Nye Konkurrenceevneindikatorer

70 Endelig i tredje omgang drejer det sig om de fire udgaver af Danmarks konkurrenceevneredegørelse der udgives årligt fra 2006 og frem til i dag (Regeringen 2006b, 2007b, 2008, 2009)⁴⁷. Disse publikationer tager afsæt i udarbejdelsen af en ’strategi for Danmark i den globale økonomi’ – den såkaldte Globaliseringsstrategi (Regeringen 2006a) som regeringen præsenterer i 2006.

Konkurrenceevneredegørelserne fortsætter med de samme typer af indikatorer som de to udgaver af strukturovervågningssystemet og analysen af ’Vækstvilkår i Danmark’

præsenterede. Til forskel er antallet af lande der sammenlignes med i konkurrenceevneredegørelserne dog blevet udvidet betydeligt. Således er sammenligningen i konkurrenceevneredegørelsen foretaget i forhold til de fleste OECD-lande, hvor de forrige publikationer kun sammenlignede Danmark med seks til otte lande.

Sammenlignet med erhvervs- og vækstredegørelserne er det karakteristisk at de internationale benchmark-analyser under ét arbejder systematisk og med en bredere emnekreds der skal bedømme de strukturelle forhold for dansk økonomi i en international sammenhæng.

Overgangen fra den traditionelle industripolitik, hvis værktøjer var de makroøkonomiske påvirkningsmekanismer, til den aktive strukturpolitik indebærer altså to parallelle udviklinger.

I dybden formuleres en ny erhvervspolitik, hvis logik, i modsætning til den substituerende industripolitik, skal skabe bedre rammer for et konkurrencedygtigt erhverv, helt på linje med Porter. I bredden startes en systematisk kvantificering – en benchmarking – af Danmarks evne til at producere velstand. Det der træder frem som en interessant og relevant problematik på den baggrund, er spørgsmålet om hvordan konkurrenceevneindikatoren ændrer sig gennem disse forskydninger.

71 forskydninger der sker i målingen af konkurrenceevnen fra begyndelsen af 1990erne og frem til i dag – nemlig fra få omkostningsorienterede indikatorer til en række nye, brede og mangefacetterede indikatorer der fokuserer på de erhvervspolitiske rammevilkår og altså går hånd i hånd med den erhvervspolitiske fordring som ovenstående skred implicerer.

Traditionelle Konkurrenceevneindikatorer – og deres Utilstrækkelighed

I takt med at lønnen er blevet en stadig mere væsentlig produktionsfaktor, fremstår lønkonkurrenceevnen traditionelt som synonym med målet for den nationale konkurrenceevne.

Historisk knyttes denne lønkonkurrence ligeledes til udviklingen i betalingsbalancen, idet underskuddet på denne fra 1960erne og frem til udgangen af 1980erne bliver forklaret ved en dårlig dansk lønkonkurrence (Christensen 2000). Denne sammenhæng afkobles imidlertid af en række analyser fra Finansministeriet og Det Økonomiske Råd op gennem 1980erne (se Christensen 2000), idet opsparingsunderskuddet nu bliver forklaringen på betalingsbalanceunderskuddet (Lauritzen & Hoffmann 1996; Christensen 2000). I den første udgave af erhvervsredegørelsen (MES 1993) gøres der derfor status på de indikatorer der måler konkurrenceevnen, og man forsøger at koble disse indikatorer til det nye erhvervspolitiske projekt – altså konkurrenceevnen på både kort og langt sigt (MES 1993:123-161)⁴⁸. På kort sigt har indikatorerne til hensigt at angive en række traditionelle produktionsomkostninger i forhold til udlandet, mens en række øvrige indikatorer søger at gribe de langsigtede produktionsbetingelser.

På kort sigt måles konkurrenceevnens årsag ved lønkonkurrenceevnen⁴⁹, mens konkurrenceevneresultatet måles ved markedsandelsudviklingen.

Lønkonkurrenceevnen angiver udviklingen i de gennemsnitlige lønomkostninger i Danmark i forhold til udlandet og opgøres ved den reale valutakurs sammenholdt med gennemsnitslønnen for industrien. Som en måling af konkurrenceevnen angiver indikatoren således at hvis lønnen er højere i Danmark end i udlandet, har Danmark en forringet konkurrenceevne (MES 1993). Hertil kommer en raffinering der søger at tage højde for den relative forskel i effektivitet gennem et mål for det såkaldt kvalitative input⁵⁰ (MES 1993:130).

