Jobcentrene skal løbende følge op i sygedagpengesager. Opfølgningen er omdrejningspunktet for jobcentrenes indsats i forhold til sygemeldte. Uanset opfølgningens form, er det her, sagsbehandleren tager stilling til, hvordan indsatsen bør tilrettelægges.32 Formålet med samtalerne og den efter-følgende indsats er at bidrage til, at den sygemeldte bevarer eller gen-opretter kontakten til arbejdsmarkedet.
Det er også i forbindelse med opfølgningssamtalerne, at jobcentret danner sig et overblik over, hvilke parter uden for jobcentret der bør inddrages i sagen. Sygedagpengemedarbejderen skal, når det er relevant, koordinere den beskæftigelsesrettede indsats med den indsats, som andre fagpersoner omkring den sygemeldte yder.33 Ligesom sagsbehandleren skal skabe sammenhæng mellem parterne og medvirke til at sikre, at behandling og en beskæftigelsesrettet indsats kan gennemføres sideløbende.
I forlængelse af sygefraværsaftalen fra 2008 blev reglerne om opfølgnings-samtalerne ændret. Det gælder blandt andet, hvor hyppigt opfølgnings-samtalerne skal gennemføres, og hvilken form samtalerne skal have. Hvor hovedreglen for kategori 1 og 3 tidligere efter første samtale var en samtale mindst hver ottende uge, så blev kadencen mere langsom – nemlig mindst en samtale hver tredje måned. Samtidig ændrede man samtaleformen fra hovedreglen om, at samtalen mindst skulle have været gennemført telefonisk, til at den – som udgangspunkt – skal gennemføres ved fremmøde.
Resultaterne kort fortalt
Evalueringen viser, at der – trods principiel støtte til en løbende kontakt til de sygemeldte – ikke er udbredt opbakning til de konkrete regler i lovgivningen om, hvornår og hvordan jobcentret skal være i kontakt med sygemeldte. Kommunerne ønsker på en og samme tid strammere tøjler og friere rammer på dette område.
Alligevel overholder langt de fleste kommuner de gældende regler for samtaler med de sygemeldte. Samtalerne afholdes i vid udstrækning rettidigt, og de fleste samtaler foregår ved personligt fremmøde.
Denne og tidligere undersøgelser indikerer, at jobcentrets løbende kontakt til de sygemeldte har en væsentlig – om end indirekte – effekt på de sygemeldtes til-knytning til arbejdsmarkedet. Det skyldes, at det er i forbindelse med opfølgnings-samtalerne, at sagsbehandleren finder ud af, hvad den sygemeldte fejler, hvad der skal til, for at han eller hun kan komme tilbage på arbejdsmarkedet, og at sags-behandleren indgår aftaler med den sygemeldte om, hvilke skridt man skal tage hen mod dette mål.
32 Jf. § 15 i sygedagpengeloven.
33 Jf. § 9 i sygedagpengeloven.
8.1 Samtalernes hyppighed
Den sygemeldtes visitationskategori bestemmer, hvor ofte jobcentret skal gennemføre opfølgningssamtaler. Visitationskategorien afspejler
kommunernes vurdering af sygedagpengemodtagernes situation.
Borgere, hvis tilbagevenden til arbejdsmarkedet er umiddelbart forestående, skal visiteres til kategori 1. Borgere, der har risiko for et langvarigt sygdoms-forløb eller risiko i forhold til arbejdsevnen, skal visiteres til kategori 2. Og borgere med en lidelse eller sygdom, der medfører et længevarende sygdomsforløb, skal visiteres til kategori 3.34
Med sygefraværsaftalen fra 2008 blev reglerne om samtalernes hyppighed ændret. De gældende regler om, hvor ofte jobcentrene skal gennemføre opfølgningssamtaler, fremgår af tabel 8.1.
Tabel 8.1 Rammerne for, hvor ofte jobcentrene skal gennemføre opfølgnings-samtaler med sygemeldte
Første samtale Anden samtale Følgende samtaler Sygemeldte i
Senest hver fjerde uge
Sygemeldte i
Kilde: Sygedagpengelovens §§ 12 og 13.
