Bæredygtig udvikling
5. I Miljørettens sigte
5.4. I Generelt om indholdet af bæredygtig udvikling
samhørighed samt solidaritet mellem medlemsstaterne«. Om EU med udtrykket »en bæredygtig og ikke inflationær vækst, som respekterer miljøet« har ønsket at lægge en vis distance til »bæredygtig udvikling« er uklart.311 alle tilfælde er bæredygtig udvikling med Amterdam-traktat en nu anført som et selvstændigt mål i artikel 2.
Brundtlandrapportens koncept om bæredygtig udvikling indeholder imidlertid også et fjerde ganske vigtigt moment, nemlig inddragelse af befolkningen i beskyttelsen af miljøet. I rapportens juridiske afsnit kommer dette dels til udtryk i et forslag om kodificering af miljøet som en menneskeret og dels i et forslag om en kodificering af borgernes procesmidler ved grænse
overskridende miljøproblemer (p. 322 og 325).
Miljøet som en menneskeret kom ikke med i Rio-erklæringen. Det 1. princip »nøjes« med at anføre en mere generel antropocentrisk grundholdning om, at »human beings are at the center of concerns for sustainable development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature«. Dette skete bl.a. for ikke at udvande menneskerettighedsbegrebet (Bugge, Lov og Rett, 1992, p. 469, 482f; Birnie og Boyle, 1992, p. 191).
Derimod indeholder Rio-erklæringen en udbygning af de processuelle principper i forhold til Brundtlandrapportens juridiske afsnit. For det første understreges i det 10. princip, at »each individual shall have appropriate accès to information concerning the environment that is held by public authorities [..] and the opportunities to participate in decision-making process [..]
effective access to judicial and administrative proceeding, including redress and remedy, shall be provided«. For det andet skal VVM-proceduren ikke begrænses til grænseoverskridende mil
jøproblemer, som foreslået i Bruntlandrapporten, men skal efter det 17. princip gennemføres ved alle større aktiviteter, som må forventes at have en væsentlig negativ indflydelse på miljøet (herom yderligere Ebbesson, 1995, p. 253).
De anførte retlige implikationer af bæredygtighedskonceptet er uddybet i Agenda 21, kapitel 8, hvorfra i uddrag kan fremhæves følgende: Væksten i miljølovgivning repræsenterer ikke nogen kvalitativ forbedring, men ofte »seems to be ad hoc and piecemeal, or has not been endowed with the necesseary institutional machinery [..] for enforcement« (8.13). For at imødegå dette, anføres i Agenda 21 for det første behovet for at gennemføre »integrated, enforceable and effective laws [..] that are based upon sound social, ecological and scientific principles« (8.14). For det andet skal regeringer og lovgivere
»establish judicial and administrative procedures for legal redress and remedy of actions affecting environment and development that may be unlawful or infringe on rights under the law, and should provide access to individuals, groups and organizations with a recognized legal interest« (8.18). For det tredje fremhæves behovet for at supplere offentligretlig lovgivning med markedsbaseret miljøregu
lering (8.27), hvorunder fremhæves »polluter pays principle and the more recent natural-resource-user- pays concept« (8.28). Mere specifikt anføres behovet for, at »incorporate environmental costs in the decissions of producers and consumers to reverse the tendency to treat the environment as a "free good" and to pass these costs on to other parts of society, other countries, or future generations«
(8.31 a). Yderligere fremhæves behovet for at undersøge: (a) de praktiske konsekvenser af prissætning af miljøomkostninger med henblik på internalisering af disse; (b) konsekvenserne af prissætning af ressourcer; og (c) de metodiske vanskeligheder ved prissætning af miljøomkostninger (8.37). Under 8.5.2 fremhæves behovet for at udvide anvendelsen af miljøkonsekvensvurderinger (VVM) til politiske forslag og programmer.
31. B u g g e, M iljørettens grundspørgsmål, 1994, p. 207, 127. K rä m er tillæ gger ikke forskellen betydning ( 1995, p.
63). G isp e rt er kritisk over for ordvalget, men når dog ikke frem til, at det har nogen indholdsm æ ssig betyd
ning, G ispert, Fiscal instruments in the EU, EELR, 1995, p. 305, 306f.
