I denne rapport præsenteres resultaterne af en evaluering af udvalgte elementer i sygefraværsaftalen fra 2008. Evalueringen er gennemført for Arbejdsmarkedsstyrelsen i perioden fra januar til juni 2012.
Baggrund og formål
I 2008 blev der, som led i finanslovsaftalen for 2009, indgået en politisk aftale om nedbringelse af sygefraværet. Aftalen blev indgået på baggrund af trepartsdrøftelser, som den 29. september 2008 mundede ud i 39 initiativer.
Denne evaluering vedrører otte elementer, der indgik i aftalen. Det drejer sig om følgende:
1 Den lovpligtige samtale, arbejdsgiverne skal holde med sygemeldte (aftalens forslag 10)
2 Fastholdelsesplaner (aftalens forslag 10) 3 Mulighedserklæringen (aftalens forslag 35)
4 Muligheden for gradvis tilbagevenden (aftalens forslag 10)
5 Jobcentrets pligt til at kontakte arbejdsgiveren i forbindelse med den første sygeopfølgningssamtale (aftalens forslag 24)
6 Sygeopfølgningssamtaler i jobcentret (aftalens forslag 27 og senere justering)
7 Standbyordningen (aftalens forslag 27 og senere justering) 8 Reglen om, at arbejdsgiverens pligt til at betale sygedagpenge i
arbejdsgiverperioden slutter, når ansættelsen ophører (aftalens forslag 30)
Formålet med evalueringen er for hvert af de otte elementer at belyse tre overordnede spørgsmål. Nemlig a) Hvordan anvendes reglerne? b) Hvilken betydning har de for indsatsen mod sygefravær? og c) Hvilke barrierer er der for, at reglerne anvendes efter hensigten?
Evalueringen bygger på følgende kilder: (1) spørgeskemaundersøgelser blandt sygedagpengemodtagere1, sygedagpengesagsbehandlere og virksomheder, der har haft medarbejdere med langvarigt sygefravær, (2) interview med 25 ledere for sygedagpengeteam, (3) interview med
1 Jf. kapitel 2 om undersøgelsens metode er de sygemeldte, der er inddraget i denne
evaluering, alene sygemeldte fra beskæftigelse, der – ved tidspunktet for udtræk af registerdata – enten har været sygemeldt i over otte uger eller har været delvist raskmeldt inden for det seneste halve år.
repræsentanter for ti virksomheder, der har erfaring med at anvende fastholdelsesplaner, (4) interview med 14 medarbejdere i ydelseskontorer, (5) eksisterende undersøgelser på området samt (6) forskellige datatræk fra Jobindsats.dk. Evalueringens metode er nærmere beskrevet i kapitel 2.
Det samlede billede er, at de otte elementer fra sygefraværsaftalen – med senere justeringer – er velfungerende. Regelændringerne, der fulgte i køl-vandet på aftalen, har i vid udstrækning levet op til deres formål. Der er dog enkelte redskaber, der ikke anvendes i det omfang, man kunne forvente, ligesom der – på nogle områder – er barrierer for, at redskaberne anvendes efter hensigten. Det er imidlertid ikke alle barrierer, der kan tilskrives de gældende regler, eller som man kan forvente at overvinde ved at ændre på reglerne.
Denne overordnede konklusion kan brydes ned i følgende otte del-konklusioner, som vedrører hvert enkelt element i aftalen.
(1) Arbejdsgiverens samtale med sygemeldte
Arbejdsgiverne holder som hovedregel samtaler med deres sygemeldte medarbejdere. De holder dem tidligere og oftere, end loven foreskriver.
89 pct. af arbejdsgiverne oplyser således, at de altid eller ofte holder en samtale med sygemeldte medarbejdere inden for de første fire ugers sygdom. Blandt de sygemeldte er det 68 pct., der angiver, at en sådan samtale har fundet sted. Og 62 pct. angiver, at de har haft flere samtaler med deres arbejdsgiver om, hvordan og hvornår de kan vende tilbage til arbejdet.
