IV. H VAD SKAL D ANMARK L EVE AF ?
4.1. Fra Industripolitik til Erhvervs- og Strukturpolitik
Spørgsmålet om national konkurrenceevne er i Danmark tæt forbundet med den generelle udvikling af erhvervs- og strukturpolitikken som den former sig fra slutningen af 1970erne og frem til i dag (Zeuten 1976; Hansen og Møller 1987; Lauritzen & Hoffmann 1996; Hougaard Jensen 2000; Christensen 2000; Pedersen 2006). I denne udvikling tegner overgangen fra industripolitikken til erhvervspolitikken sig som et element i transformationen fra stabilitetspolitikken til strukturpolitikken. Der er fire væsentlige sæt af strategier og redegørelser der tegner udviklingen af erhvervs- og strukturpolitikken i Danmark, hovedsageligt under Nyrup Rasmussen og Fogh Rasmussen. Formmæssigt falder disse strategiske udgivelser i to dele der går igen både under de fire Nyrup Rasmussen-regeringer, fra 1993 til 2001, og de tre Fogh Rasmussen-regeringer, fra 2001 til 2009. Den første del udgøres
66 af en række erhvervs- og vækstredegørelser, mens en række internationale benchmark-analyser udgør den anden del. Skematisk kan publikationerne listes på følgende måde (se tabel 4.1.):
Tabel 4.1. Danske konkurrenceevneredegørelser 1993-2009*
Regering Erhvervs- og Vækstredegørelser Internationale benchmark-undersøgelser
Nyrup Rasmussen I-IV (1993-2001)
Erhvervsredegørelse 1993 – 1999 Danmark som foregangsland, herunder 1997, 1999
.dk 21, herunder 2000 Strukturovervågningssystem for Danmark 1997
Det Nationale Kompetenceregnskab**
2001 – 2005 Strukturovervågning – International Benchmarking af Danmark
1999
Fogh Rasmussen I-III (2001-2009)
Vækst med vilje 2002 Vækstvilkår i Danmark 2002
Konkurrenceevnepakken 2002 Globaliseringsstrategi 2006
Vækstredegørelse*** 2003 – 2007 Konkurrenceevneredegørelse 2006 –
* Udgivelser i forbindelse med Regeringens Vækstforum (2009) er ikke medtaget i oversigten, samt de erhvervspolitiske redegørelser fra 1989 og 1991. Desuden har Økonomi- og Erhvervsministeriet fra 2005 og frem til i dag udgivet en række ’Økonomiske Temaer’ der tilsvarende behandler aspekter af den nationale konkurrenceevne, men som ligeledes ikke er medtaget i oversigten.
**Det Nationale Kompetenceregnskab etableres som et initiativ under Nyrup Rasmussen-regeringen og videreføres under Fogh Rasmussen-regeringen med udgivelse i 2005.
***Der blev ikke udfærdiget en vækstredegørelse i 2006.
Erhvervs- og Vækstredegørelser
Efter 1980ernes finanspolitiske kartoffelkur hvor betalingsbalancen er omdrejningspunktet, er der fra begyndelsen af 1990erne fokus på udviklingen af erhvervspolitikken som et middel til at bekæmpe en stadig stigende arbejdsløshed. Således etableres der i forbindelse med regeringsskiftet i 1993 et nyt ministerium, Ministeriet for Erhvervspolitisk Samordning (MES), med det formål at samle og koordinere erhvervspolitikken på tværs af de ministerier der traditionelt yder støtte til erhvervslivet. Etableringen af ministeriet sker på baggrund af diskussioner blandt politikere og embedsmænd der i årene forinden har søgt at udvikle og forbedre industripolitikken (se fx Ørstrøm Møller 1984). Særligt presser Finansministeriet på for en reformulering af handels- og industripolitikken i retning af en erhvervspolitik der aktivt og mere målrettet bidrager ‛til at opfylde relevante samfundsmæssige ønsker, in casu mere beskæftigelse, bidrag til betalingsbalancen samt teknologisk udvikling‛ (Sidenius 1999:62).
To erhvervspolitiske redegørelser antyder således ved overgangen til 1990erne behovet for nye proaktive erhvervspolitiske principper (INM 1989, 1991). Her lyder konklusionen i den første redegørelse: ‛Samfundet bliver ikke rigere af en offentlig subsidiering af virksomheder der ikke
67 kan klare sig selv‛, og fortsætter senere: ‛det offentlige skal alene sætte ind med initiativer efter princippet hjælp-til-selvhjælp *<og+ en forbedring af de generelle betingelser for konkurrenceevnen er et meget vigtigt mål i perioden frem mod den endelige etablering af det indre marked‛ (INM 1989:4-5). Som det fremgår af publikationerne, ikke mindst i redegørelsen fra 1991, er det især udviklingen af EFs indre marked der giver anledning til en ny, offensiv og mere systematisk erhvervspolitisk indsats, fordi det skærper globaliseringens mest centrale karaktertræk: øget international konkurrence.
