I den juridiske litteratur i udlandet er det ikke entydigt, hvad der skal restitueres under et miljøan
svar. Er det miljøet som sådan, og/eller er det de tab, som følger af en miljøforringelse?5 Hvad der forstås ved genopretning efter en miljøforringelse er ligeledes langt fra afklaret.6 Tilsvarende har der været usikkerhed om, på hvilket retsgrundlag et miljøansvar kan eller bør gøres gældende - om det skal (eller kan) være på grundlag af offentligretlig lovgivning og/eller civilretlige ansvarsregler.7 Disse forhold afspejler sig i, at en række af de nyeste regler om ansvar for miljøskader i Danmark og vore nabolande ikke angår ansvar for miljøforringelser som sådan, men derimod angår bestemte skader, som følger af forurening.8
Derimod er der i USA med Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act (CERCLA) gennemført et miljøansvar, der retter sig mod miljøforringelsen som sådan. CERCLA kan dårligt betegnes som civilretlige ansvarsregler i traditionel forstand, idet borgerne under CERCLA alene har krav på erstatning for udgifter til oprydning – ikke »pure economic loss«. CERCLA er imidlertid ikke traditionel offentligretlig lovgivning (administrative law), da loven giver borgere krav på erstatning fra forureneren for bestemte økonomiske tab.
Hertil kommer, at de føderale og statslige myndigheder under CERCLA har krav på erstatning for »natural resource damages«.
CERCLA forudsætter, at der udarbejdes nærmere retningslinier for, hvorledes »natural resource damages« skal beregnes. Efter at de første retningslinier herom delvist blev underkendt i Ohio v. Interior Department,9 fordi de ikke i tilstrækkelig grad sikrede genopretning af miljøet, blev der i 1994 udarbejdet nye retningslinier. Opgørelse af »natural resource damages« er i de nye retningslinier angivet som: »the cost of restoration, rehabilitation, replacement and or acquisition o f the equivalent o f the injured natural resources and the services they provide.
Damage may also include, at the discretion of the authorized official, the compensable value o f all or a portion o f the services lost to the public in the time period from the discharge or release until the attainment o f the restoration, rehabilitation, replacement and or acquisition o f the equivalent o f the resources and their service to baseline « (fremhævelserne er mine). Udtrykt lidt anderledes : værdien af de ødelagte naturressourcer omfatter både udgifter til genopretning og den økonomiske og ikke økonomiske brugsværdi, som tabet af de pågældende ressourcer har medført i perioden frem til genopretning. Der er dog ikke i de nye retningslinier taget nærmere stilling til den såkaldte »Contingent Valuation Method« ved uoprettelige miljøforringelser, hvor
princip-5. D ianna Saxe, Canadian R eflection on Environmental Restoration: The Legal Q uestions, EL, 1994, p. 51 ; L ouis L. W ilde, Natural Resource Dam age A ssessm ent under the R evised US DOI, EL, 1995, p. 87.
6. Smh. Trom ans, D am age to the Environment, EL, 1994, p. 65 og B asse, Tønnesen og W iisbye, 1995, 49f.
7. Se M iljøstyrelsens betænkning 1995/1, hvor der ikke i udvalgsarbejdet kunne opnås enighed om , hvorvidt der kunne påbydes en forurener at rydde op på forurenerens egen ejendom , hvis der ikke foreligger culpa.
Problemet kendes tillige i U.K. på grundlag af »administrative clean-up order«, jf. A tkinson, W aarantties and Indemnities: A Cure A ll for Environmental Liability in the U .K ., EL, 1993, p. 90.
8. Som eksempler: M el, jf. definitionen af miljøskader i § 2, den norske forurensningslov, den svenske lov om ersättning for miljöskador, den tyske U m w elthaftungsgesetzes. L igeled es Europarådets L ugano-konvention on C ivil Liability for D am ages resulting from A ctivities Dangerous to the Environment.
