Mange kommuner har arbejdet med borgerinddragelse gennem længere tid – også forud for vedtagelsen af reformen. Med reformen er der kommet større fokus på borgerinddragelse, blandt andet er det nu et lovkrav, at borgeren skal inddrages i sagsforløbet. Det gælder både før, under og efter sagens behandling i rehabiliteringsteamet.
De fleste kommuner er kommet langt i forhold til at udarbejde arbejdsgange der sikrer, at bor-geren bliver involveret i forberedelsen af sagen og deltager i mødet i rehabiliteringsteamet.
Men færre kommuner har haft en drøftelse af, hvordan man reelt arbejder med borgerinddra-gelse i forhold til at sikre motivation af borgeren.
I boksen nedenfor er oplistet de væsentligste budskaber om borgerinddragelse i de sager, der behandles i rehabiliteringsteamet.
Dette afsnit omhandler borgerinddragelse i sager, der behandles i rehabiliteringsteamet. Det belyses blandt andet, i hvilken grad borgerne deltager i møderne i rehabiliteringsteamet, bor-gernes grad af motivation for borgerinddragelse, og rehabiliteringsteamenes evner til at arbej-de med borgerinddragelse.
Evalueringens resultater om borgerinddragelse Borgerinddragelse i forberedelsen af møder
Både borgere og kommuner peger på, at en god borgerinddragelse i forberedelsen af sagen til re-habiliteringsteamet understøtter mulighederne for borgerinddragelse under og efter mødet i reha-biliteringsteamet
I en del kommuner arbejdes der med forskellige redskaber til at sikre, at borgeren bliver godt for-beredt på at deltage i mødet i rehabiliteringsteamet. Det kan f.eks. være via informationsmateriale eller informationsmøder herom
Borgerdeltagelse på mødet
I 97 pct. af kommunerne deltager borgere på hvert møde i rehabiliteringsteamet
I 63 pct. af kommunerne afholdes der formøde, hvor borgeren ikke deltager
I 48 pct. af kommunerne deltager borgeren ikke i mødet under teamets drøftelse af indstilling Borgerenes engagement, motivation og indflydelse
I 66 pct. af kommunerne vurderer man, at borgerne i meget høj grad eller høj grad er motiveret for inddragelse, og næsten lige så mange vurderer, at borgeren deltager aktivt i udarbejdelse af den forberedende del af planen
Lidt over halvdelen af kommunerne mener, at borgeren deltager aktivt og konstruktivt på mødet i rehabiliteringsteamet, mens 31 pct. mener, at borgeren tager medansvar for eget liv og situation
79 pct. af kommunerne mener, at borgeren har mulighed for at påvirke indholdet i planens ind-satsdel, men kun 49 pct. mener, at borgeren rent faktisk påvirker indholdet. Kun 31 pct. mener, at borgeren er i stand til at formulere ønsker og mål
Kommunens værktøjer til borgerinddragelse
I 60 pct. af kommunerne er der arbejdsgange og procedurer for borgerinddragelse på møderne i rehabiliteringsteamet
41 pct. af kommunerne mener, at de har de rette metoder til at sikre et konstruktivt og aktivt sam-spil med borgeren, mens lidt færre (33 pct.) mener, at de har de rette metoder til at fastholde bor-geren i at tage ansvar for sit eget liv og situation
To tredjedele af kommunerne mener, at ingen borgere er for svage til, at både de og kommunerne kan drage fordel af borgerinddragelse. Derudover mener 72 pct. af kommunerne, at borgerinddra-gelse øger sandsynligheden for, at borgeren deltager aktivt i tilbuddene i indsatsplanen
90
11.1. Rammer for borgerinddragelse
Et af de væsentlige elementer i reformen er, at den enkelte borgere skal have indflydelse, lyt-tes til og have reelt ejerskab, så borgerens mål om et liv med uddannelse og arbejde i højere grad realiseres.