I forlængelse af denne udvikling udgiver det nye ministerium i 1993 den første af en række årlige ’Erhvervsredegørelser’45 hvor programmet for en ny erhvervspolitik for 1990erne præsenteres (MES 1993:35-67). Dette program hviler på en grundlæggende tredeling af den økonomiske politik (ibid.:17-19) af hvilken det følger at:
- makropolitikken har til formål at sikre økonomisk stabilitet gennem kontrol med inflation, rente, statens finanser og gælden til udlandet.
- strukturpolitikken har til formål at sikre velfungerende markeder ved at sikre gennemskuelig prisdannelse, optimalt skattesystem, fleksibelt arbejdsmarked, tilpasset offentlig regulering.
- erhvervspolitikken har til formål at sikre gode erhvervsmæssige rammevilkår og tilpasse dem den givne erhvervsstruktur.
Tredelingen har til hensigt at gøre økonomien mere fleksibel, så den bedre kan imødekomme globaliseringen og den teknologiske udvikling, ved at fokusere på virksomhedernes tilpasningsevne og incitamenter for adfærdsudvikling blandt den arbejdende del af befolkningen (Hougaard Jensen 2000:9). Erhvervspolitikken er altså et aktivt moment i en overordnet strukturpolitik der har det velfungerende, men ikke uberørte, marked som sit centrum. Denne udvikling finder desuden sit primære argument i kraft af et nyt syn på international konkurrence:
‛I en verden med en hastig teknologisk udvikling og med globale, stærkt konkurrenceprægede markeder, er det virksomhedernes innovations- og omstillingsevne, der skaber forudsætningen for fremtidig international konkurrenceevne, og dermed for det danske velfærdssamfund ind i det nye årtusinde. Det tvinger derfor de enkelte lande til nøjere at overveje, hvad der ud over lave omkostninger, skaber konkurrenceevne for virksomhederne og velstand og velfærd for landet.
Fremover er det derfor den strukturelle konkurrenceevne, der nødvendigvis må komme i fokus,
45 Erhvervsredegørelserne udgives af Ministeriet for Erhvervspolitisk Samordning og følger med da dette i 1994 bliver lagt sammen med Industriministeriet og i et års tid fungerer som Industri- og Samordningsministeriet, inden det i 1995 endeligt bliver til Erhvervsministeriet – en konfiguration der fortsætter frem til regeringsskiftet i 2001 hvor ministeriet lægges sammen med dele af Økonomiministeriet og bliver til Økonomi- og Erhvervsministeriet.
68 snarere end evnen til at konkurrere på omkostninger. (<) Den strukturelle konkurrenceevne afhænger først og fremmest af kvaliteten af de erhvervsmæssige rammebetingelser.‛ (EM 1996:23)
Danmark skal i fremtiden profitere af virksomhedernes evne til at innovere og omstille sig, og erhvervspolitikken bliver i første omgang – som en specificering af strukturpolitikken og i samspil med makropolitikken – et middel til den økonomiske fremgang, ved at tilvejebringe de rigtige rammer for produktionen. Det er disse rammer der refereres til som strukturel konkurrenceevne. Tilgangen er tydeligt inspireret af Porters diamantmodel (Porter 1990; MES 1993:38-47) som vi tidligere har præsenteret – ikke mindst hans forståelse af statens nye rolle i forhold til væksten46. Således er det fra starten klart at det er ‛en kortlægning af de rammevilkår, som bestemmer dansk erhvervslivs konkurrencedygtighed og udviklingsevne‛ (MES 1993:35, vores kursivering) der skal fungere som grundlaget for udviklingen af en ny erhvervspolitik som iværksættes op gennem 1990erne.
Ved valget i 2001 skifter regeringen, der efterfølgende reformulerer det erhvervspolitiske udspil i form af strategien ’Vækst med vilje’ (Regeringen 2002). Retorisk fokuserer denne nye strategi mere på vækst end på erhvervsudvikling og bekæmpelse af arbejdsløshed, men de grundlæggende principper er i hovedtræk de samme. Strategien følges lige som erhvervsredegørelsen i de efterfølgende år op med en række vækstredegørelser der i dybden anslår og analyserer en række forskellige rammevilkår for væksten samt mulighederne for at svare vækstudfordringerne.
På trods af en ny regering forbliver det bærende argument for udviklingen af erhvervspolitikken stadig det samme, således at ‛i takt med at alle lande i OECD fører en næsten identisk makroøkonomisk politik, er det på et andet niveau, at konkurrencefordele skal findes‛
(Regeringen 2002c:14). Uafhængigt af regeringens politiske ståsted fungerer erhvervs- og strukturpolitikken således som det nye handlingsrum for vækstledelse, fordi makropolitikken relativt set er blevet begrænset i sin rækkevidde.