9. 30 ERC 1001 (D .C . Circuit 1989). Sagen er refereret i Studier over amerikansk miljøret, 1994, p. 262f.
pet er, at miljøets værdi fastsættes ud fra borgernes betalingsvillighed for det pågældende godes bevarelse.10
En mellemvariant ses i den nye lov i Storbritannien om forurenet jord. Environment Act fra 1995 indeholder i section 57 en omfattende revision af reglerne om forurenet jord i Environment Act fra 1990, hvilket skete på baggrund af betydelig kritik af de hidtidige regler. De nye regler er gennemført ved tilføjelse af en ny section 78A-78YC til Environment Act fra 1990. Efter section 78A(2) er forurenet jord defineret som: »any land which appears [..] to be in a condition, by reason of substances in, or under the land, that: (a) significant harm is being caused or there is a significant possibility of such harm beiing caused; or (b) pollution of controlled waters is being or is likely to be caused«. Det afgørende for om et område anses for forurenet er følgelig fortolkningen af »significant harm« og
»significant possibility«. Mens afgrænsningen af væsentlighedskriteriet er overladt til nærmere regler fastsat af regeringen, er begrebet »harm« udtrykkelig defineret i lovens section 78A(4) som »harms to the health of living organisms or other interference with the ecological systems of which they form part and, in the case of man, includes harm to his property«. I et foreløbigt udkast til retningslinier for væsentlig skade angives, at det omfatter: »harm to health of human users or occupiers of the land or of other land [og] »harm to or interference with the ecosystems protected under the Wildlife and Countryside Act; EC-directive 79/409 on the Consercation of Wild Birds; EC-directive 92/43 on the Conservation of Natural Habitats [og] harm to property [..]«." Hvad der på dette sted har interesse er, at det med den angivne definition er forudsat, at miljøskader ved jordforurening både omfatter personskader, økonomiske skader og skader på økosystemer.
I arbejdsgruppen om erstatning under Basel-konventionen om grænseoverskridende overførsel af affald er gjort forsøg på at udforme et mere sammenhængende ansvarssystem. Der er foreslået en definition af skade, hvorefter der ikke alene ydes erstatning for mere traditionelle formuetab og for omkostninger til genopretning af en miljøforringelse, men også for miljøforringelsen som sådan, hvis genopretning ikke er mulig.12 Et endeligt forslag foreligger så vidt vides ikke.
4.3.2 Forskellige afgrænsningsmuligheder
Det følger af det anførte, at der er forskellige afgrænsningsmuligheder af miljøansvar. Den måske mest nærliggende løsning er at koncentrere undersøgelsen om, hvornår der civilretligt indtræder ansvar for miljøet. Fordelen ved denne løsning er, at et miljøansvar herved vil kunne undersøges inden for rammerne af den teori og praksis, der kendes fra det almindelige erstatningsansvar uden for kontrakt med tillempning for de særtræk, som gør sig gældende med hensyn til miljøet. Når denne afgrænsning ikke er valgt, skyldes det, at det almindelige erstatningsansvar uden for kontrakt er udviklet inden for områder, hvor den berettigede har en individualiseret rådighed over det skadede – det såkaldte rådighedsretskriterium,13 Dette må imidlertid sammenholdes med at
10. Se: Louis L. W ilde, Natural Resource D am age A ssessm ent under the R evised United States DOI R egulations, EL, 1995, p. 87, 9 1 -92f. CER CLA er indgående omtalt i Studier over amerikansk miljøret, 1994, p. 2 1 4-280.
Tilsvarende regler som CER CLA gælder efter Oil Pollution A ct (O PA ) om olieforurening af havet forårsaget af skibsfarten. En lovgivn ing svarende til C ER CLA er gennem ført i den canadiske delstat, British C olom bia (B e rro w, Strict Liability for Environmental remediation in British C olum bia – im plications for liability insurers, The International Journal o f Insurance Law, 1995, p. 2).
11. D e nye regler er kort omtalt i M iljøstyrelsens betænkning 1995/1, som en præcisering af retstilstanden (p. 173)- et synspunkt, der ganske vist hævdes af regeringen i Storbritannien, men er om tvistet. Se: M cIn tyre, The U.K.
Environm ent A ct 1995 Section 57: A Contaminated Land R egim e at Last, EL, 1996, p. 67. A ntonia L ayard, Contaminated Land: Law and Policy in the U .K ., The Environm ent B ill, Clause 54, EL, 1995, p. 52).
12. U N E P/C H W . 1/WG. 1/2/L. 1/1/add.4, fra 14. oktober 1994.
13. Betænkning 1237, 1992, p. 58 og 175; A. Vinding K ruse, 1989, p. 296, B asse, Tønnesen og W iisbye, 1995, p.
51 og 120 – og nærmere ndf. i 7.5.2.e samt 10.3.
uanset uklarhed om, hvad der forstås ved miljøet, er der enighed om, at der ofte ikke foreligger en individualiseret råden over miljøet, hvormed afgrænsningen er inadækvat i forhold til følgen.