Det betyder blandt andet:
At borgere skal inddrages i forberedelsen af sager til rehabiliteringsteamet
At borgere skal deltage i mødet i rehabiliteringsteamet
At borgere i ressourceforløb skal have indflydelse på tilrettelæggelsen af de konkrete aktiviteter
At borgere løbende skal inddrages og deltage aktivt i den løbende opfølgning.
Formålet med borgerinddragelse er at øge motivationen hos borgeren og sikre, at borgeren i højere grad tager ansvar for sit eget liv, herunder for gennemførelse af de planlagte aktiviteter.
11.2. Borgerinddragelse i forberedelsen af mødet
I mange kommuner har man drøftet og arbejdet med borgerinddragelse gennem længere tid – også før implementering af førtidspensions- og fleksjobreformen.
Men i forbindelse med reformen er der kommet en række lovgivningsmæssige krav til borger-inddragelse, der blandt andet handler om, at borgeren skal involveres i forberedelsen af be-handlingen af sin sag i rehabiliteringsteamet og efterfølgende deltage i mødet.
I interviewene peger både borgere og kommuner på, at en god forberedelse understøtter mu-lighederne for borgerinddragelse både før, under og efter mødet i rehabiliteringsteamet.
Der er forskelle i praksis for, hvordan kom-munerne inddrager borgerne i forberedel-sen af mødet. I nogle kommuner forberedel-sender sagsbehandleren den forberedende del af planen til borgeren, så borgeren selv kan udfylde den. Andre steder udfylder borge-ren og sagsbehandleborge-ren planen sammen.
Interviewene viser, at borgerne generelt finder forberedelsesarbejdet vigtigt. Det gælder både i forhold til udfyldelse af pla-nen, men det gælder også forberedelse af, hvad det indebærer, at sagen skal behand-les i rehabiliteringsteamet, herunder hvilke udfald, der kan være af mødet. Det er lige-ledes vigtigt med en forberedelse af, hvor-dan mødet foregår og herunder, hvilke for-skellige repræsentanter fra kommunens afdelinger, der deltager på mødet, samt om borgeren sidder med ved hele mødet eller ej.
Budskaber fra interviewene med borgerne om borgerinddragelse i forberedelsesfasen
De fleste borgere er positive og vil gerne ind-drages i forberedelsesfasen
En del borgere efterspørger mere støtte fra sagsbehandleren i forhold til at udfylde den forberedende del af planen og oplever, at det kan være svært:
o At sætte ord på egen situation
o At forholde sig til et udviklings og res-sourceperspektiv
o At udfylde planen (i de tilfælde hvor kommunen beder borgeren om selv at udfylde)
De fleste borgere vurderer, at selvom forbere-delsen af planen kan have været svært, så fun-gerer det på mødet.
En mindre gruppe af borgere oplyser, at de ikke på forhånd var klar over, at mødet kunne have andre udfald end førtidspension – det er chokerende først at finde ud af på mødet.
91 En af de interviewede borgere peger f.eks. på, at han ikke blev forberedt på, at hans sag kunne gå andre veje end førtidspension, og at han ikke havde drøftet sine ressourcer, styrker og mu-ligheder på arbejdsmarkedet med sin sagsbehandler. Derfor kom det bag på ham, at teamet indstillede ham til et ressourceforløb, uden at han selv følte, at han havde mulighed for at på-virke noget på mødet.
Pointen om at god forberedelse er centralt for borgerinddragelse, går igen i interviewene med kommunerne. Her peges på, at det er centralt for succes, at sagsbehandleren har forberedt borgeren på de mulige udfald af mødet i rehabiliteringsteamet. For eksempel at omdrejnings-punktet for mødet ikke er en vurdering af berettigelse til førtidspension, men en drøftelse af borgerens ressourcer og perspektiver på, hvordan borgeren får et indholdsrigt liv.
I kommunerne arbejdes med forskellige redskaber til at sikre, at borgeren bliver godt forberedt på at deltage i mødet i rehabiliteringsteamet. I flere kommuner er man ved at udarbejde in-formationsmateriale til borgerne om rehabiliteringsmødet. Og i en kommune planlægger man at afholde informationsmøder for de borgere, der skal have deres sag behandlet i rehabilite-ringsteamet.