International Benchmarking
Som nævnt er erhvervspolitikken kun en del af den strukturelle tænkning af de politiske problemstillinger der vinder frem op gennem 1980erne og 1990erne, og som har fokus på at overkomme strukturelle udfordringer frem for konjunkturafhængige problemer (Damsgård et
46 Danmark var et af de lande som Porter havde et tæt samarbejde med i forbindelse med udviklingen af ’The Competitive Advantage of Nations’ (Porter 1990; Hansen & Møller 1987).
69 al 1994:32-34). Ved siden af og i tæt forbindelse med erhvervspolitikken vokser en ny type politisk-økonomisk analyse frem som søger at måle den nationale konkurrence på et strukturelt niveau ved at følge et princip om international benchmarking. Benchmarkingen er, lige som de schweiziske publikationer, bredere end erhvervspolitikken og indeholder således også analyser af eksempelvis arbejdsmarkeds- og miljøpolitik. Den konkrete målemetode vender vi tilbage til senere. Indledningsvis vil vi her kort præsentere de publikationer der knytter sig til de internationale benchmark-analyser og ved deres systematik stiller sig over for erhvervs- og vækstredegørelserne.
I første omgang drejer det sig om de to udgaver af et strukturovervågningssystem der præsenteres i 1997 og 1999 i forbindelse med Nyrup Rasmussen-regeringens program om ’Danmark som Foregangsland’ (Regeringen 1997, 1999). Dette strukturovervågningssystem har til formål at give en ‛status over Danmarks internationale placering på en række delområder, som er centrale for befolkningens levestandard og velfærd og for den fremtidige udvikling heri‛
(Regeringen 1997:14). Som det var tilfældet i de internationale publikationer, har også strukturovervågningssystemet befolkningen som genstand, som den måler gennem ni sæt af indikatorer i forhold til en målsætning om at øge velstanden gennem vækst i produktiviteten og beskæftigelsen, mens tre andre sæt af indikatorer skal vurdere målsætningen om øget velfærd gennem en velfungerende offentlig sektor og et godt miljø. Systemet revideres i 1999 så det ud over de forskellige sæt af indikatorer også inddrager en række tematikker.
I anden omgang drejer det sig om analysen af Vækstvilkår i Danmark, som Fogh Rasmussen-regeringen i 2002 præsenterer ‛som grundlaget for de visioner og målsætninger som udgør regeringens samlede vækststrategi – Vækst med vilje.‛ (Regeringen 2002b:7). Denne analyse bygger videre på strukturovervågningssystemet fra 1997/1999, dog under en revideret målsætning hvor det gælder om at sikre øget vækst og velstand. Analysen af vækstvilkårene sætter desuden fokus på fem vækstvilkår i form af (i) arbejdsmarkedsforhold, (ii) uddannelse, (iii) investerings- og opsparingsforhold, (iv) anvendelse af viden og teknologi samt (v) produktmarkedskonkurrence. Som noget nyt inddrager publikationen den distinktion mellem årsag og virkning som vi har belyst i de forrige kapitler, når der tydeligt skelnes mellem indikatorer for performance og indikatorer for rammebetingelser under de enkelte sæt af indikatorer.
70 Endelig i tredje omgang drejer det sig om de fire udgaver af Danmarks konkurrenceevneredegørelse der udgives årligt fra 2006 og frem til i dag (Regeringen 2006b, 2007b, 2008, 2009)47. Disse publikationer tager afsæt i udarbejdelsen af en ’strategi for Danmark i den globale økonomi’ – den såkaldte Globaliseringsstrategi (Regeringen 2006a) som regeringen præsenterer i 2006.
Konkurrenceevneredegørelserne fortsætter med de samme typer af indikatorer som de to udgaver af strukturovervågningssystemet og analysen af ’Vækstvilkår i Danmark’
præsenterede. Til forskel er antallet af lande der sammenlignes med i konkurrenceevneredegørelserne dog blevet udvidet betydeligt. Således er sammenligningen i konkurrenceevneredegørelsen foretaget i forhold til de fleste OECD-lande, hvor de forrige publikationer kun sammenlignede Danmark med seks til otte lande.
Sammenlignet med erhvervs- og vækstredegørelserne er det karakteristisk at de internationale benchmark-analyser under ét arbejder systematisk og med en bredere emnekreds der skal bedømme de strukturelle forhold for dansk økonomi i en international sammenhæng.
Overgangen fra den traditionelle industripolitik, hvis værktøjer var de makroøkonomiske påvirkningsmekanismer, til den aktive strukturpolitik indebærer altså to parallelle udviklinger.
I dybden formuleres en ny erhvervspolitik, hvis logik, i modsætning til den substituerende industripolitik, skal skabe bedre rammer for et konkurrencedygtigt erhverv, helt på linje med Porter. I bredden startes en systematisk kvantificering – en benchmarking – af Danmarks evne til at producere velstand. Det der træder frem som en interessant og relevant problematik på den baggrund, er spørgsmålet om hvordan konkurrenceevneindikatoren ændrer sig gennem disse forskydninger.