48 I artiklen ’Konkurrenceevnen som et mål for erhvervspolitikkens succes?’ (1996) skematiseres ligeledes ‛de vigtigste konkurrenceevneindikatorer, der har været anvendt i publikationer fra de økonomiske ministerier, vismændene og

OECD i de sidste 20 år (dvs. fra 1996). Der sondres mellem indikatorer i niveau og i ændringer samt mellem indikatorer for produktionsomkostningerne, for konkurrenceevneresultatet (markedsandel) og for afledte variable.‛ (Lauritzen &

Hoffmann 1996: 177).

49 Desuden opgøres kapitalomkostningerne, erhvervsbeskatningen og omkostninger til miljøafgifter, der dog forbliver mindre væsentlige end lønkonkurrenceevnen.

50 Der tilføjes mål for den relative enhedslønomkostning over for udlandet.

72 Indikatoren for konkurrenceevneresultatet er markedsandelsudviklingen, som angiver hvordan danske eksportvirksomheder har klaret sig i forhold til væksten på de udenlandske markeder.⁵¹ Mere specifikt angiver konkurrenceevneresultatet landets eksportpræstation – dvs. evnen til at vokse relativt i forhold til andre lande. Det er altså et mål for den udviste konkurrenceevne, der netop udgjorde neoklassikkens syn på begrebet.

Begge disse opgørelser af konkurrenceevnen på kort sigt – altså produktionsomkostningerne og konkurrenceevneresultatet – viser sig at være utilstrækkelige. Lauritzen og Hoffman (1996:178) bemærker blandt andet hvordan beregningerne forudsætter et homogent arbejdsmarked og begrænset faktormobilitet. Tilsvarende bemærker Christensen (2000) i en senere artikel hvordan lønkonkurrenceevnen fremstår utilstrækkelig i forhold til en generelt større spredning og individualisering af lønnen. Hertil kommer at arbejdere inden for industrien udgør en faldende andel i forhold til eksempelvis funktionærer, og at industrien beskæftiger en stadig mindre del af den private sektors samlede beskæftigelse, i forhold til servicesektoren. Den forestilling om manufaktursamfundet som også de schweiziske opgørelser byggede på, er ude af trit med den erhvervsøkonomiske situation i Danmark i begyndelsen af 1990erne – at måle konkurrenceevnen på en ensartet industriløn er ganske simpelt utilstrækkeligt. En tilsvarende kritik gør sig gældende i forhold til konkurrenceevneresultatet, der er baseret på afsætningen på eksisterende eksportmarkeder og derfor ikke tager højde for en øget indtjening i afsætningen gennem nye vækstmarkeder (EM 1995:231-232). Konkurrenceevnen målt ved forskydninger i markedsandele er utilstrækkelig fordi den ikke tager ved lære af Solows residual og Sachs og Porters adskillelse af årsag og virkning: den siger ikke noget brugbart om vækstens årsager, men kun om de karaktertræk der ofte følger med den.

I forhold til den langsigtede udvikling af konkurrenceevnen oplister erhvervsredegørelsen i 1993 en række strukturelle parametre der har betydning for virksomhedernes rammevilkår:

‛Opgradering af produktionsfaktorerne forudsætter investeringer i uddannelse, ny teknologi, forskning og produktudvikling.‛ (MES 1993:124). Definitionen modsvares imidlertid ikke fyldestgørende af den måleindsats som der senere præsenteres i redegørelsen. Med hensyn til den konkrete måling opgøres den langsigtede konkurrenceevne nemlig gennem tre sæt af indikatorer. I første omgang opregnes væksten igennem fire strukturelle konkurrenceevneparametre i forhold til væksten i BNP: Den gennemsnitlige afkastrate, den

51 Konkurrenceevneresultatet er lige som lønkonkurrenceevnen en traditionel indikator som ikke kun indgår i erhvervsredegørelsen, men også i analyser fra det (daværende) Økonomiministerium samt i analyser fra Det Økonomiske Råd.