11.3. Borgerdeltagelse på mødet
I stort set alle kommuner (97 pct.) deltager borgeren på hvert møde i rehabiliteringsteamet.
Der er således en høj grad af borgerfremmøde. Det skyldes dels, at kommunen har pligt til at sikre, at borgeren deltager i mødet (med enkelte undtagelser), dels at borgerne ofte selv har en stor interesse i at påvirke teamets indstilling i deres sag.
Der er forskellige modeller for, hvordan kommunerne har tilrettelagt rammerne for borgerdeltagelse på mødet i rehabiliterings-teamet, herunder om borgeren deltager i hele mødet, samt om borgeren overværer diskussionerne om den konkrete indstilling.
I 63 pct. af kommunerne afholdes der et af-stemning internt i teamet i forhold til borge-rens sag.
En risiko ved at holde formøde uden borgeren kan være, at teamet på forhånd danner et ind-tryk af, hvilken vej borgeren skal, og at det begrænser muligheden for, at borgeren selv kan få indflydelse. En de interviewede kommuner svarer hertil, at man på formødet danner et billede af borgeren, men at billedet kan ændres, når man møder borgeren og får mulighed for at stille uddybende spørgsmål.
Flere af de interviewede borgere havde imidlertid en fornemmelse af, at teamet allerede hav-de besluttet sig for en bestemt indstilling inhav-den møhav-det. En borger havhav-de f.eks. en oplevelse af, at hun ikke blev inddraget, og at både hendes forberedelse og tilstedeværelse på mødet var spild af tid.
Figur 11.1: Borgerens deltagelse i rehabiliterings-teamets møde
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse og egne beregninger Anm.: Andel der har svaret i meget høj grad eller i høj grad
63
92 I 48 pct. af kommunerne bliver borgeren ”sendt uden for døren”, når teamet diskuterer og beslutter en indstilling, jf. figur 11.1. En del kommuner har valgt denne model, fordi den giver teamet bedre mulighed for at finde fælles fodslag i forhold til indstillingen, når der ikke skal tages hensyn til, at borgeren overværer eventuelle uenigheder.
I en andre kommuner deltager borgeren som udgangspunkt i hele mødet, men hvis mødelederen fornemmer, at teamet er uenige, bliver borgeren bedt om at forlade mødet, mens teamet drøfter indstillingen.
Flere interviewede kommuner oplever, at det giver ejerskab hos borgerne, at de over-værer teamets drøftelser og begrundelser for indstillingen. En kommune peger på, at borgerne har større accept af tilbuddene i indsatsplanen, når de har overværet tea-mets drøftelse og begrundelse for indstillin-gen.
En kommune giver udtryk for, at de oplever, at en mødeform, hvor der startes uden bor-geren, og hvor borgeren også sendes ud under teamets drøftelse af indstillingen, begrænser muligheden for borgerinddragel-se. Derfor vil de på sigt gerne arbejde hen imod en model, hvor borgeren deltager i hele mødet. Men de prioriterer indlednings-vist at få teamet på plads og finde fælles fodslag gennem formøde og lukkede drøf-telser.
Evalueringen viser, at mange af de interviewede kommuner generelt finder det udfordrende at sikre borgerinddragelse på den begrænsede tid, der er sat af til hver enkelt borger på møder-ne. Nogle kommuner mener derfor, at de største muligheder for borgerinddragelse ligger før og efter mødet i rehabiliteringsteamet frem for på selve mødet.
11.4. Borgerens engagement, motivation og indflydelse
Selvom kommunerne finder det udfordrende at sikre borgerinddragelse på mødet, så viser spørgeskemaundersøgelsen, at kommunerne oplever, at mange borgere er motiverede og engagerede i forbindelse med forberedelse og deltagelse i mødet i rehabiliteringsteamet.
I 66 pct. af kommunerne vurderer man, at borgerne er motiveret for at blive inddraget i deres sag, jf. figur 11.2. Næsten ligeså mange mener, at borgerne deltager aktivt i forbindelse med udarbejdelse af rehabiliteringsplanens forberedende del.
