver op mod et bestemt indstillingsudfald (fx fleksjob), at materialet er ueg- net, f.eks. at indholdet er for dårligt, eller at materialet er for uoverskueligt eller uredigeret.
Derudover opleves det som en væsentlig udfordring at sikre, at det forberedende materiale har det nødvendige udviklings- og ressourcefokus, som på mødet kan danne grundlag for en udviklings- og ressourcefokuseret samtale med borgeren.
9 Evalueringen viser, at en del kommuner har fokus på problematikken og er i gang med at etab- lere hensigtsmæssige arbejdsgange. De skal understøtte en bedre kvalitet i sagsmaterialet og et øget ressource- og udviklingsfokus i forberedelsesfasen. Dette arbejde kan med fordel un- derstøttes yderligere – ikke mindst for at hjælpe de kommuner, der ikke er så langt i processen med at sikre en tilstrækkelig kvalitet i sagsmaterialet og i den forberedende proces generelt.
2.5. Rehabiliteringsteamets indstilling
Kommunerne har taget indstillingen til sig som redskab, men der er brug for kvalitetsløft Størstedelen af kommunerne (86 pct.) benytter Arbejdsmarkedsstyrelsens skabelon til rehabili- teringsteamets indstilling. Den mest gængse procedure for udarbejdelse af indstillingen er, at rehabiliteringsteamet aftaler hovedpunkter i indstillingen i slutning af mødet, hvor borgeren ofte ikke deltager. Herefter orienteres borgeren mundtligt, og indstillingen renskrives og sen- des til borgeren.
Kommunerne har taget indstillingerne til sig som et redskab i sagsbehandling af de mere kom- plekse sager. Der er imidlertid brug for at løfte kvaliteten af indholdet i indstillingerne i forhold til anvendelsen af mål og i forhold til at styrke et udviklings- og ressourcefokus. Det er karakte- ristisk for undersøgelsen, at kun et mindretal af kommunerne systematisk sætter mål i indstil- lingerne.
En gennemgang af mere end 130 indstillinger til ressourceforløb viser bl.a., at:
Kommunerne arbejder med relativt korte ressourceforløb (gennemsnitligt 22 måneder)
De færrest begrundelser for ressourceforløbet har et udviklings- eller ressourcefokus. Kun 25 pct. nævner i begrundelsen, at borgeren har et udviklingspotentiale
I lidt mere end halvdelen af indstillingerne peges der på et egentligt beskæftigelsesmål
I de fleste indstillinger peges der på indsatser inden for et eller flere af de tre spor: 75 pct.
af indstillingerne indeholder beskæftigelsesrettede indsatser, 55 pct. sociale indsatser og 87 pct. helbredsmæssige indsatser
I 69 pct. af tilfældene peges der på mentorstøtte. For det meste er der tale om 2-3 timer om ugen og typisk i forbindelse med virksomhedspraktik
En gennemgang af ca. 120 indstillinger til fleksjob viser bl.a., at:
I de fleste tilfælde (85 pct.) har indstillingen til fleksjob haft helbredsmæssige årsager
I næsten alle indstillinger (89 pct.) peger teamet på en type eller på et konkret fleksjob
I halvdelen af indstillingerne har teamet forholdt sig til timetallet i fleksjobbet. I de fleste indstillinger foreslås mellem 11-15 timer
En gennemgang af ca. 110 indstillinger til førtidspension viser bl.a., at:
De nye regler for førtidspension ser ud til at medføre et nyt diagnosebillede. Blandt de pri- mære begrundelser for førtidspension er kræftsygdomme og psykiske lidelser. Før refor- men var psykiske lidelser og bevægeapparatsygdomme de hyppigste
Der er nu stort set lige mange mænd og kvinder, der indstilles til førtidspension, og mål- gruppen er ældre nu end før reformen
10 En gennemgang af ca. 110 indstillinger til anden indsats viser bl.a., at:
Kontanthjælpsmodtagerne fylder mest i de tilbagesendte sager. Det understøtter indtryk- ket af, at den smalle målgruppedefinition medvirker til, at kontanthjælpsmodtagerne ikke lukkes ind i ressourceforløb eller lavtimefleksjob
De meste anvendte begrundelser i forbindelse med tilbagesendelse af sager er følgende:
o Borgerens muligheder efter LAB-loven er ikke udtømte (28 pct.)
o Behov for yderligere dokumentation – fx lægefaglige oplysninger (25 pct.)
o Borgeren skal gennemføre eller afslutte behandling – eller behandlingsmuligheder skal undersøges (25 pct.)
§ 17 sagerne
De fleste kommuner vurderer, at § 17-sagerne indtil videre har fyldt en del, og en gruppe kommuner mener, at der er tale om en opstartsproblematik, som de nu er bedre til at håndte- re og som vil aftage yderligere. Nogle teams har haft relativt mange § 17-sager. De oplever det som unødig brug af teamets tid og ressourcer. I den forbindelse angiver de også, at de har indtryk af, at nogle borgere bruger muligheden for en § 17-ansøgning til at forlænge deres sygedagpengesag, selvom de f.eks. er på vej til en raskmelding.
2.6. Rehabiliteringsplanens indsatsdel
Planens indsatsdel er den af de tre skabeloner, som kommuner har mindst erfaring med Kommuner har på nuværende tidspunkt mindst erfaring med udarbejdelse af planens indsats- del. Kommunerne anvender Arbejdsmarkedsstyrelsens skabelon for rehabiliteringsplanens indsatsdel (86 pct.). Der er imidlertid behov for, at målet og retningen med ressourceforløbet, samt de indsatser og aktiviteter, som forløbet skal bestå af træder tydeligere frem. Det kræver et løft i kvaliteten af indholdet i planernes indsatsdel.