Bortset fra den første samtale er hovedreglen altså, at sygedagpenge-modtagere – som andre af jobcentrets målgrupper – skal til samtale hver tredje måned. Borgere i visitationskategori 2 skal dog til samtale mindst hver fjerde uge.
En opgørelse fra Jobindsats.dk viser, at kommunerne i vid udstrækning lever op til disse regler, jf. figur 8.1. Rettidigheden for samtaler med sygemeldte ligger over 90 pct. i 67 ud af 98 kommuner, og mellem 80 og 90 pct. i 20 kommuner. I de resterende 11 kommuner ligger rettidigheden under 80 pct.
34 Jf. § 12 i lov om sygedagpenge.
Figur 8.1 Andel sygedagpengemodtagere, der i april 2012 havde haft en opfølgningssamtale, som loven foreskriver, fordelt på kommuner
Kilde: Jobindsats.dk.
Note: Figuren viser antal sygemeldte, der har haft en sygeopfølgningssamtale inden for den lovfæstede frist.
Kommunernes rettidighed ligger højst i sager i kategori 1 og 3. I disse sager var der i april 2012 – på landsplan – henholdsvis fem og seks procent, der ikke havde haft en opfølgningssamtale til tiden. Til sammenligning var der 15 pct. af de sygemeldte i kategori 2, der i april 2012 ikke havde haft den lovbestemte opfølgningssamtale til tiden.
Blandt både sagsbehandlere og teamledere er der udbredt opbakning til det grundlæggende princip om, at jobcentrene løbende skal følge op i syge-dagpengesager. Den generelle opfattelse er således, at en hyppig og tidlig opfølgning bidrager til, at borgerne hurtigere kommer tilbage til arbejds-markedet eller afklares i forhold til deres arbejdsevne.
Flertallet (65 pct.) af de sagsbehandlere, der har besvaret et spørgeskema som led i den aktuelle evaluering, vurderer, at de gældende regler for kadence – altså hvor ofte der skal gennemføres samtaler – i høj grad eller i nogen grad er hensigtsmæssige, jf. tabel 8.2.
Tabel 8.2: I hvilken grad vurderer du, at reglerne for, hvor hyppigt du skal gennemføre sygeopfølgningssamtaler med borgerne, er hensigtsmæssige?
Pct. Sagsbehandlere
I høj grad 13,5
I nogen grad 51,1
Hverken eller 5,5
I mindre grad 22,6
Slet ikke 7,1
Ved ikke 0,1
Total 100
Antal 704
Tre punkter giver dog anledning til indsigelser fra sagsbehandlere og team-ledere, når det gælder samtalernes kadence. Nemlig manglende mulighed for at udøve skøn, placeringen af første og anden samtale for kategori 1 og 3, og de generelle opfølgningskadencer for de tre kategorier.
Den første – og primære – indsigelse er, at reglerne for kadence giver sagsbehandlerne for lille mulighed for at udøve skøn. Konsekvensen er, at der er samtaler, der virker nyttesløse og alene gennemføres af hensyn til lovgivningens krav. Det kan handle om situationer, hvor:
– den sygemeldte venter på en undersøgelse eller operation
– den sygemeldte følger en behandling eller et genoptræningsforløb – man afventer nye oplysninger fra den sygemeldtes egen læge,
hospitalet eller lignende
– man afventer etableringen af et praktikforløb, eller at der bliver plads på et tilbudssted.
I disse situationer giver det ifølge sagsbehandlerne sjældent mening at gennemføre samtalen, idet der først vil være nyt i sagen, når den planlagte aktivitet er påbegyndt eller afsluttet.
Derudover peger flere sagsbehandlere på den særlige situation, der opstår, når sygemeldte i visitationskategori 3 vælger at genoptage arbejdet delvist.