Samtalerne bidrager til, at sygemeldte kan vende helt eller delvist tilbage i arbejde. I hvert fald angiver 72 pct. af arbejdsgiverne og 62 pct. af de sygemeldte, at samtalerne i høj grad eller i nogen grad bidrager til, at den sygemeldte kan vende tilbage til sit arbejde.
Den positive effekt skyldes typisk, at samtalerne danner udgangspunkt for midlertidige eller permanente tilpasninger af den sygemeldtes arbejde – enten i form af nedsat arbejdstid eller ændrede arbejdsopgaver.
I tilfælde, hvor samtalerne ikke har den ønskede virkning, skyldes det som regel ét af to forhold. Hvis arbejdsgiveren eller den sygemeldte mangler interesse i at videreføre ansættelsesforholdet, bidrager samtalen sjældent til noget. Derudover kan den sygemeldtes sygdom være så kompleks – eller modsat, enkel – at samtalen ikke har nogen reel betydning for den syge-meldtes mulighed for at vende tilbage til arbejdet.
Endelig kunne samtalerne formentlig få en større effekt, hvis arbejdsgiverne havde bedre kendskab til de redskaber, som jobcentrene kan stille til
rådighed. En del arbejdsgivere kender ikke redskaberne, hvilket betyder, at de ikke altid bliver brugt i situationer, hvor de kunne have styrket den sygemeldtes muligheder for at vende helt eller delvist tilbage i arbejde.
(2) Fastholdelsesplaner
Fastholdelsesplaner – forstået som formelt nedskrevne aftaler, der er ind-gået mellem den sygemeldte og arbejdsgiveren – er ikke udbredte. Ni pct. af de sygemeldte, der indgår i denne evaluering, har en fastholdelsesplan.
En af forklaringerne på, at fastholdelsesplaner ikke anvendes i højere grad, er, at en del sygemeldte og virksomheder ikke har kendskab til dem. 30 pct.
af de sygemeldte og 37 pct. af virksomhederne har således ikke hørt om fastholdelsesplaner.
I stedet for formelle planer indgår arbejdsgivere og sygemeldte typisk uformelle aftaler. Der kan fx være tale om mundtlige aftaler eller om en løbende e-mailkorrespondance. Når denne type aftaler er indgået, finder mange sygemeldte det unødvendigt at bede om en formel plan.
Evalueringen viser i øvrigt, at formelle fastholdelsesplaner kan bidrage til, at sygemeldte fastholder deres arbejde, og at jobcentrene typisk inddrager dem, i det omfang de eksisterer. De danner så udgangspunkt for dialog med den sygemeldte og evt. arbejdsgiveren om, hvad jobcentret kan bidrage med i forhold til at fastholde den sygemeldte i arbejde.
(3) Mulighedserklæringer
Der udarbejdes mulighedserklæringer i mellem hver fjerde og hver femte sygedagpengesag med en varighed over fire uger.
En tidligere evaluering af mulighedserklæringen viser, at den har betydet, at virksomhedernes efterspørgsel efter lægererklæringer er faldet, efter at mulighedserklæringen blev indført. Mange af de praktiserende læger, der deltog i evalueringen, vurderede, at efterspørgslen blev halveret.
Evalueringen viste desuden, at lægerne og virksomhederne vurderer, at mulighedserklæringen er et nyttigt redskab. Således angav 74 pct. af lægerne og 43 pct. af virksomhederne, at mulighedserklæringen i høj eller nogen grad bidrager til, at den sygemeldte kan vende tilbage til sit arbejde.
Nærværende evaluering bekræfter dette billede. 41 pct. af de sygemeldte og 44 pct. af sagsbehandlerne angiver således, at mulighedserklæringen i høj eller nogen grad bidrager til, at den sygemeldte kan vende tilbage til sit arbejde.
Begge evalueringer peger i retning af, at mulighedserklæringen gør særlig gavn på virksomheder, hvor sygeopfølgningen ellers ikke er sat i system, mens den har mindre betydning på arbejdspladser, hvor der i forvejen er klare rammer for, hvordan man håndterer sygefraværsindsatsen.