Der kan være lang ventetid fra mødet til, at planens indsatsdel foreligger
Det er oftest den koordinerende sagsbehandler, der udarbejder planens indsatsdel. I nogle kommuner deltager borgeren, når hovedpunkterne i planens indsatsdel fastsættes. I mange kommuner går der ofte et stykke tid fra mødet i rehabiliteringsteamet til, at der foreligger en indsatsplan. Denne ventetid bidrager med unødig usikkerhed for borgeren i forhold til, hvad der skal ske, og usikkerheden kan samtidig virke demotiverende.
Planens indsatsdel indeholder typisk et beskæftigelsesrettet mål, men ofte ikke delmål I langt de fleste planer er der angivet et beskæftigelsesrettet mål for borgeren (86 pct.), og i ca.
20 pct. af tilfældene sigtes der klart efter ordinær beskæftigelse (19 pct.). Men det er kun i hver tredje plan, at der er angivet et reelt første delmål. I de øvrige to tredjedele af planerne er der angivet en aktivitet eller et afklaringsbehov. Med andre ord indeholder planernes indsats- del ikke konkrete formulerede delmål, der understøtter det overordnede slutmål. Flere kom- muner peger også på, at arbejdet med delmål er et forbedringsområde. Nogle kommuner ef- terlyser et it-understøttet redskab, hvor der eksempelvis opstilles mål og delmål, og hvor der registreres progression på de opstillede mål.
I to ud af tre sager er der direkte sammenhæng mellem målet i indstillingen og planen Samlet set er der ofte overensstemmelse mellem det overordnede beskæftigelsesmål i indstil- lingen og i indsatsplanen. Der er størst sammenhæng mellem de mål i indstillingen, der vedrø- rer ordinær beskæftigelse (88 pct.), fleksjob (87 pct.) og afklaring af beskæftigelsesmål (80 pct.).
11 Det kan tyde på, at konkrete mål om fleksjob eller ordinær beskæftigelse gør det nemmere for den koordinerende sagsbehandler at forholde sig til indsatsen. Ligeledes er et mål om ”afkla- ring af beskæftigelsesmål” et mål og en fremgangsmåde, som kommunerne er vant til at ar- bejde med. Dette mål kan derfor være lettere at gå til for den koordinerende sagsbehandler.
Der er to hovedårsager til, at målene i planens indsatsdel og indstillingen ikke stemmer overens i 35 pct. af sagerne. Den ene årsag er, at rehabiliteringsteamet ikke har sat et konkret slutmål for borgeren, og derfor har den koordinerende sagsbehandler ikke noget at gå ud fra.
Den anden årsag er, at den koordinerende sagsbehandler ikke har efterfulgt det mål, som re- habiliteringsteamet har fastlagt.
2.7. Sammensætning af en tværfaglig indsats
Kommunerne har fortsat begrænset erfaring med den tværfaglige indsats i ressourceforløb Evalueringen viser, at størstedelen af kommunerne – på nuværende tidspunkt – har ganske begrænset erfaring med tværfaglig indsats i ressourceforløb. Selve effektueringen af den tvær- faglige indsats er derfor fortsat i en opstartsfase.
Evalueringen viser, at kommunerne ikke altid har overblik over eksisterende indsatser. Der kan desuden være begrænset adgang for borgerne til de indsatser, som ønskes inddraget i ressour- ceforløbene. Endvidere ser en del kommuner et behov for at udvikle nye indsatser eller vide- reudvikle eksisterende indsatser, men det tager tid.
Kun hver tredje kommune kan pt give borgeren de relevante tilbud og indsatser
Kun godt en tredjedel af kommunerne mener selv, at de har mulighed for at anvende og igang- sætte de relevante tværfaglige indsatser for borgerne.
Nogle af årsagerne til at borgerne ikke kan få relevante tilbud eller indsatser, selvom indsat- serne eksisterer i kommunerne, er:
Borgeren lever ikke op til kravene for at blive visiteret til et konkret tilbud/indsats - nogle tilbud/indsatser kræver en udredning og undersøgelse
Ventetider på bestemte tilbud/indsatser
Manglende aftaler i kommunen om, hvem der skal levere hvad og hvordan. Kun 25 pct. af kommunerne har indgået samarbejdsaftaler om brug af tilbud på tværs af sektorområder.
En stor del af kommunerne arbejder på at få skabt adgang til indsatser og tilbud
Selvom det kun er et mindretal af kommunerne, som på nuværende tidspunkt er i stand til at tage kommunens indsatser og tilbud i anvendelse, som de ønsker det, så viser evalueringen, at størstedelen af kommunerne har fokus på problemstillingen. Bl.a. viser spørgeskemaundersø- gelsen, at 75 pct. af kommunerne har fokus på at skabe adgang til relevante tilbud og indsatser i ressourceforløb, og 60 pct. af kommunerne har fokus på udvikling af nye tilbud og indsatser.
2.8. Borgerinddragelse
Mange kommuner har arbejdet med borgerinddragelse gennem længere tid – også forud for vedtagelsen af reformen. Med reformen er der imidlertid kommet større fokus på borgerind- dragelse. De fleste kommuner er kommet langt i forhold til at udarbejde arbejdsgange for at sikre, at borgeren bliver involveret i forberedelsen af sagen og deltager i mødet i rehabilite- ringsteamet. Men færre kommuner har haft en egentlig drøftelse af, hvordan man reelt arbej- der med borgerinddragelse i forhold til at sikre motivation af borgeren.
12 God borgerinddragelse i forberedelsesfasen understøtter et bedre afsæt fremadrettet Både borgere og kommuner peger på, at en god borgerinddragelse i forberedelsen af sagen til rehabiliteringsteamet understøtter mulighederne for borgerinddragelse under og efter mødet i teamet. Der er forskel på, hvad borgerinddragelse betyder i kommunerne. I nogle kommuner sender sagsbehandleren den forberedende del af planen til borgeren, så borgeren selv kan udfylde den, andre steder udfylder borgeren og sagsbehandleren planen sammen.