5.4.2 Økologisk råderum
I den Natur- og miljøpolitiske redegørelse fra 1995 er økologisk råderum generelt defineret som:
»udfra et globalt synspunkt [..] den mængde naturressourcer (luft, vand, jord, mineraler, energikilder, naturarealer, planter og dyr mv.), der kan bruges pr. år uden at vi forhindrer fremtidige generationer i at få adgang til den samme mængde og kvalitet. Hvert menneske har ret til sin del a f det økologiske råderum. Alle skal have mulighed fo r at opnå den materielle velfærd, som det økologiske råderum og den teknologiske formåen tillader. Men f.eks. som følge a f klimaforskelle er der ikke ensartede behov« (p. 27).
Det følger af definitionen, at konceptet om økologisk råderum bygger på et lighedsprincip for så vidt angår adgang til naturressourcer, hvilket også kan ses som udtryk for den før omtalte dobbelte retfærdighedsdimension. Formuleringen er dog på enkelte punkter så upræcis, at den både kan tages som udtryk for en markedsøkonomisk og for en socialistisk ideologi. Til støtte for det sidste kan anføres, at definitionen angiver, at erhvert menneske har »ret til sine del« af Jorden og skal have adgang til den udnyttelse af det økologiske råderum, som teknologien tillader. I det omfang man vil acceptere, at elementer af det økologiske råderum er eller kan være genstand for privat tilegnelse som ejendom, vil gennemførelsen af konceptet om økologisk råderum forudsætte ekspropriation af privatejendom, medmindre man måtte mene, at ejendoms- retsbeskyttelsen fortrænges af det økologiske råderum.
Skal konceptet om økologisk råderum holdes inden for rammerne af en markedsøkonomi baseret på privat ejendomsret, må det forudsættes, at det økologiske råderum er en »genstand«, der ikke kan tilegnes. Hvert menneskes »ret til sin del a f det økologiske råderum« vil herved kunne sidestilles med de traditionelle borgerlige og politiske menneskerettigheder, som netop heller ikke kan overdrages, fordi – som det udtrykkes i den amerikanske uafhængighedserklæring fra 1776: »[..] all men are created equal; [..] they are endowed by their Creator with certain unalienable rights; [..] among these rights are Life, Liberty and the pursuit of happiness. [..] to secure these rights, Government are instituted among Men«.
Det er i sidste ende en politisk afgørelse, om økologisk råderum og dermed indirekte bæredyg
tig udvikling begrunder en planøkonomisk eller markedsøkonomisk samfundsindretning. Der er dog flere grunde til at fastholde det markedsøkonomiske grundlag for denne analyse, hvoraf det er tilstrækkeligt at nævne tre: (a) udviklingen efter Berlin-murens fald i 1989 ikke tyder på nogen større tilslutning til planøkonomien; (b) tvetydigheden i definitionen kan tages til indtægt for, at den ikke udelukker en markedsøkonomisk indretning; (c) bæredygtighedskonceptet, som dette er udformet i Brundtlandrapporten, forudsætter markedsøkonomi, jf. nærmere ndf. i 5.4.4 om frihandelsprincippet.
Om den nærmere bestemmelse af indholdet af det økologiske råderum anføres i natur- og miljøredegørelsen, at der er behov for at »opstille en række kriterier for, hvad der også ud fra en langsigtet vurdering er en acceptabel naturtilstand og miljøkvalitet, og som vil indebære et acceptabelt ressourceforbrug [..] Det økologiske råderum er således rammen for, hvor meget f.eks. det enkelte menneske gennemsnitligt eller den danske befolkning kan forbruge eller forurene, uden at jordens bæreevne bringes i fare« (p. 28-29). Selv om konceptet om økologisk råderum »først og fremmest er udtryk for en målestok for menneskers indvirken på miljøet og naturen i en større sammenhæng«, understreges det dog i redegørelsen, at den lokale indsats ikke må glemmes.
Samlet kan det konstateres, at konceptet om økologisk råderum først får et mere operativt indhold, når kriterierne for acceptabel naturtilstand og miljøkvalitet er opstillet. I sig selv kan økologisk råderum næppe betegnes for nogen retlig standard.