Det kan fx være personer med cancer, der skal gennemgå behandling over flere måneder, men som vælger at arbejde i det omfang, sygdommen og behandlingen tillader. Når sygemeldte på den måde vælger at genoptage arbejdet delvist, vil jobcentrene som udgangspunkt visitere vedkommende til kategori 2, hvilket betyder, at der skal følges op mindst hver fjerde uge.
Hvis borgerne i stedet forbliver fuldt sygemeldte – og dermed forbliver i kategori 3 – skal de være i kontakt med jobcentret mindst hver tredje måned;
medmindre borgeren er omfattet af standbyordningen, hvor jobcentret følger op helt uden kontakt til den sygemeldte, jf. kapitel 9. Sagsbehandlerne har vanskeligt ved at forklare sygemeldte, der kommer i denne situation, hvorfor
de skal være i hyppigere kontakt med jobcentret, når de er aktive, end når de er passive.
På baggrund af disse indsigelser mod reglerne om kadence ønsker både teamledere og sagsbehandlere større fleksibilitet. Det har nogle steder ført til lokale ledelsesmæssige beslutninger om, at sagsbehandlerne skal følge op, når de finder det relevant, i stedet for at følge lovgivningen. Andre steder synes jobcentermedarbejderne at gøre dette uden eksplicit ledelsesmæssig opbakning.
Det er hovedreglen, at kommunen mister refusion fra staten, hvis ikke job-centrene gennemfører samtaler inden for den frist, der er fastsat i lov-givningen. Men som led i sygefraværsaftalen fra 2008 blev reglen suspenderet i forhold til modtagere af sygedagpenge.35 Det har altså ikke direkte økonomiske konsekvenser for kommunerne, at de slækker på rettidigheden. Enkelte teamledere angiver, at de – på grund af den suspenderede regel – er knap så optagede af at leve op til kravene om, hvornår opfølgningssamtalerne skal afholdes.
Som det fremgår af tabel 8.3, er der dog ikke noget, der tyder på, at
kommunerne – samlet set – er påvirket af, at refusionsreglen er suspenderet på sygedagpengeområdet. Andelen af sygedagpengemodtagere, der ikke har haft en samtale med jobcentret, som loven foreskriver, er således ikke højere end for a-dagpengemodtagere.
Tabel 8.3: Andel personer, der mangler en samtale, april 2012
Modtagere af: Pct.
…a-dagpenge 8,6
…kontanthjælp 4,8
…sygedagpenge 8,5
Alle ydelsesgrupper 7,6
Kilde: Jobindsats.dk.
Note: Andel personer, der mangler samtaler, opgør, hvor mange personer, der er gået over fristen for en samtale, og som jobcentret derfor skylder en samtale.
Flere teamledere fortæller da også, at man i deres kommune agerer, som om der var økonomiske konsekvenser forbundet med at overskride rettidig-heden for opfølgningssamtaler. De begrunder det typisk med, at de vil være klar til den dag, hvor den gældende suspension af refusionsreglerne bliver ophævet.
Det andet punkt, der giver anledning til indsigelse, vedrører reglerne for, hvornår første og anden opfølgningssamtale skal gennemføres med personer i kategori 1 og 3.
35 Formålet med suspensionen var at afprøve kommunernes indsats uden reglen.
Suspensionen er senest blevet forlænget til og med 2013, jf. L45 Forlængelse af suspensions-perioden for refusionsbestemmelse efter sygedagpengeloven, samling 2011-2012.
Som det fremgår af tabel 8.1, skal jobcentrene gennemføre den første samtale inden for otte uger efter første sygefraværsdag. Imidlertid oplever jobcentrene til tider, at de får oplysningerne om, at en borger er sygemeldt, for sent til, at de kan nå at afholde den første samtale inden for fristen. Det kan skyldes, at arbejdsgiverne leverer informationen til kommunen for sent, eller at ydelseskontoret videregiver oplysningen til jobcentret for sent. Med de gældende frister for indsendelse af oplysningsskema (borgerne) og anmeldelsen om sygefravær (virksomhederne) må det antages, at for-sinkelserne helt overvejende skyldes interne arbejdsgange i kommunerne, Når den første opfølgning bliver forsinket, er det til størst gene i forhold til opfølgningen over for sygemeldte i kategori 1 og 3. Det skyldes, at anden opfølgningssamtale med sygemeldte i disse kategorier skal gennemføres senest tre måneder fra første sygefraværsdag. Det skal ske, uanset hvornår første samtale blev holdt. Bliver første samtale holdt for sent, risikerer man at skulle afholde to samtaler meget kort tid efter hinanden.