I en del kommuner arbejdes der med forskellige redskaber til at sikre, at borgeren bliver godt forberedt på at deltage i mødet i rehabiliteringsteamet. Det kan f.eks. være via informations- materiale eller informationsmøder.
Borgerne peger selv på fordelene ved inddragelse i forberedelsesfasen
Interviewene viser, at borgerne generelt finder forberedelsesarbejdet vigtigt. Det gælder både i forhold til udfyldelse af planen, men også i forhold til, hvad det indebærer, at sagen skal be- handles i rehabiliteringsteamet, herunder hvilke udfald, der kan være af mødet.
Borgerdeltagelsen på møderne er generelt høj
I alle kommuner (97 pct.) deltager borgeren på mødet i rehabiliteringsteamet. Det skyldes dels, at kommunen har pligt til at sikre, at borgeren deltager i mødet (med enkelte undtagelser), og dels, at borgerne ofte selv har en stor interesse i at tale sin egen sag på mødet.
Borgeren deltager typisk ikke i formøder og afsluttende drøftelser om indstillingen
Der er forskellige modeller for, hvordan kommunerne har tilrettelagt rammerne for borgerdel- tagelse på mødet i rehabiliteringsteamet, herunder om borgeren deltager i hele mødet, samt om borgeren overværer diskussionerne om den konkrete indstilling. Evalueringen viser, at 63 pct. af kommunerne afholder et formøde, hvor borgeren ikke deltager. I 48 pct. af kommuner- ne deltager borgeren ikke i mødet under teamets drøftelse af indstillingen.
De fleste kommuner peger på, at det giver større ejerskab hos borgerne, at de overværer tea- mets drøftelser og begrundelse for indstillingen, og at det giver en større accept af tilbuddene i indsatsplanen. Flere kommuner tilkendegiver, at de på sigt gerne vil arbejde hen imod en mo- del, hvor borgeren deltager i hele mødet. Indledningsvis har prioriteringen været at få teamet på plads og finde fælles fodslag via formøde og lukkede drøftelser.
Kommunerne vurderer, at de fleste borgere er motiverede for borgerinddragelse
De fleste kommuner (66 pct.) vurderer, at borgerne i meget høj grad eller i høj grad er motive- ret for inddragelse. Næsten lige så mange vurderer, at borgerne deltager aktivt i udarbejdelse af den forberedende del af planen. Der er således et godt udgangspunkt for at sikre, at borge- ren bidrager i den fremadrettede proces. De fleste kommuner vurderer, at borgeren har gode muligheder for at påvirke planens forberedende del, mål i indstillingen og planens indsatsdel.
Kommunerne oplever imidlertid ofte, at det ikke lykkes for borgeren at udnytte muligheden for indflydelse. F.eks. oplever kommunerne, at mange borgere ikke er i stand til at formulere ønsker og mål for fremtiden.
Der kan være behov for flere metoder til at løse opgaven med borgerinddragelse
Der kan være flere forklaringer på, at borgeren ikke udnytter muligheden for indflydelse. Dels kan det skyldes, at borgeren ikke kan eller vil gribe muligheden, men det kan også skyldes, at kommunerne ikke har de rette metoder til at sikre en reel borgerinddragelse. Fx mener kun 41 pct. af kommuner, at de har de rette metoder til at sikre et konstruktivt og aktivt samspil med borgeren. Lidt færre kommuner (33 pct.) mener, at de har de rette metoder til at fastholde borgeren i at tage ansvar for sit eget liv og situation.
13
2.9. Den koordinerende sagsbehandler
Mange kommuner har stadig begrænsede erfaringer med brugen af koordinerende sagsbe- handlere. Det skyldes blandt andet, at der er bevilget færre ressourceforløb end forventet. Det betyder, at mange kommuner endnu ikke har fundet frem til en blivende model. Meget tyder derfor på, at der i en del kommuner fortsat er et potentiale for en drøftelse af funktionen som koordinerende sagsbehandler. Det gælder både i forhold til placering af funktionen i kommu- nen samt opgavevaretagelsen – ikke mindst i forhold til snitfladerne til og samarbejdet med rehabiliteringsteamet.
De fleste borgere skifter sagsbehandler, når de skal have en koordinerende sagsbehandler Evalueringen viser, at der er flere modeller for varetagelse af funktionen som koordinerende sagsbehandler. I 44 pct. af kommunerne er der etableret et specialiseret team af koordineren- de sagsbehandlere, mens omkring en tredjedel af kommunerne har valgt, at den forberedende sagsbehandler efterfølgende bliver koordinerende sagsbehandler.
P.t. er den koordinerende sagsbehandler primært fra beskæftigelsesområdet
Knap tre fjerdedele af kommunerne angiver, at den koordinerende sagsbehandler altid er til- knyttet beskæftigelsesområdet. Nogle kommuner overvejer på længere sigt at placere den koordinerende sagsbehandler på f.eks. unge- eller socialområdet. For mange borgere i res- sourceforløb vil det i en opstartsfase ikke være beskæftigelsesrettede tilbud, der fylder mest.
Derfor mener nogle kommuner, at det giver god mening at placere funktionen som koordine- rende sagsbehandler på det område, der fylder mest i indsatsen på det pågældende tidspunkt.
Sagsstammen er typisk mindre for de koordinerende sagsbehandlere
Evalueringen viser, at kun knap 30 pct. af kommunerne har defineret og afgrænset opgaverne for den koordinerende sagsbehandler. Selvom der fortsat er begrænset erfaring med vareta- gelse af rollen som koordinerende sagsbehandler, så vurderer en del kommuner, at der ligger mere i at varetage opgaven som koordinerende sagsbehandler, end det er tilfældet med en almindelig sagsbehandler. Det ses ved, at kommunernes vurderer, at en koordinerende sags- behandler kun kan have ca. 40 sager.