Lidt over halvdelen af kommunerne mener, at borgerne både deltager aktivt og konstruktivt på mødet i rehabiliteringsteamet. Dog angiver kun knap en tredjedel af kommunerne (31 pct.), at borgerne tager medansvar for eget liv og situation på rehabiliteringsmøderne.
Interviewene med borgerne om borgerinddragel-se på mødet
De fleste borgere er glade for at få muligheden for selv at tale deres sag – og en del af borger-ne oplever også, at de bliver lyttet til.
Omkring formøde oplyser en del borgere, at de har en fornemmelse af, at sagen er afgjort på forhånd, og at mødet er proforma.
De fleste borgere, som ikke har været med under drøftelserne til indstillingen synes, at det ok, at indstillingen drøftes uden deres del-tagelse – i mange tilfælde er det vigtigste for borgerne at få sagt det, de selv ville på mødet.
Mange borgere forstår ikke, hvorfor teamet kun kan indstille og ikke bevilge.
En del borgere fremhæver, at borgerinddra-gelse er mindst lige så vigtig efter mødet, som under og før mødet.
Flere borgere siger selv, at deltagelse på mø-det har åbnet deres øjne for, at der alligevel var andre muligheder end førtidspension.
De fleste borgere, som havde forventninger om førtidspension, er typisk meget lidt positivt indstillet over for borgerinddragelse både før mødet og på mødet.
93 I interviewene angiver en af kommunerne, at det ofte er en udfordring, at borgerne er modvil-lige i forhold til et ressourceforløb. I de tillfælde kræver det et overtalelsesarbejde at sikre motivation hos borgeren til at deltage i udformningen af selve ressourceforløbet. En del af denne udfordring tilskriver kommunerne, at borgerne ikke er tilstrækkeligt forberedt på, at mødet kan ende med en indstilling til ressourceforløb, herunder hvad et ressourceforløb inde-bærer.
Hermed tyder evalueringen på, at mens det langt hen ad vejen lykkes at få borgerne til at del-tage aktivt særligt i forhold til forberedelsen af deres sag, så ligger der nogle udfordringer i arbejdet med at få borgerne til at tage ansvar for en konstruktiv deltagelse på rehabiliterings-mødet samt at tage ansvar for deres eget liv i forhold til at tilrettelægge den konkrete indsats.
Kommunerne giver også udtryk for, at der ligger en udfordring i at få borgerne til reelt at på-virke indsatsen. Mens 79 pct. af kommunerne mener, at borgeren har mulighed for at påpå-virke planens indsatsdel, så mener kun 49 pct., at borgeren rent faktisk påvirker planen. Endnu fær-re (16 pct.) vurdefær-rer, at borgerne er i stand til at formulefær-re ønsker og mål til defær-res videfær-re ffær-rem- frem-tid, jf. figur 11.3.
Det peger på, at borgeren af forskellige grunde ikke formår at udnytte muligheden for indfly-delse. Det kan skyldes borgeren selv, men det kan også skyldes, at kommunerne ikke har haft de rigtige metoder til reel borgerinddragelse.
Figur 11.2: Motivation hos borgeren for borger-inddragelse
Figur 11.3: Borgerens indflydelse på mødet i reha-biliteringsteamet
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse og egne beregninger Anm.: Andel der har svaret i meget høj grad eller i høj grad
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse og egne beregninger Anm.: Andel der har svaret i meget høj grad eller i høj grad
I kommunerne arbejder man med forskellige metoder til at imødegå udfordringen med at sikre borgerinddragelse, jf. afsnit 11.5 nedenfor.
De interviewede borgere har forskellige opfattelser af, i hvilken grad de har haft mulighed for at påvirke planens indsatsdel. Nogle borgere har oplevet, at teamet var gode til at spørge til deres behov og ønsker, men at de havde svært ved selv at byde ind med noget, fordi de f.eks.
har haft så mange nederlag, at de ikke længere kan se sig selv på arbejdsmarkedet.