Den tredje indsigelse drejer sig om de generelle opfølgningskadencer for de tre visitationskategorier.
Sagsbehandlerne oplever, at det kan være for hyppigt at tale med syge-meldte i kategori 2 hver fjerde uge og for sjældent at tale med sygesyge-meldte i kategori 1 og 3 hver tredje måned.
For de sygemeldte i kategori 2 er der sjældent grund til at følge op så hyppigt, når de sygemeldte, er i tilbud eller har genoptaget arbejdet delvist.
Derudover er der situationer, hvor der intet nyt sker i løbet af de fire uger – fx hvis der afventes nye lægelige oplysninger, eller hvis borgeren er indstillet til fleksjob eller pension.
I disse situationer er der reelt ikke noget at tale om, og meningsløse
samtaler er til gene for både de sygemeldte og jobcentrene. Den sygemeldte skal eventuelt transportere sig og bruge tid på selve samtalen, mens sags-behandleren – uanset om samtalen sker ved fremmøde eller telefonisk – skal forberede sig og foretage registreringer efterfølgende.
Når det gælder personer i kategori 1, sker det til tider, at en sygemeldt, som jobcentret har vurderet vil vende hurtigt tilbage til arbejdsmarkedet, viser sig at stå i en mere kompliceret situation end først antaget. Nogle teamledere vurderer derfor, at det kan være hensigtsmæssigt at følge op hyppigere end hver tredje måned. På samme måde kan det være relevant at følge hyppigt op i kategori 3-sager.
Det skal bemærkes, at det står jobcentrene frit for at gennemføre hyppigere opfølgning, end loven foreskriver.
Imidlertid oplever mange, at allokeringen af ressourcer til indsatsen sker med udgangspunkt i lovgivningen. Det vil sige, at kommunalbestyrelsen
beslutter, hvor mange penge der skal afsættes til indsatsen mod sygefravær med udgangspunkt i den samtalekadence, der følger af loven. Samtidig er der teamledere, der vurderer, at sagsbehandlere helt automatisk vil lægge opfølgningen, som loven foreskriver. De vil altså ikke holde samtaler med sygemeldte i kategori 1 og 3 oftere end hver tredje måned. På den baggrund er der teamledere, der efterspørger lovkrav om hyppigere opfølgning i syge-dagpengesager i kategori 1 og 3.
Situationen er altså den paradoksale, at man fra kommunernes side både efterspørger skrappere krav om kadence (i sager om sygemeldte i kategori 1 og 3) og muligheden for at sagsbehandlerne får friere rammer til at udøve individuelle skøn.
8.2 Virkningen af opfølgningssamtaler
Et af formålene med opfølgningssamtaler er at bidrage til, at den sygemeldte vender tilbage til arbejdsmarkedet så hurtigt som muligt.
Der er gennemført forskellige evalueringer og undersøgelser af, hvorvidt samtalerne lever op til dette formål. Konklusionerne er ikke klare, men de peger – samlet set – på, at samtaler måske ikke har en direkte, positiv og varig effekt. Til gengæld er samtalerne afgørende for, at man kan iværk-sætte den rette indsats over for den sygemeldte. Samtalerne har altså en vigtig indirekte effekt.
Effekten af opfølgningssamtaler kan sammenlignes med effekten af, at man går til sin praktiserende læge, når man er syg. Samtalen med lægen har sjældent – i sig selv – en helbredende effekt. Men samtalen kan være forud-sætningen for, at den rette behandling kan iværksættes.