2.10. Samarbejdet om den tværfaglige indsats
Kommunerne har meget forskellige erfaringer i at samarbejde om at levere den tværfaglige indsats. I nogle kommuner er der tradition for et stærkt samarbejde på tværs af forvaltnings- områder, mens erfaringerne er mere sparsomme i andre kommuner. For de kommuner, hvor samarbejdet enten ikke er veletableret eller er mindre velfungerende, er der en reel udfor- dring i at levere en tværfaglig indsats i ressourceforløbene, som er koordineret og helhedsori- enteret.
Det er nyt for kommunerne at arbejde tværfagligt om mere end enkeltindsatser
Mange kommuner har inden reformen haft et tværsektorielt samarbejde om enkeltmålgrup- per og enkeltindsatser, men de færreste har haft et mere systematisk samarbejde. Derfor er det for mange kommuner nyt og udfordrende at implementere det tværsektorielle samarbej- de. Bl.a. derfor mener 65 pct. af kommuner, at det tværfaglige samarbejde fortsat er i en op- startsperiode.
14 Flere aktører komplicerer samarbejdet
Der er væsentlig flere aktører involveret i at levere en tværfaglig indsats end en ’normalind- sats’. Det er en af grundene til, at samarbejdet kan være udfordrende. Stort set alle kommuner er p.t. i gang med at udvikle samarbejdet. De fleste kommuner peger på, at der fortsat udestår et stykke arbejde i at få kommunikeret og udmøntet reformens mål, intentioner og hovedele- menter på tværs af de aktører, der skal indgå i samarbejdet.
Positivitet omkring mål, intentioner og hovedelementer i reformen
Størstedelen af ledere og medarbejdere fra relevante områder er generelt positive overfor mål, intentioner og hovedelementer i reformen. Men ejerskabet til implementeringen af re- formen varierer på tværs af de samarbejdende områder. Det skyldes primært, at reformen er udmøntet i lovgivningen på beskæftigelsesområdet.
Spørgeundersøgelsen viser, at kun 35 pct. af kommunerne vurderer, at der er fælles mål og forståelse for fælles værdier mellem de samarbejdende kommunale forvaltninger. Mindre end halvdelen af kommunerne (42 pct.) vurderer, at samarbejdet mellem de kommunale forvalt- ninger er ligeværdigt. Kun i 28 pct. af kommunerne ser de samarbejdende kommunale forvalt- ninger reformen som en fælles reform, der ikke kun vedrører beskæftigelsesområdet.
Samarbejdet er fortsat relativt uformelt, og der er stadig uklarhed om økonomien
Samarbejdet mellem de kommunale forvaltningsområder kan fortsat karakteriseres som rela- tivt uformelt. Få kommuner har arbejdet med en strategi for den tværfaglige indsats, og min- dre end halvdelen af kommunerne har arbejdet med mål i budgettet på beskæftigelsesområ- det (46 pct.). Kun 22 pct. af kommunerne vurderer, at der er klarhed over, hvilke økonomiske rammer og ressourcer, der kan inddrages i den tværfaglige indsats fra de forskellige kommuna- le forvaltninger.
Kommuner ser et behov for udvikling af styringen, efterhånden som volumen stiger
14 pct. af kommunerne har p.t. etableret et samarbejde på tværs af de kommunale forvaltnin- ger om styring af udgifterne til indsatsen i ressourceforløbene. Halvdelen af kommunerne op- lyser, at de ikke udøver særskilt økonomistyring af indsatsen i ressourceforløbene på grund af, at volumen endnu er for lille. Stort set alle kommuner ser et behov for udvikling af styring og opfølgning på den tværfaglige indsats, efterhånden som volumen og ressourcetrækket stiger.
2.11. Samarbejdet med sundhedsregionerne
Samarbejdet mellem regionen og kommunerne, om brug af rådgivning og vurdering fra den kliniske funktion og sundhedskoordinatoren, er de fleste steder først rigtigt kommet i gang i løbet af tredje kvartal 2013. De udfordringer, som evalueringen peger på, kan derfor delvist tilskrives, at der endnu er tale om en opstartsperiode. Begge parter giver udtryk for, at samar- bejdet er konstruktivt og bibringer en faglig værdi.
Med udgangen af 3. kvartal var samarbejdet stort set en realitet over hele landet
Samarbejdet mellem regionen og kommunerne er de fleste steder sat i gang i løbet af tredje kvartal 2013 – dette primært fordi bekendtgørelsen først trådte i kraft 1. juli 2013. Men i flere regioner har samarbejdet med et mindre antal kommuner været i gang før 1. juli 2013. Det har været en fordel for begge parter, og det har fungeret som input til de formelle samarbejdsafta- ler.
15 Samarbejdsaftalerne er forskellige, men ens indenfor hver sundhedsregion
Samarbejdsaftalerne er forskellige på tværs af regionerne, men de er ens indenfor hver region.
I fire af de fem regioner er den kliniske funktion bygget op omkring et team af lægefagligt per- sonale, der er tilknyttet en social eller arbejdsmedicinsk enhed på et hospital. I en region vare- tages sundhedskoordinatorfunktionen af en friklinik, mens der ikke er fastansat personale i den kliniske funktion.
Der er forskellige afregningsmetoder og forskellige priser på ydelser fra klinisk funktion Afregningen mellem kommuner og region er baseret på forskellige modeller. Det betyder, at nogle regioner betales pr. påbegyndte sag, mens andre betales for hver sag, der behandles i teamet. Set i lyset af aflyste møder og borgerudeblivelser giver de forskellige modeller også forskellig økonomisk dækning for regionerne. Der skal være mindst fem sager pr. mødedag i hver kommune, før økonomien for sundhedskoordinatoropgaven kan hænge sammen for regi- onen.