Man kunne måske forvente, at natur- og miljøredegørelsen indeholdt nærmere forslag herom. Det gør den ikke. Ud over en ganske omfattende gennemgang af den aktuelle miljøtilstand med mange udbytterige oplysninger beskæftiger redegørelsen sig med strategier. Dels peges der på behovet for en
»sammenhængende indsats over for alle relevante dele af produkters og materialers livscyklus« (p. 35);
dels peges der på behov for langsigtet fysisk planlægning – uden denne sondring mellem produktion og arealanvendelse synes at kunne forklares med andet end den nuværende resortopdeling mellem plan- og miljømyndigheder. Dette suppleres af det i retlig sammenhæng centrale afsnit om strategier, aktører og styringsmidler. Noget tankevækkende er det i den forbindelse, at retsregler efter redegørel
sen er »retlige styringsmidler [hvor] det offentlige [pålægger] den enkelte aktør bestemte pligter, og der fastsættes sanktioner« (p. 39). Hermed reduceres retlig regulering til »command and control«, hvilket forekommer noget unuanceret.32 Ved siden af disse styringsmidler omtaler redegørelsen
»økonomiske styringsmidler«, »information« og »aftaler« – uden at der dog i nogen sammenhæng overvejes, om ansvarsregler (adgang til kompensation, pligt til betaling for miljøskader) kan anses for at være et styringsmiddel. Dette kan udlægges, som om miljøansvar ikke antages at have nogen generalpræventiv effekt – eller som om det ikke er relevant i denne sammenhæng – medmindre det slet ikke er overvejet.
5.4.3 Den dobbelte retfærdighedsdimension
Den dobbelte retfærdighedsdimension er central for bæredygtig udvikling. Brundtlandrapportens definition af bæredygtig udvikling understreger på den ene side behovet for en udvikling, »som opfylder de nuværende behov«, men det understreges samtidig, at »menneskeheden har evnen til at gøre udviklingen bæredygtig – til at sikre, at den imødekommer de øjeblikkelige behov uden at gå på kompromis med fremtidige generationers mulighed for at sikre deres behov« (p. 20).
Bæredygtig udvikling skal således både tjene til en mere retfærdig fordeling af verdens ressour
cer mellem de nuværende generationer og skal samtidigt beskytte kommende generationer.33 a) Den tidsmæssige dimension
Den tidsmæssige dimension i bæredygtighedsbegrebet tilsigter lighed mellem generationer. Som påpeget af flere økonomer kan en bæredygtig udvikling ses som en videreudvikling af nobel
pristageren John Hicks indkomstdefinition, hvorefter »indkomst er lig det forbrug, der kan afholdes i en periode, uden at forringe de fremtidige forbrugsmuligheder«. I økonomiske termer indebærer en bæredygtig udvikling derfor det produktionsniveau, der ikke belaster naturressour
cerne, menneskene og realkapitalen »mere end, at dette niveau opgjort pr. capita kan opretholdes uændret i fremtiden«.34
Selv om udtrykket de kommende generationer giver indtryk af uendelig tid frem over, må dette ud fra vores viden om tidsbegrænsningen af vores solsystem afvises som en acceptabel ramme. På den anden side angiver udtrykket, at de nuværende dispositioner ikke alene skal tage hensyn til den næste generation, men også flere efterfølgende generationer. I overvejelserne om den tidsmæssige rækkevid
32. Se om sam m e em ne min kritik af B asse i Studier over amerikansk miljøret, 1994, p. 412.
33. B ugge, Lov og Rett, 1992, p. 4 85, 489f; B a s se, Bæ redygtighed, 1995, p. 157, 161 f.
34. Jespersen og B ren d stru p, Grøn Ø konom i, 1994, p. 24, 125 og 128. Se også Erik S epstru p Jen sen, Ø kologi &
økonom i – et spørgsm ål om værdi, 1995, p. 2 2 9 -230.
de af bæredygtighed i den svenske betænkning om miljørettens principper når man frem til, at bære
dygtig udvikling er en udvikling eller proces, som i globalt perspektiv kan foregå uhindret i mindst nogle tusinde år, hvor der også tages hensyn til naturens egen evne til at forny sig og til den ressource
tilgang som må forventes (SOU: 1994:133, p. 12).