SFI har gennemgået forskellige studier af samtalernes effekt og konkluderer på den baggrund, at “der er modstridende viden om beskæftigelseseffekten af indsatser, hvor samtaler udgør hele eller den væsentligste del af ind-satsen”. Ifølge SFI er en del af forklaringen på de modstridende resultater, at samtaler ofte kun er en del af en indsats. Det gør det vanskeligt at adskille samtalernes effekt fra den effekt, der fx følger af et aktivt tilbud. 36
Rambøll har gennemført en evaluering af et kontrolleret forsøg med en tidlig og intensiv indsats over for sygedagpengemodtagere. Evalueringen viser, at det ikke har en umiddelbar effekt på de sygemeldtes selvforsørgelse at gennemføre flere samtaler end normalt. Til gengæld betyder den mere intensive opfølgning, at der er flere, der bliver delvist raskmeldt.37 Som det fremgår af kapitel 6 i denne evaluering, er det en ordning, der typisk har en god effekt. Dermed får opfølgningssamtalerne en væsentlig indirekte effekt.
36 Effekter af den beskæftigelsesrettede indsats for sygemeldte – en litteraturoversigt (SFI, 2012).
37 Evaluering: Aktive – hurtigere tilbage, (Rambøll, 2010).
Derudover fremgår det af hvidbøger fra Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø, at det er gavnligt for den sygemeldtes tilknytning til arbejds-markedet, at man – ved hjælp af samtaler – tidligt afklarer, hvad der står i vejen for, at vedkommende kan vende tilbage til sit arbejde. Det er forud-sætningen for, at man kan iværksætte den rette indsats.38
Denne og tidligere undersøgelser, som Slotsholm har gennemført, bekræfter billedet af, at opfølgningssamtalerne kan have en nytteværdi.
I 2011 gennemførte Slotsholm således spørgeskemaundersøgelser blandt henholdsvis sagsbehandlere og sygedagpengemodtagere.39 Disse under-søgelser tyder på, at samtalerne har en motiverende effekt. 94 pct. af sags-behandlere, der har ansvar for sygedagpengesager, vurderer således, at samtalerne i høj grad eller i nogen grad bidrager til, at sygedagpenge-modtagerne holder fokus på arbejdsmarkedet. Blandt de sygemeldte selv vurderer 66 pct., at samtalerne har haft en lille, moderat eller stor betydning for, at de kunne holde fokus på arbejdsmarkedet under sygdommen, jf.
tabel 8.4.
Tabel 8.4: I hvilken grad er samtaler en hjælp til at holde fokus på arbejdsmarkedet under sygdommen?
Pct. Sygedagpengemodtagere Sagsbehandlere
I høj grad 18,6 39,1
Kilde: Beskæftigelsesindsatsen ifølge sagsbehandlerne (Slotsholm, 2011) og Beskæftigelses-indsatsen ifølge borgerne (Slotsholm, 2011).
Flertallet af de 25 teamledere, der er interviewet som led i denne evaluering, bekræfter billedet af, at opfølgningssamtalerne nytter. De vurderer, at samtalerne bidrager til, at de sygemeldte fastholder deres tilknytning til arbejdsmarkedet og til, at den periode, hvor borgeren modtager syge-dagpenge, bliver kortere end den ellers ville have været. Samtalerne kan modvirke, at borgeren tilegner sig en identitet som syg, hvilket ville gøre det vanskeligere at vende tilbage til arbejdsmarkedet.
Derudover finder teamlederne, at sygeopfølgningssamtalerne på mange måder er rygraden i indsatsen. Det er her, man finder ud af, hvilke barrierer
38 Jf. Hvidbog om mentalt helbred sygefravær og tilbagevenden til arbejde, (Det nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø, 2010) og Hvidbog om sygefravær og tilbagevenden til arbejde ved muskel- og skeletbesvær, (Det nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø, 2008).