Priserne på ydelser fra klinisk funktion er forskellige på tværs af regionerne. Forskellen i priser- ne afspejler bl.a., at der er forskelligt indhold i ydelserne.
Planlægningsopgaven er svær for kommunerne - det giver regionerne problemer
Kommunerne skal melde et skøn ind til regionerne på, hvor mange sager de forventer til be- handling i rehabiliteringsteamet. Det har vist sig som en svær planlægningsopgave, som giver regionerne udfordringer i forhold til vurdering af behovet for ressourceallokering til opgaven.
Regionerne peger på, at der er behov for, at kvaliteten i forberedelsesmaterialet hæves Interviewene med både kommuner og regioner viser, at begge parter i det store hele overhol- der de aftalte frister i forberedelsesfasen. Regionerne peger samstemmende på, at kvaliteten i sagsmaterialet er en udfordring i samarbejdet med kommunerne.
Både kommuner og regioner oplever, at samarbejdet har givet et løft
Både kommuner og regioner ser samarbejdet som værende konstruktivt, hvor regionernes rådgivning og vurdering via sundhedskoordinatoren og klinisk funktion har relevans. Begge parter peger på udviklingsmuligheder fx i forbindelse med udvikling af indsatser for bestemte målgrupper.
2.12. Brug af de nye muligheder for fleksjob
De nye regler for fleksjob betyder blandt andet, at der bliver åbnet op for fleksjob til personer med lille arbejdsevne, hvis der er mulighed for, at deres arbejdsevne inden for en rimelig peri- ode kan udvikles.
De nye fleksjob har typisk et ugentligt timetal på mellem 11-15 timer
Evalueringen viser, at kommunerne har taget de nye muligheder for fleksjob i anvendelse. I de nye fleksjob er der oftest tale om et ugentligt timetal på mellem 11-15 timer pr. uge, mens knap hver tredje fleksjob har under 10 timer pr. uge. Det er kun få kommuner, der oplyser, at de etablerer fleksjob med ganske få timer pr. uge.
16 Målgruppen for lavtimefleksjob kan forveksles med ressourceforløb på tværs af kommunen Evalueringen viser, at der på tværs af kommunerne er forskel på, hvem der bevilges de små fleksjob. Gennemgangen af indstillingerne til fleksjob og ressourceforløb viser, at kommunerne vurderer forskelligt m.h.t., hvem der er i målgruppen for lavtimefleksjobsager, og hvem der er i målgruppen for ressourceforløb. Det samme billede kommer til udtryk gennem Interviewene med kommunerne. Begrundelsen er, at målgruppen er uklart defineret.
Kun få kommuner har fokus på at udvikle arbejdsevnen i de små fleksjob
Evalueringen viser endvidere, at det er de færreste kommuner, der forventer at gøre en ekstra indsats for borgere i de små fleksjob i forhold til at udvikle den enkeltes arbejdsevne i løbet af fleksjobperioden. Kun 27 pct. af kommunerne oplyser, at de indimellem bruger tværfaglig ind- sats til personer i lavtimefleksjob for at understøtte en progression i arbejdsevnen.
I forhold til virksomhedssamarbejdet om lavtimefleksjob deler kommunerne sig i to grupper 49 pct. af kommunerne angiver, at det har været let at indgå aftaler med virksomhederne om fleksjob med et lavt timetal. Det skyldes blandt andet den nye afregningsmodel, hvor arbejds- giveren betaler for det arbejde, der reelt bliver udført samt fleksjobbonussen.
Den anden halvdel af kommunerne har haft sværere ved at etablere de små fleksjob. Disse kommuner peger blandt andet på, at virksomhederne har svært ved at se mulighederne i de små fleksjob.
17
3. Mploys vurdering af status på kommunernes implementering
I dette afsnit foretager mploy en vurdering af status på kommunernes implementering af før- tidspensions- og fleksjobreformen ni måneder efter reformens ikrafttrædelse. Vurderingen er baseret på evalueringens resultater.
Mploy vurderer status på implementeringen med afsæt i tre overordnede vurderings- og eva- lueringsområder:
1. Status på implementeringen af tre bærende principper i reformen:
1) tværfaglighed, 2) borgerinddragelse og
3) udviklings- og ressourcefokus
2. Status på implementeringen af centrale enkeltdele i reformen:
1) etablering af rehabiliteringsteamet, 2) målgruppen for rehabiliteringsteamet,
3) indhold og kvalitet i planens forberedende del, 4) indhold og kvalitet i rehabiliteringsteamets indstilling, 5) indhold og kvalitet i rehabiliteringsplanens indsatsdel, 6) koordinerende sagsbehandler,
7) samarbejdet med sundhedsregionen og 8) brugen af de nye muligheder for fleksjob
3. Status på implementeringen af det tværsektorielle samarbejde:
1) holdning til og accept af reformens intentioner, 2) fælles billede som afsæt for implementeringen, 3) kommunikation om reformen og tværfaglig indsats, 4) mål, rammer og budget for den tværfaglige indsats og 5) redskaber til styring og opfølgning på den tværfaglige indsats
Nedenfor er først foretaget en overordnet vurdering af status på implementeringen. Derefter følger tre delafsnit, hvor der foretages en vurdering af status på implementeringen af tre bæ- rende principper, en vurdering af implementeringen af enkeltdele i reformen og til sidst en status på implementering af det tværsektorielle samarbejde.
3.1. Overordnet vurdering af status på implementeringen
Mploy vurderer, at kommunerne er kommet godt i gang med implementeringen her ni måne- der efter at førtidspensions- og fleksjobreformen er trådt i kraft. Vi vurderer også, at kommu- nerne har taget de første vigtige skridt i forhold til at kunne levere en tværfaglig indsats, der afspejler intentioner og mål i reformen.