73 årlige eksportvækstrate, den gennemsnitlige investeringskvote samt den gennemsnitlige opsparingskvote. Dernæst angives udviklingen i den uvejede markedsandel, der yderligere suppleres med en opgørelse af struktureffekten, altså summen af de afledte variabler i form af lande- og vareeffekten. Endelig opgøres investerings- og opsparingskvoter samt intensiteten i investeringerne i forskning og udvikling. Grundlæggende ligger disse indikatorer et stykke fra den ambition der indledningsvis er slået an i forhold til en måling af udviklingen i de generelle rammevilkår. Dels fordi der ikke er mange nuanceringsmuligheder i indikatorerne, og dels fordi der ikke skelnes mellem årsag og virkning.

For at svare på disse kritikker af opgørelserne på både kort og langt sigt giver erhvervsredegørelsen fra 1995 (EM 1995) et bud på en indikator der mere retvisende skal måle den nationale konkurrenceevne, nemlig den erhvervspolitiske succesindikator. Udgangspunktet er et blik for lønnens dobbelte rolle: Lønnen er ikke kun et isoleret udtryk for en kortsigtet omkostning hvorpå landene konkurrerer, men bør i lige så høj grad betragtes som et udtryk for evnen til en høj produktivitet på langt sigt, og dermed en stærk konkurrenceevne for landet (EM 1995:227). Erhvervsredegørelsen foreslår derfor at lønkonkurrenceevnen og konkurrenceevneresultatet (målt på langt sigt) samles i en ny indikator, således at den nationale konkurrenceevne fremover måles ved ‛det lønniveau virksomhederne har råd til, uden at de taber markedsandele på eksportmarkederne‛ (EM 1995:227). Beregningsmæssigt tager denne nye indikator ‛udgangspunkt i forholdet mellem de samlede lønomkostninger pr. time i OECD -landene, korrigeret for ændringer i markedsandele‛ (EM 1995:229). Efterfølgende (dvs. fra og med Erhvervsredegørelse 1996) ændres den erhvervspolitiske succesindikator til en decideret konkurrenceevneindikator, dog uden at det beregningsmæssige grundlag ændres (EM 1996:393), hvilket gentages i erhvervsredegørelserne i 1997 og 1998 (EM 1997:396; EM 1998:275), hvor de øvrige traditionelle indikatorer er blevet udfaset.

International Benchmarking

Etableringen af den erhvervspolitiske succesindikator (konkurrenceevneindikatoren) indfrier imidlertid ikke ønsket om at måle den strukturelle konkurrenceevne, fordi den stadig kun orienterer sig mod løn og markedsandele og ikke behandler generelle rammevilkår som eksempelvis uddannelse, forskning og innovation. Dette ønske realiseres først med etableringen af regeringens strukturovervågningssystem i 1997 og den resulterende udvikling i benchmark-analyserne – altså året efter WEFs skelsættende metodereform der bygger på Porter og Sachs indsigter.

74 I de internationale benchmark-analyser er der ikke én eller få bestemte målinger der angiver konkurrenceevnen. I stedet er der, lige som i den schweiziske tilgang, tale om et kompleks hvor målingen netop er spredt ud på ‛en vifte af indikatorer‛ (Regeringen 1999:42) der tilsammen tegner et billede af Danmarks konkurrencemæssige performance i forhold til udlandet. I modsætning til de internationale organisationer gør de danske analyser dog ikke brug af en vægtning af de enkelte indikatorer således at de kan samles i én performancescore. Kun i et enkelt tilfælde – i et analysetillæg til vækstredegørelsen i 2003 (Regeringen 2003b) – præsenteres en udvidet faktoranalyse der ikke kun måler bredt over benchmark-analysens indikatorer, men også forsøger at tager højde for sammenhængen mellem de enkelte indikatorer gennem en relativ vægtning af deres bidrag til en samlet score (Regeringen 2003b:16).

Analytisk og metodemæssigt henter de internationale benchmark-analyser deres inspiration fra den erhvervsterminologi (EM 1997b) som også WEF formulerer sig i, og fungerer på et nationalt plan ‛som et redskab til rekognoscering og en indgang til problemer, som kan kræve nytænkning og handling i form af politikændringer, reformer og nye strategier på områder, der ikke lever op til det forventede‛ (Regeringen 1999:37). Analyserne er således tilpasset i forhold til de særlige udfordringer som staten stilles, og udvikler sig gennem de samme rationaler der er på færde internationalt – gennem WEF, men naturligvis også OECD og EU (se også EM 1997b;

Dalsgaard 1997, OECD 1997⁵²).