Den største barriere for, at erklæringen kan virke efter hensigten, er mangel-fuld udfyldning. Arbejdsgiverne oplever ind imellem, at lægernes udfyldning kunne være bedre – og omvendt.
Det generelle billede er, at jobcentrene efterspørger og inddrager muligheds-erklæringerne i behandlingen af sygedagpengesager. Der er dog sags-behandlere, der undlader at efterspørge og inddrage dem. Argumentet er, at de informationer, der er tilgængelige i mulighedserklæringerne, ofte er util-strækkelige for sagsbehandlerne. De savner blandt andet oplysninger om den sygemeldtes diagnose og prognosen for sygdommen.
(4) Gradvis tilbagevenden
Gradvis tilbagevenden er blandt de vigtigste redskaber i indsatsen mod sygefravær. Både denne og tidligere undersøgelser viser således, at det er et redskab, der kan have stor effekt.
Delvise raskmeldinger er blevet mere udbredte i forlængelse af sygefraværs-aftalen fra 2008. Tidligere lå andelen af sygemeldte, der var delvist rask-meldte, på omkring 9 pct. Efter reglerne trådte i kraft, steg andelen til omkring 11 pct., hvor den nu har stabiliseret sig.
Der findes visse barrierer for, at de delvise raskmeldinger anvendes i endnu større omfang. Disse barrierer findes både blandt jobcentrene (hvor nogle sagsbehandlere undlader at tage kontakt til arbejdsgiverne for at undersøge mulighederne for en delvis raskmelding), på arbejdspladsen (hvor fx
arbejdets art kan hindre, at sygemeldte vender tilbage få timer om ugen), blandt de sygemeldte (fx fordi sygdommen står i vejen for, at den syge-meldte kan vende tilbage) og blandt de praktiserende læger (fx fordi nogle læger mangler interesse for deres patienters situation på arbejdsmarkedet).
(5) Jobcentrets kontakt til arbejdsgiveren
Jobcentrene skal som hovedregel kontakte arbejdsgiveren i forbindelse med den første sygeopfølgningssamtale. Som følge af den politiske aftale “Nye rammer for sygefraværsindsatsen” fra 2010 blev der indført undtagelser fra denne hovedregel. Undtagelserne indebærer, at jobcentret ikke skal tage kontakt, hvis den sygemeldtes helbred skønnes uproblematisk, eller hvis sygdommen forventes at medføre et længerevarende sygdomsforløb.
Både sagsbehandlere og teamledere er tilfredse med undtagelserne.
Nogle jobcentre synes at have en afslappet tilgang til lovens krav. Der er fx jobcentre, som konsekvent nøjes med at sende et brev til arbejdsgiveren. I andre jobcentre overlader man det til den enkelte sagsbehandler at vurdere, om der skal tages kontakt til arbejdsgiveren. Begrundelsen er typisk, at effekten af kontakten erfaringsmæssigt ikke står mål med de ressourcer, man skal bruge på det.
Der er i øvrigt ikke noget, der tyder på, at jobcentrets nuværende kontakt med arbejdsgiveren i forbindelse med den første opfølgningssamtale har stor betydning for de sygemeldtes muligheder for at vende tilbage til arbejds-markedet. Kun omkring hver fjerde virksomhed oplever, at kontakten med jobcentret yder et bidrag i den retning. En medvirkende forklaring kan være, at nogle arbejdsgivere kun får en henvendelse fra jobcentret pr. brev, jf.
ovenfor.
(6) Opfølgningssamtaler med sygemeldte
Jobcentrets kontakt med den sygemeldte kan have afgørende betydning for den sygemeldtes fortsatte tilknytning til arbejdsmarkedet.
Det er i forbindelse med opfølgningssamtalerne, at sagsbehandleren finder ud af, hvad den sygemeldte fejler, og hvad der skal til, for at han eller hun kan komme tilbage på arbejdsmarkedet. Det er også her, sagsbehandleren indgår aftaler med den sygemeldte om, hvilke skridt man skal tage hen mod dette mål. Samtalerne kan altså have en stor indirekte effekt.