Mploy vurderer, at implementeringen af førtidspensions- og fleksjobreformen har været og fortsat er en omfattende og krævende opgave. Implementeringen af flere af lovkravene i re- formen har trukket tråde til og stillet spørgsmålstegn ved kommunernes hidtidige tilgang til borgere og indsatser, de eksisterende arbejdsmetoder og den hidtidige organisering af opgave- løsningen.
18 På den baggrund har mange kommuner set et behov for at videreudvikle, omorganisere, nytil- rettelægge og ændre fx metoder og arbejdsgange mv. Det har taget tid, og det har betydet, at antallet af sager i rehabiliteringsteamet samt antallet af borgere, der har fået et ressourcefor- løb, har været lavere end forventet.
Mploy vurderer, at kommunerne har taget godt imod reformen. Der er en udbredt accept af målet om at nedbringe antallet af borgere på førtidspension via ressourceforløb og fleksjob.
Der er ligeledes tilslutning til, at dette bedst kan ske via en indsats, der bygger på de centrale principper og elementer i reformen i form af tværfaglighed, udviklingsfokus og borgerinddra- gelse mv.
Det er mploys vurdering, at kommunerne er nået langt med at implementere den kerneopga- ve, der knytter sig til etablering af og arbejdet i rehabiliteringsteamet. Det betyder, at der på nuværende tidspunkt er sket en markant ændring i kommunernes praksis i forhold til den må- de, der visiteres til førtidspension og de øvrige ordninger.
Det er en ændring, som bl.a. betyder, at der tilkendes færre førtidspensioner, og at førtidspen- sion i stigende omfang går til de ældre og de mest alvorligt syge. Dermed er der taget et bety- deligt skridt i retning af at nå målet om færre personer på førtidspension.
Men for at reformen skal lykkes, er det vigtigt, at kommunerne når frem til at levere en til- strækkelig tværfaglig indsats til de borgere, som nu ikke får førtidspension.
Kommunerne har samtidig taget en række indledende og vigtige skridt i implementeringen af reformens centrale krav til indsatsen. Alle kommuner arbejder med og anvender i dag rehabili- teringsplaner, ressourceforløb, tværfaglige indsatser, borgerinddragelse, koordinerende sags- behandler, lavtimefleksjob mv. i indsatsen for borgerne.
Endvidere er kommunerne kommet i gang med at implementere det tværfaglige samarbejde, som er forudsætningen for en vellykket implementering af førtidspension- og fleksjobrefor- men. Kommunerne har etableret et tværfagligt samarbejde i rehabiliteringsteamet og er i gang med at etablere og udvikle et samarbejde om selve den tværfaglige indsats.
Det næste store skridt i implementeringen bliver at få mere volumen i indsatsen. Der skal des- uden videreudvikles og sikres en tilstrækkelig målrettethed og kvalitet i indsatsen for borgerne og i samarbejdet om den tværfaglige indsats.
Det vil kræve, at kommunerne arbejder videre med samtlige af reformens delelementer, og at de opnår en højere kvalitet i arbejdet hele vejen rundt, således at kommunerne begynder at lukke flere ind i ressourceforløb – særligt kontanthjælpsmodtagere. Kommunerne skal skabe en målrettet indsats for ressourceforløb og for udvikling af arbejdsevnen i fleksjob. Det kræver desuden, at kommunerne får mere fast grund under fødderne i forhold til samarbejdet på tværs af forvaltningsområder, end de har i dag.
Endelig vil det kræve, at der også fremadrettet kommunikeres på en måde, der understøtter og bakker op om de mærkbare ændringer, som reformen medfører. Det bliver fortsat vigtigt, at reformen italesættes som en positiv ændring af borgerens muligheder for at blive hjulpet i stedet for en parkering på førtidspension.
Hvis kommunikationen om reformen skal opleves som troværdig blandt borgere og involvere- de aktører, er det afgørende, at den følges op med en kvalificeret indsats i ressourceforløbene.
Det kan kun ske ved prioritering af flere borgere i ressourceforløb og indsatsudvikling.
19
3.2. Status på implementeringen af tre bærende principper
I dette afsnit foretager mploy en vurdering af status på kommunernes implementering af tre bærende principper i reformen:
1) Tværfaglig tilgang og indsats 2) Borgerinddragelse
3) Udviklings- og ressourcefokus
1) Status på implementeringen af den tværfaglige tilgang og indsats
Den tværfaglige tilgang og indsats er et bærende princip i førtidspensions- og fleksjobrefor- men. Tværfaglig tilgang og indsats er vigtig dels i rehabiliteringsteamets møde med og vurde- ring af borgeren, dels i forhold til at sikre borgeren en målrettet og individuel tilrettelagt tvær- faglig indsats i ressourceforløbet.
Det er mploys vurdering, at kommunerne er nået langt med hensyn til at sikre, at rehabilite- ringsteamet møder og vurderer borgeren med udgangspunkt i en tværfaglig tilgang.
Evalueringen viser, at alle kommuner har etableret et rehabiliteringsteam. I næsten alle kom- muner er deltagerkredsen med repræsentanter fra beskæftigelsesområdet, sundhedsområdet, socialområdet og undervisningsområdet på plads. De fleste rehabiliteringsteams er nået et stykke vej med at udvikle og implementere en tværfaglig og helhedsorienteret tilgang til mø- det med og vurderingen af borgeren.
Mploy vurderer, at kommunerne fortsat befinder sig i en indledende fase af implementerin- gen, hvor de gør sig erfaringer med den tværfaglige indsats i forhold til at sikre borgeren en målrettet og individuel tilrettelagt tværfaglig indsats i ressourceforløbet.
De fleste kommuner havde begrænset erfaring med brugen af tværfaglig indsats og ressource- forløb ved opstart af implementeringen af reformen. Kommunerne har derfor ”prøvet sig frem” og løbende afprøvet forskellige veje og muligheder og har brugt erfaringerne til at tage det næste skridt i implementeringen.