Flere af de borgere, der er blevet indstillet til ressourceforløb har svært ved overhovedet at forholde sig til, at der skal lægges en plan for dem. De udtrykker blandt andet, at de ikke kan se, hvorfor de ikke fik tilkendt førtidspension, og at de ikke kan se, hvilke tiltag, der kan bringe dem tættere på arbejdsmarkedet.
66 62
94 Flere af kommunerne peger på vigtigheden af, at teamet begrunder indstillingen i dybden for at gøre indstillingen fremadrettet og ressourceorienteret. Derudover arbejder de med at give borgeren ansvar ved at fokusere på, hvad borgerne kan, og hvordan kommunen kan under-støtte dem.
Uanset udfordringerne mener 90 pct. af kommunerne, at borgerinddragelse i høj eller nogen grad virker motiverende for borgeren i det efterfølgende samarbejde med kommunen. Øvel-sen er at finde den rette metode til borgerinddragelse og at differentiere inddragelØvel-sen i for-hold til den enkelte borger.
11.5. Kommunens værktøjer til borgerinddragelse
Mange kommuner har lavet procedurer for at sikre, at borgeren er involveret i forberedelsen af møder i rehabiliteringsteamet, og at borgeren deltager i mødet. 60 pct. af kommunerne angiver, at de har udarbejdet arbejdsgange og procedurer for borgerinddragelse på møderne i rehabiliteringsteamet, f.eks. at borgeren selv skal præsentere sin sag, eller at borgeren selv skal formulere sin sundhedstilstand.
Men én ting er at sikre, at borgeren deltager i og kommer til orde på mødet. En anden ting er at understøtte borgeren i at formule-re ønsker og mål. Ca. halvdelen af kommu-nerne mener, at de er gode til dette, jf. figur 11.4.
Kun 41 pct. af kommunerne mener, at de har de rette metoder til at sikre et konstruk-tivt og akkonstruk-tivt samspil med borgeren, mens lidt færre (33 pct.) mener, at de har de rette metoder til at fastholde borgeren i at tage ansvar for sit eget liv og situation.
Dermed tyder det på, at kommunerne
mangler metoder og værktøjer til reelt at understøtte borgerinddragelsen ud over at sikre, at borgeren deltager i mødet. Flere kommuner har slet ikke taget en konkret drøftelse af, hvor-dan man vil arbejde med borgerinddragelse.
Desuden samler kun godt en tredjedel af kommunerne systematisk op på borgernes tilkende-givelser om deltagelse i møderne og planlægningen af den efterfølgende tværfaglige indsats.
I en af de interviewede kommuner får rehabiliteringsteamet tilbagemeldinger fra sagsbehand-lerne på, hvordan borgerne oplevede deres møde. I en anden kommune vil man udarbejde et spørgeskema, som alle borgere, der har været til møde i teamet, skal udfylde. Spørgeskemaet indeholder spørgsmål om, hvordan borgerne oplevede indholdet og udbyttet af mødet. Besva-relserne skal bruges til at justere og forbedre møderne.
Nogle kommuner peger i interviewene på mulige værktøjer til at sikre borgerinddragelse. Det kan f.eks. være undervisning af sagsbehandlere og medlemmer af teamet i motiverende og anerkendende samtaleteknikker. Andre kommuner har enten ikke drøftet eller taget stilling til, hvordan man sikrer reel borgerinddragelse.
Figur 11.4: Kommunernes tilkendegivelse af, om de har de rettede metoder til borgerinddragelse
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse og egne beregninger Anm.: Andel der har svaret i meget høj grad eller i høj grad
53
95 Spørgeskemaundersøgelsen viser desuden, at 65 pct. af kommunerne mener, at ingen borgere er for svage til, at både de og kommunerne kan drage fordel af borgerinddragelse. Derudover mener 72 pct. af kommunerne, at borgerinddragelse øger sandsynligheden for, at borgeren deltager aktivt i tilbuddene i indsatsplanen.
Dette understreger vigtigheden af at arbejde videre med at finde de rette metoder til borger-inddragelse, så man kan leve op til intentionerne i reformen om, at borgeren skal have reel indflydelse på og ejerskab af indsatsen.
96