Sagsbehandlere og deres ledere støtter, at de løbende skal have kontakt til de sygemeldte. Men de har indsigelser imod de konkrete bestemmelser om, hvornår og hvordan kontakten skal foregå. Kravet om, hvor ofte der skal gennemføres opfølgningssamtaler, kan føre til, at de for hyppigt skal være i kontakt med nogle (sygemeldte i visitationskategori 2) og for sjældent med andre (sygemeldte i visitationskategori 1 og 3). Derudover oplever nogle jobcentermedarbejdere, at reglerne om samtalernes form – hvor hoved-reglen er personligt fremmøde – er for snævre. Det gælder ikke mindst i sager, hvor der allerede er en plan for den sygemeldtes vej tilbage i arbejde.
Med henvisning til disse indsigelser efterspørger sagsbehandlere og deres ledere – på paradoksal vis – både strammere lovkrav til opfølgningen og bedre muligheder for, at sagsbehandlerne kan udøve individuelle skøn.
I praksis overholder det store flertal af kommuner reglerne. Samtalerne med de sygemeldte afholdes i vid udstrækning rettidigt, og langt de fleste
samtaler foregår ved personligt fremmøde.
(7) Standbyordningen
Standbyordningen indebærer, at sygemeldte, der har en alvorlig og livs-truende sygdom, har ret til at blive fritaget for kontakt med jobcentret.
Der eksisterer ikke centrale registeroplysninger om, hvor mange personer der omfattes af standbyordningen. Det er heller ikke muligt i denne evaluering at angive et præcist antal. På baggrund af oplysninger fra 25 teamledere og 595 sagsbehandlere er det dog vurderingen, at antallet ligger inden for intervallet 1.200-2.700 personer.
Evalueringen viser desuden, at stort set alle, der omfattes af ordningen, har en af de diagnoser, der fremgår af diagnoselisten. De sygemeldte, der bliver omfattet af ordningen, bliver som oftest fritaget for kontakt med jobcentret forud for eller i forbindelse med den første opfølgningssamtale i jobcentret.
Der er stor variation i, hvor længe de sygemeldtes sager er sat på standby.
De mellem 1.200 og 2.700 personer på standby svarer til mellem 12 og 30 borgere i en gennemsnitskommune. At der ikke er flere skyldes to forhold:
Dels at kommunerne er tilbageholdende med at placere folk på ordningen, dels at nogle sygemeldte ikke ønsker det. Begge parter oplever, at
ulemperne ved manglende kontakt er for store. Løsningen for sygemeldte, der lider af en alvorligt og livstruende sygdom, bliver derfor ofte, at man holder en telefonisk kontakt.
(8) Arbejdsgiverens pligt til at betale sygedagpenge ophører, når ansættelsesforholdet ophører
I forlængelse af 2008-aftalen skete der en lempelse af arbejdsgiverens pligt til at betale sygedagpenge inden for arbejdsgiverperioden. Den indebar, at der kun skal betales sygedagpenge, indtil ansættelsesforholdet ophører.
Formålet med ændringen var at sikre, at arbejdsgiverne ikke er økonomisk forpligtede over for personer, der ikke længere er ansat i virksomheden.
Evalueringen viser, at denne regel kun sjældent kommer i anvendelse. Til gengæld synes den at leve op til sit formål, ligesom den synes at være forholdsvis enkel at administrere for både virksomheder og kommuner.
Læsevejledning
Kapitel 2 beskriver evalueringens metode. De følgende otte kapitler indeholder resultaterne vedrørende de udvalgte elementer i sygefraværs-aftalen. Endelig indeholder bilag 1 resultaterne af de tre spørgeskema-undersøgelser, mens bilag 2 indeholder udvalgte svar fra sagsbehandlere, sygemeldte og virksomheder, fordelt på forskellige baggrundsvariable.