39 Beskæftigelsesindsatsen ifølge sagsbehandlerne (Slotsholm, 2011) og Beskæftigelses-indsatsen ifølge borgerne (Slotsholm, 2011).
der er i forhold til at arbejde, og bliver enige om, hvad der skal til for at nå målet om at komme tilbage i jobbet. Det er altså ikke samtalen i sig selv, der giver resultaterne. Det er derimod dét, samtalerne giver anledning til, der bidrager til at få den sygemeldte videre. Samtalerne skal følges op af kontakt til arbejdsgiveren, til lægen eller af aktive tilbud.
Selv om der altså ikke er solidt forskningsmæssigt belæg for, at samtalerne – i sig selv – umiddelbart har effekt, synes der ikke at være tvivl om, at samtalerne spiller en central rolle i sygefraværsindsatsen. Samtalerne er afgørende for, at man kan gennemføre mange af de initiativer, der har en positiv effekt på de sygemeldtes muligheder for at vende tilbage til arbejds-markedet.
Det er i øvrigt værd at bemærke, at en evaluering af kommunernes brug af andre aktører tyder på, at det ikke har betydning for effekten af opfølgnings-samtalerne, om de bliver udført af jobcentret eller af en anden aktør.40 Rambøll, der har gennemført evalueringen, konkluderer, at det ikke er muligt at pege på bestemte målgrupper eller indsatser, der har særlig gavn af at blive udlagt til andre aktører. Evalueringen viser samtidig, at jobcentrene kun i mindre grad inddrager andre aktører i forhold til sygeopfølgningsindsatsen.
De undersøgelser, der er gennemført som led i denne evaluering, viser, at der i konkrete situationer kan være barrierer for, at opfølgningssamtalerne virker efter hensigten. Når samtalerne ikke fører den sygemeldte i den rigtige retning, skyldes det – ifølge sagsbehandlere og teamledere – som regel ét af tre forhold: (1) at borgeren har en anden dagsorden end jobcenteret, (2) at sygdommen hindrer en tilbagevenden, eller (3) at der i forvejen er styr på både sygdom, arbejdsgiver og plan for tilbagevenden.
Borgere med en anden dagsorden: Det forekommer at være relativt få syge-meldte, der har en anden dagsorden end jobcentret. Langt de fleste befinder sig dårligt ved at være fraværende fra arbejdet og vil gerne tilbage til deres normale liv. Men der er undtagelser. Nogle sygemeldte konkluderer, på et meget tidligt tidspunkt i deres sygdomsforløb, at den eneste løsning for dem er et fleksjob eller en førtidspension. Når det sker, har jobcentret en
pædagogisk opgave i at bibringe den sygemeldte en forståelse af, at målet med sygefraværsindsatsen i første omgang er et andet – nemlig tilbage-venden til arbejdsmarkedet på ordinære vilkår. Og der kan gå lang tid, før der er en effekt.
Derudover oplever man i jobcentrene, at nogle sygemeldte ikke er uarbejds-dygtige på grund af sygdom. De sygemelder sig alene for at få ydelsen. Det ser man fx med forsikrede ledige, der nærmer sig falddatoen. I nogle få jobcentre oplever man således, at de rådgives af deres a-kasser til at syge-melde sig for at oppebære et forsørgelsesgrundlag. Derudover er der til-fælde, hvor borgeren melder sig syg, fordi vedkommende ikke længere ønsker at arbejde på den virksomhed, hvor vedkommende er ansat. Denne
40 Kommunernes brug af andre aktører, (Rambøll, 2012)
type borgere er ikke reelt syge, og de kan derfor være vanskelige for job-centrene at håndtere. Det skal dog nævnes, at retten til sygedagpenge er betinget af, at borgeren er uarbejdsdygtig på grund af egen sygdom. Derfor har de nævnte grupper ikke ret til sygedagpenge efter loven.
Jobcentrene benytter forskellige redskaber til at sikre, at den sygemeldte tager ansvar for sin egen sag og får samme dagsorden som jobcentret.41
Jobcentrene benytter forskellige redskaber til at sikre, at den sygemeldte tager ansvar for sin egen sag og får samme dagsorden som jobcentret.41