Kommunernes erfaringsgrundlag med tværfaglig indsats i praksis må derfor på nuværende tidspunkt fortsat siges at være begrænset. Det stigende antal ressourceforløb sammen med den tværfaglige indsats i kontanthjælpsreformen vil løbende øge kommunernes viden og erfa- ringer i den kommende periode.
Det er imidlertid mploys vurdering, at kommunerne i øjeblikket ikke kun oplever opstartspro- blemer i form af manglende erfaring med og viden om tværfaglig indsats. De oplever også en række andre udfordringer, der i værste fald kan vanskeliggøre videreudvikling og den fortsatte implementering af den tværfaglige indsats.
For det første, er det i mange kommuner en udfordring at få åbnet en fleksibel adgang for bor- gerne i ressourceforløb til de relevante indsatser og tilbud i kommunen.
Det gælder primært adgang til tilbud efter serviceloven herunder tilbud om støttekontaktper- son. Borgerens manglende adgang til indsatser og tilbud efter serviceloven skyldes primært, at borgeren ikke lever op til de visitations- og adgangskriterier, der er fastsat for de forskellige indsatser. Det betyder også, at der er begrænset kapacitet i de relevante indsatser og tilbud, og at kapaciteten er øremærket til andre borgergrupper.
20 På sundhedsområdet vurderer mploy, at billedet er mere differentieret. I en del kommuner har borgerne svært ved at få adgang til relevante indsatser, fordi der er et begrænset udbud af indsatser og tilbud i kommunen, der passer med målgruppen for ressourceforløb.
I andre kommuner kan manglende adgang skyldes visitations- og adgangskriterier for de for- skellige indsatser og en begrænset kapacitet i de relevante indsatser. Endelig er der en del kommuner, hvor borgerne har relativ let adgang til indsatser på sundhedsområdet, fordi kommunen har prioriteret at give adgang til indsatserne, for at de hurtigt og effektivt kan af- hjælpe borgernes problemer.
Mploy vurderer, at ovennævnte udfordringer kan vanskeliggøre den fortsatte udvikling og implementering af en målrettet tværfaglig indsats i ressourceforløbene.
En anden central udfordring i den videre udvikling og implementering af den tværfaglige ind- sats drejer sig om behovet for og kommunernes kapacitet til at udvikle og fleksibelt sammen- sætte tværfaglige indsatser, som er målrettet og tilpasset borgernes behov.
De fleste kommuner har i tilrettelæggelsen af den tværfaglige indsats primært taget udgangs- punkt i allerede eksisterende indsatser på beskæftigelses-, social-, sundheds- og ungeområdet.
Kommunerne har således i opstarten af ressourceforløbene sammensat den tværfaglige ind- sats ved, at de eksisterende indsatser fra de relevante områder placeres i forlængelse af hin- anden. I en række tilfælde kan det være hensigtsmæssigt, men i andre tilfælde vil en sådan model ikke være hensigtsmæssig i forhold til at møde borgerens behov og i forhold til at opti- mere ressourceforbruget i ressourceforløbene.
Kun få kommuner har p.t. arbejdet med parallelle og kombinerede indsatser samt delindsatser fra de forskellige sektorområder. Og kun få kommuner har taget hul på at udvikle nye og mål- rettede indsatser på de områder, hvor de eksisterende indsatser ikke slår til.
Det betyder, at udvikling af nye indsatser og nye kombinationer af eksisterende indsatser for borgere i ressourceforløb – eksempelvis indsatser, der fokuserer på at arbejde med borgernes motivation og tværfaglige indsatser i kombination med virksomhedscentre – fortsat er et uop- dyrket område.
2) Status på implementeringen af udviklings- og ressourcefokus
Udviklings- og ressourcefokus er et bærende princip i førtidspensions- og fleksjobreformen. I dialogen med og indsatsen for borgeren skal der være fokus på at afdække og udvikle borge- rens ressourcer og på at synliggøre borgerens ønsker til fremtiden ift. job og uddannelse.
Det er mploys vurdering, at kommunerne generelt har fokus på og arbejder med at udvikle og implementere et paradigmeskifte. Et skifte, der går i retning af udviklings- og ressourcefokus i tilgangen til og indsatsen for borgerne i målgruppen for rehabiliteringsteamet og ressourcefor- løbet. Det er samtidig mploys vurdering, at det er en stor opgave, og at det vil tage tid at gen- nemføre og implementere dette paradigmeskifte fuldt ud. En del kommuner mangler desuden redskaber til at nå målet.
Evalueringen viser bl.a., at der er rum til, at planens forberedende del i langt højere grad kan indeholde fokus på borgerens ressourcer, udviklingspotentiale og ønsker til fremtiden. Den manglende beskrivelse af ressourcer og ønsker i planens forberedende del gør det vanskelige- re for rehabiliteringsteamet at fastholde et udviklings- og ressourcefokus i dialogen med bor- geren og i tilrettelæggelsen af den tværfaglige indsats.
21 Evalueringen viser også, at teamets indstilling ofte ikke indeholder konkrete mål for borgerens udvikling via ressourceforløbet. Manglende mål i indstillingen vanskeliggør den efterfølgende tilrettelæggelse af et ressourceforløb, der målrettet sætter fokus på at udvikle borgeren.
Det manglende udviklings- og ressourcefokus i forberedelse af sagerne til rehabiliteringstea- met og den manglende målbeskrivelse i indstillingerne kan skyldes, at borgeren kun i begræn- set omfang selv har eller kan formulere ressourcer og ønsker. Det kan også skyldes, at sagsbe- handlerne og medlemmerne af rehabiliteringsteamet p.t. mangler de nødvendige metoder til at sikre et tilstrækkeligt ressourcefokus.