b) Den globale dimension
Den globale eller geografiske dimension i bæredygtighedsbegrebet afspejler, hvorledes samhan
del og moderne teknologi overskrider nationalstat ens rammer. Følgen heraf er flersidig. Den
»retfærdighed« eller udligning, der er tale om, handler ud fra et miljøretligt perspektiv særligt om tre aspekter i forholdet mellem rige og fattige lande. For det første har udviklingslandene ikke de samme teknologiske og økonomiske muligheder for at beskytte miljøet, hvorfor der i Rio- erklæringens 7. princip tales om »common but differentiated responsibilities«. Princippet kan yderligere begrundes med, at forureningen pr. indbygger i Vesteuropa, Nordamerika og Japan er væsentligt højere end i de fattige udviklingslande, hvorfor en forholdsmæssig nedskæring af forureningsudslippet i forhold til det nuværende niveau vil fastholde udviklingslandene i fattig
dom (Ebbesson, 1995, p. 236). Princippet om fælles, men differentieret ansvar er gennemført i Klimakonventionen [artikel 3(1)] og betoningen af industrilandenes forpligtelser fremgår af artikel 4(2) samt yderligere udmøntet i Koyoto protokollen fra 1996.
For det andet giver fattigdom i udviklingslandene i sig selv anledning til rovdrift på skov og natur, som fører den næsten irreversible miljøforringelser, hvorfor en økonomisk udvikling i områderne er nødvendig for at beskytte miljøet. Dette kommer til udtryk i Rio-erklæringens 5.
princip om udryddelse af fattigdom som en ufravigelig betingelse for bæredygtig udvikling. En tredje baggrund for denne »retfærdighed« er behovet for at hindre, at industrilandenes begrænser deres miljøpåvirkninger ved at eksportere dem til udviklingslandene, hvor Rio-erklæringens 14.
princip fremhæver behovet for at forebygge »the relocation and transfer to other States of any acitivites and substances«, som medfører miljøforringelse eller er skadeligt for menneskers sundhed.35
5.4.4 Frihandel og bæredygtig udvikling
Med henvisning til at miljøets beskyttelse ikke kan løsrives fra økonomisk udvikling, fremhæver Rio-erklæringens 16. princip, at et af midlerne til at opnå en bæredygtig udvikling er gennem
førelsen af en udvidet frihandel.36 Mens den frie handel efter økonomisk teori tjener den mest effektive allokering af økonomiske ressourcer for deres mest effektive udnyttelse,37 er formålet med miljøreguleringen at sikre, at Jordens naturressourcer anvendes på en forsvarlig måde, således at ressourcerne bevares for kommende generationer og ikke påfører skade på mennesker eller økosystemer. Hvis miljøet ikke opgøres som en økonomisk ressource, vil en konflikt mellem miljøbeskyttelse og frihandel være nærliggende, fordi ødelæggelsen af miljøet kan omsættes til en komparativ økonomisk fordel, så længe der ikke er pris på miljøet, eller miljøvirkningen ikke på anden vis indgår i grundlaget for frihandelen.38 Samtidigt kan en stat begrænse frihandelen for at beskytte »sit« miljø – dvs. det miljø som stat en har højhedsret over. Sammenhængen går imidlertid også den anden vej. Er der tale om miljømæssig dumping i eksportstat en, kan der
35. M ed en EU-retlig term inologi kan dette tredje aspekt også betegnes som et forbud mod nationalitetsdis- krimination, jf. nærmere Pagh, EU-m iljøret, 1996, p. 83.
36. Tilsvarende K lim a-konventionen artikel 3(5) – ratificeret af EU ved Rådets beslutning 94/69.
37. D ette er kodificeret i TEF artikel 102a.
38. Housm ann og Z aelke, Trade, Environm ent and Substainable Developm ent: A primer, H astings Int'l & com p.
Law review , 1992, p. 5 3 5 -6 1 2 – og nærmere ndf. i 7.6.3.
argumenteres for, at dette kan imødegås med handelsrestriktioner af importstat en ( Ward, JEL, 1994, p. 263, 270f).