Som strategisk værktøj giver etableringen af de internationale benchmark-analyser anledning til tre valgsituationer der har betydning for feltets udvikling:

Det første vigtige valg er valg af målsætninger: De internationale benchmark-analyser har til formål at sikre at en række strukturelle indikatorer der har betydning for udviklingen i væksten, velstanden og velfærden i Danmark, systematisk behandles i et internationalt lys, ved en rangering af udvalgte lande i forhold til en række indikatorer. Udgangspunktet er således fastsættelsen af en norm der skal fungere som et fikspunkt for analysen. Den grundlæggende logik korresponderer med WEFs og IMDs arbejder, men formatet og standarden fra disse internationale målinger følges ikke nødvendigvis. I stedet hænger formatet netop sammen med de danske målsætninger, der som oftest præsenteres i regeringsgrundlagene eller i de forskellige strategier. Med redegørelserne er det derfor ikke hensigten at måle Danmarks performance i forhold til en række standardiserede internationale målsætninger, men netop at

52 På en international konference i København i 1997 præsenter OECD i samarbejde med Finansministeriet et paper der skitserer principperne bag International Benchmarking (OECD 1997).

75 bedømme Danmarks placering i forhold til danske målsætninger. De internationale publikationer angiver derfor ikke fuldstændigt rammerne, men fungerer som dagsorden- og metodeangivende og desuden som et indholdskatalog hvor ‛ambitionen er, at den faktiske udvikling systematisk holdes op mod målsætningerne‛ (Regeringen 1997:15).

Det andet vigtige valg er valg af indikatorer. Den krop som udgør målingen i de internationale benchmark-analyser, består af en række delområder (kapitler), der igen består af en række udvalgte indikatorer. To kriterier ligger til grund for udvælgelsen af indikatorer: dels deres relevans i forhold til målsætningerne på området (eller til at bidrage til en mere helstøbt beskrivelse af området) og dels at der er tilstrækkeligt sammenlignelige data for indikatorerne. I første omgang består det af en teoretisk abstrakt problemstilling der berører udvælgelsen og vurderingen af de rigtige indikatorer. Dernæst en mere praktisk problemstilling der diskuterer i hvilken grad det overhovedet er praktisk muligt at måle de udvalgte indikatorer i forhold til andre lande. Det statistiske beredskab er således ikke nødvendigvis sammenfaldende med ønsket om at illustrere udviklingen i forhold til danske målsætninger.

Det tredje vigtige valg er valg af lande. I de internationale benchmark-analyser opstilles der en række kriterier. De sammenlignelige lande skal dels være blandt de førende i verden på relevante områder, de skal være på samme udviklingstrin som Danmark, og så skal de tilsammen kunne repræsentere forskellige økonomiske systemer – som for eksempel et lille og et stort land. Derudover er det vigtigt at sammenligningslandene har en konkret betydning for den danske økonomi. På den baggrund udvælges der i 1997 syv lande⁵³, som udgaven i 1999 fortsætter med under argumentet om hensyntagen til kontinuitet i målingerne.

De to publikationer opstiller samtidig en formidlingsproblematik med hensyn til en afvejning af de mange indikatorer og overskueligheden af systemet. Det afhjælpes dog i første omgang med den indledende afgrænsning: ‛Systemet skal ikke i første række fokusere på selve velstanden og velfærden i Danmark, men på de forhold, der bestemmer den fremtidige udvikling i disse størrelser.‛(Regeringen 1999:42) – altså en bevægelse der er identisk med den WEF foretager med metodereformen i 1996. Som vi tidligere har set, følger ’Vækstvilkår i Danmark’ denne model, mens der med konkurrenceevneredegørelserne sker en betragtelig udvidelse i antallet af lande.

53 Sverige, Tyskland, Holland, Frankrig, Storbritannien, USA og Japan.

76 Den omstændighed at man nu vil besvare spørgsmålet om hvad Danmark skal leve af, og at man derfor vil lede væksten på nye betingelser, giver anledning til en række metodiske skred i de konkrete målinger af konkurrenceevnen: tidsperspektivet forlænges, indikatorerne systematiseres, og vækstens årsager bredes ud. Det er netop dette sidste skift i konkurrenceevnens materiale der sætter spørgsmålet om menneskelige ressourcer centralt.