Endvidere viser evalueringen, at en del af borgerne i ressourceforløbene ikke altid kan få ad- gang til de relevante indsatser og tilbud, der for alvor kan skabe en positiv udvikling og pro- gression for borgeren jf. ovenstående. Det betyder, at der p.t. er andre rammer og hensyn i kommunerne, der vægter mere i tilrettelæggelsen af ressourceforløbet end udviklings- og res- sourcefokus.
Mploy vurderer, at en fuld og effektiv implementering af reformens udviklings- og ressource- fokus vil kræve, at kommunerne i et vist omfang kan måle og følge op på, hvorvidt og hvornår borgerne i ressourceforløbet rent faktisk opnår en positiv udvikling og progression. Det fordrer samtidig, at måleredskaberne er tilgængelige i forhold til at kunne foretage den nødvendige måling og opfølgning på, om der skabes progression og udvikling i ressourceforløbene.
3) Status på implementeringen af borgerinddragelsen
Borgerinddragelse er et bærende princip i førtidspensions- og fleksjobreformen. Borgeren skal inddrages og høres ift. forberedelse af sagen til rehabiliteringsteamet, mødet i rehabiliterings- teamet, udarbejdelse af rehabiliteringsplanen og ressourceforløbet. Borgeren skal desuden løbende inddrages og deltage i den løbende opfølgning på ressourceforløbet. Formålet med borgerinddragelse er at øge motivationen hos borgeren og sikre, at borgeren i højere grad tager ansvar for sit eget liv, herunder for gennemførelse af de planlagte aktiviteter.
Mploy vurderer, at mange kommuner er kommet langt ift. at etablere procedurer og arbejds- gange til at sikre, at borgeren bliver inddraget på en hensigtsmæssig måde i forberedelsen af mødet samt i selve mødet i rehabiliteringsteamet mv. Det er samtidig vurderingen, at procedu- rer og arbejdsgange for borgerens deltagelse ikke i sig selv sikrer en effektiv borgerinddragelse.
Mploy vurderer, at borgerinddragelse i forberedelse af sager til rehabiliteringsteamet er afgø- rende for borgerens muligheder for at bidrage til og få indflydelse på mødet i rehabiliterings- teamet og det efterfølgende forløb.
Mploy vurderer, at en model, hvor borgeren deltager i hele mødet i rehabiliteringsteamet dels vil give borgeren de bedste muligheder og rammer for at komme til orde og få indflydelse på rehabiliteringsteamets indstilling, dels vil give borgeren et bedre indtryk af, hvilke overvejelser, der ligger bag rehabiliteringsteamets vurdering.
For at nå dertil vil det kræve, at kommunerne er i stand til at levere en tilstrækkelig professio- nel og metodisk velfunderet indsats, som understøttes af redskaber og kompetencer, som kan sikre borgerinddragelse i forberedelsesfasen, så borgeren møder velinformeret og velforberedt på mødet i rehabiliteringsteamet.
22
3.3. Status på implementering af reformens enkeltdele
I dette afsnit foretager mploy en vurdering af status på kommunernes implementering af cen- trale enkeltdele af reformen, herunder:
1) Etablering af rehabiliteringsteamet
2) Målgruppen for rehabiliteringsteamet og ressourceforløb 3) Indhold og kvalitet i planens forberedende del
4) Indhold og kvalitet i rehabiliteringsteamets indstilling 5) Indhold og kvalitet i rehabiliteringsplanens indsatsdel 6) Koordinerende sagsbehandler
7) Samarbejdet med regionen og sundhedskoordinatoren 8) Brugen af de nye muligheder for fleksjob
1) Etablering af rehabiliteringsteamet
Reformen stiller krav om, at der skal etableres rehabiliteringsteam i alle kommuner. Formålet med rehabiliteringsteamet er at sikre, at der sker den nødvendige tværfaglige koordinering i komplekse sager.
Samlet set er det mploys vurdering, at stort set alle kommuner nu har etableret rehabilite- ringsteams efter hensigten i loven. Teamene fungerer og behandler løbende de sager, der fremsendes. Deltagerkredsen er på plads de fleste steder, og det samme gælder mødeform og afviklingsform, som dog fortsat er under udvikling.
Langt de fleste kommuner har positive erfaringer med de etablerede rehabiliteringsteams, og kommunerne vurderer, at møderne i teamene gør en positiv forskel i sagsbehandlingen og understøtter deltagernes fokus på den tværfaglig indsats og mulighederne ved at arbejde tværfagligt og koordinerende.
Endeligt er det mploys vurdering, at kommunerne p.t. indsamler erfaringer med arbejdet i teamet og dermed også med placering af forskellig grad af myndighed og beslutningskraft i rehabiliteringsteamet. Det er mploys vurdering, at placeres der en høj grad af beslutningskraft i teamet, skal dette understøttes med klare organisatoriske og økonomiske rammer for tea- met.
2) Målgruppen for rehabiliteringsteamet og ressourceforløbet
Lovgivningen åbner for et fortolkningsrum for kommunerne i forhold til, hvem der er i mål- gruppen for rehabiliteringsteamet og ressourceforløbet. Der har i mange kommuner været, og er fortsat, en vis usikkerhed og uklarhed om målgruppen af borgere, der skal visiteres til reha- biliteringsteamet, og som skal modtage ressourceforløb.
Usikkerheden og uklarheden har medvirket til, at der i opstartsfasen er visiteret relativ få bor- gere til rehabiliteringsteamet. De fleste kommuner har således valgt at betragte målgruppen for rehabiliteringsteamet og ressourceforløbet i et relativt snævert perspektiv.
Mploy vurderer, at der er flere årsager til denne tilgang. Kommunerne er usikre på den øko- nomiske betydning af at åbne mere op for fx tilgange til ressourceforløb. De er dels usikre på, om de kan levere den nødvendige indsats, dels hvilke resultater og effekter, der forventes af indsatsen.