Behovet for imødegåelse af miljødumping kan ligeledes udledes af Rio-erklæringens 14.
princip, hvorefter staterne »should« effektivt samarbejde for at modvirke eller forhindre flytning og overførsel af miljøforringende stoffer eller aktiviteter til andre stater. Bugge har udlagt dette som en »generell forpliktelse for stater til aktivt å bekjempe miljødumping, særlig av miljøskade
lig avfal« (Lov og Rett, 1992, p. 469, 477). Dette forekommer noget vidtgående. Udtrykket
»should effectively corporate« afsvækker yderligere den retligt bindende betydning af softlaw til ikke at fremme miljødumping i lyset af det differentierede globale ansvar, hvilket Bugge da også i anden sammenhæng er inde på.39 Derimod indeholder Basel-konventionen om grænseoverskridende farligt affald et forbud mod ud- og indførsel af farligt affald til/fra ikke kontraherende stater (artikel 4(5), ligesom indførsel er forbudt, hvis affaldet ikke kan blive
»managed in an environmental sound manner« (artikel 4(2)(g).
Lægges det anførte til grund, begrunder det, at beskyttelse af miljøet i global (eller regional sammenhæng) ikke kan adskilles fra fjernelse af tekniske handelshindringer i form af forskellige miljøkrav til varer og tjenesteydelser. Miljøbeskyttelse kan ikke adskilles fra en hindring af konkurrenceforvridende miljødumping.40 Som delvist selvstændige mål for politikken er frihan
del og konkurrenhensynet forbundet med miljøhensyn i en åben markedsøkonomi med en betydelig udveksling af ydelser på tværs af statsgrænser. Miljøbeskyttelse er på denne baggrund et fælles anliggende. Hvis det nemlig forudsættes, at øget international arbejdsdeling og dermed samhandel bør tilstræbes, er det afgørende at hindre konkurrencefordele ved at fremstillingsom
kostningerne begrænses på grund af manglende beskyttelse af miljøet, da sådanne konkurren
cefordele blot flytter miljøforringelsen fra et sted til et andet. På den anden side er det næppe realistisk, at man i mindre økonomisk udviklede områder vil acceptere højere miljøkrav, hvis de varer, der herved fremstilles, ikke kan sælges på andre markeder.41 Problemet er, at en sådan eksterritorial miljøbeskyttelse bryder med WTO,42 ligesom EU-Kommissionen har vendt sig mod gennemførelse af ensidige tiltag til imødegåelse af miljøproblemer uden for importstat ens jurisdiktion.43 Uden fælles normer (eller mindste normer) for miljøpåvirkninger fra industrielle aktiviteter vil der i en åben markedsøkonomi være betydelig risiko for, at produktionen placeres, hvor udgifterne til forebyggelse og bekæmpelse af miljøforringelser er mindst. Omvendt vil det næppe være muligt at nå frem til fælles- eller mininimumsnormer, hvis der ikke med sådanne normer er forbundet en markedsadgang. Bæredygtig udvikling kan dermed begrunde både en imødegåelse af miljømæssigt ubillige produktionsomkostninger og imødegåelse af vilkårlig indgriben i den frie handel med henvisning til miljøbeskyttelse.
Mens en sammenkædning af fælles mindstestandarder med markedsadgang kan siges at være udtryk for en afbalancering af parternes interesse, tager dette ikke nødvendigvis højde for det såkaldte NIMBY-syndrom (Not In My Own Backyard): at der uanset fælles mindste standarder i en åben
39. B u gge, The Principles o f Polluter Pays, 1996, p. 53, 8 3 f og nærmere ndf. i 7.6.5.
40. Se EU-Parlamentets beslutning om foreb yggelse og afhjælpning af m iljøskader (EFT. 1994, C 128/165).
41. Se Udenrigm inisterens sv a r a f 2 1 .3 .1 9 9 4 til Europaudvalget, hvor det anføres, at de fleste industrilande lægger vægt på at kunne begrænse handelen af hensyn til m iljøet, men at udviklingslandene »ikke uberettiget m istæ n
ker nogle industrilande for at ville anvende m iljøhensyn i protektionistisk øjem ed« (j.nr. 9 7 .A .38).
42. Se G A TT -panels afgørelse i U nited S tates – R estriction s on Im port o f Tuna, docum ent DS 21 /R , 3.9.1991 samt Guide to G ATT Law and Practice, 1994, p. 5 2 5 -5 2 6 og 5 4 0 -542.
43. Com (96)54). Se tillige EU's Ø konom iske og S ociale udvalgs udtalelse om den internationale handel og miljøet, EFT. 1997 C 56/52.
m a r k e d sø k o n o m i v il v æ re te n d e n s til at p la c e r e m e g e t r is ik o b e to n e d e a k tiv ite te r i fa ttig e u d v ik lin g s o m råd er. P la c e r in g a f så d a n n e a n læ g i ø k o n o m is k stæ rk e o m r å d e r /r e g io n e r v il ty p is k stø d e på b e ty d e lig lo k a l m o d sta n d . S o m d et b le v udtrykt a f en a p p e ld o m s to l i U S A i fo r b in d e ls e m ed et b y sty r e s fo rb u d m o d et P C B -a ffa ld sb e h a n d lin g s a n læ g : » N o o n e w a n ts a to x ic w a s te d isp o s a l f a c ility in h is o w n b ack y a rd – and fo r g o o d re a so n s [..] P r e c ise ly b e c a u se o f su c h c o n c e r n s C o n g r e s s e n a c te d in T o x ic S u b sta n c e s and C on trol A c t a broad n a tio n a l p rogram o f m e a su r e s to p r ev en t and gu ard a g a in st the u n c o n tr o lle d and h a za rd o u s e m is s io n o f su b s ta n c e s su ch as P C B s. If e v e r y lo c a lity w e r e a b le to d o d g e r e s p o n s ib ility fo r and p a rticip a tio n in this program through a rtfu lly d e s ig n e d o r d in a n c e s, th e n a tio n a l g o a l o f sa fe e n v ir o n m e n ta lly so u n d to x ic w a s te d isp o s a l w ill su re ly b e frustrated. A n d fo r all w e k n o w , the e le c tr ic a l tra n sfo rm ers o f the R o m e v ille E le m e n ta r y S c h o o l m a y p resen t at this v ery m o m e n t far grea ter d a n g ers o f u n c o n tr o lle d and d isa str o u s P C B -e m is s io n than th e R o llo n f a c ility « (R o llin s E n v ir o n m e n ta l S e r v ic e s Inc. v. P a r is h o f St. J a m e s ).44 A f s la g e t på p la c e r in g a f a n læ g g e t b le v d erfor u n d erk en d t a f retten. S o m et an d et e k se m p e l fra U S A kan n æ v n e s G E O -T e c h R e c la m a tio n I n d u s tr ie s Inc. v. H a m r ic k [8 8 6 F .ed 6 6 2 (4 . C ircu it 1 9 8 9 )], h v o r d en fø d e r a le a p p e ld o m s to l lig e le d e s u n d e r k e n d te et a fs la g på e ta b le r in g a f lo ss e p la d s . B e g g e sa g e r er u d tryk for, at d er m ed frih a n d el o g s å op stå r r isik o for, at v e ls tille d e stater e lle r ø k o n o m is k e o m rå d er ek sp o rtere r fa r lig e a k tiv ite te r til m in d re v e ls tille d e om råd er. R e tte n s u n d e r k e n d e lse a f a fsla g kan i b e g g e sa g e r s e s so m k on k ret u d sla g a f » et f æ lle s m iljø a n sv a r « . I sa g e n o m P C B -a n læ g g e t d o g m e d u n d e r str e g n in g a f et d ijfe r ie n t e r e t m iljø a n s v a r (d e ø k o n o m is k v e ls tille d e m å bæ re d eres d e l), m e n s u d fa ld e t i G E O -T e c h R e c la m a tio n I n d u s tr ie s Inc.
v. H a m r ic k t illig e v il k u n n e b e g r u n d e s m ed p r i n c i p p e t o m u d b e d r in g a f m iljø s k a d e r v e d k ild e n .