En anden mulighed er at gå den modsatte vej og afgrænse miljøansvaret til de tilfælde, hvor fysiske eller juridiske personer fremkalder en ødelæggelse af den del af omgivelserne, som ikke er underlagt nogen individualiseret råden som vilde dyr og luften. En afgrænsning, der minder herom, blev fremsat af EU-kommissionen.14 Herved vil miljøansvaret komplementere det civilretlige ansvar og vil som sådan systematisk kunne udskilles fra dette. Svagheden ved denne afgrænsning er, at miljøansvaret i så fald ikke omfatter de skader, som en ødelæggelse af miljøet efterfølgende fremkalder for tredjemand. Dermed udelukkes (eller begrænses) en sammenhæng mellem en civilretlig erstatningsbeskyttelse og en beskyttelse af miljøet. Dette er næppe hensigts
mæssigt, fordi en af egenskaberne ved miljøet er, at det på forskellig vis benyttes af en mere eller mindre bestemmelig kreds af personer. Disse personers adgang til kompensation for retstab forårsaget af miljøforringelser er et så centralt element i ansvarets funktion, at overvejelser herom bør medgå i undersøgelsen.15 Synspunktet er da også efterfølgende opgivet af Kommissionen.16 En tredje mulighed er at afgrænse miljøansvar til de krav, myndighederne kan rejse i forbin
delse med ødelæggelser af miljøet, hvilket har været udgangspunktet for Miljøstyrelsens betænk
ning 1996/2 om forurenet jord og det heri offentliggjorte lovudkast.
Selv om en del af debatten om den offentliggjorte betænkning kunne give indtryk af, at det drejer sig om et objektivt ansvar eller et grundejeransvar for miljøskader, er dette misvisende. Lovudkastet handler på dette punkt om myndigheders adgang til påbud, hvor der i betænkningen anføres fem generelle målsætninger for udformning af påbudsmodellen, nemlig: (a) forureneren betaler princippet er udgangspunktet; (b) dette »skal – med respekt af retssikkerhedsmæssige hensyn – minimere risikoen for, at der opstår situationer, hvor der ikke er mulighed for at påbyde nogen at foretage en oprensning«;
(c) modellen skal tilskynde til en forsvarlig adfærd, hvorfor reglerne skal være »klare«; (d) reglerne skal være så enkle som mulig og egnede til at blive administreret af det decentrale myndigheds- system«; og (e) modellen bør ikke forøge værditabsproblemerne (p. 86-87). Udtrykt kort: målet med påbudsmodellen er at sikre en enkel administrativ løsning, for at myndighederne kan pålægge den/de, der anses som forurener at betale oprydningsomkostningerne uden forudgående prøvelse heraf ved domstolene.
Fordelen ved denne afgrænsning er, at det herved vil være muligt at omfatte både myndigheders foranstaltninger efter den offentligretlige miljølovgivning og samtidigt at medtage en del af de foranstaltninger, der kan kræves betalt efter Mel og i øvrigt efter det almindelige erstatningsan
svar uden for kontrakt (se betænkning 1237, 1992, p. 172). Når denne afgrænsning af miljøan
svaret ikke er valgt, skyldes det, at miljøansvar herved reduceres til et ansvar overfor myndig
heder, hvormed det bliver udelukket at omfatte borgernes rettigheder til miljøet, idet borgernes ret er afledt af myndighedens ret. Som der redegøres for i 9.1 er denne tilgang analaytisk proble
matisk, ligesom den giver anledning til retspolitiske betænkeligheder, jf. nærmere i 9.8.
En fjerde mulighed er at afgrænse miljøansvaret til skader, der forvoldes ved bestemte (miljøfarlige) aktiviteter. En sådan afgrænsning er valgt i Mel og i Europarådets konvention om Civil Liability for Damages resulting from Activities Dangerous to the Environment. Lovteknisk
14. K om m issionens green paper on R em edying Environmental D am ages, hvor det anføres, at »this com pensation [..] does not deal with how to com pensate other types o f dam ages, such as personal injury or damage to private property« – C om (93) 47, p. 4.
15. Tilsvarende: en arbejdsgruppe under European Environmental Law A ssociation, EL, 1994, p. 1 ,7 . 16. Se K om m issionens arbejdspapir af 31.8 .1 9 9 5 til det 2. ekspertm øde vedrørende miljøansvar.
og af hensyn til den ansvarliges retssikkerhed har en sådan afgrænsning en række fordele, fordi det er muligt relativt entydigt at bestemme, hvornår et hændelsesforløb er omfattet af de særlige ansvarsregler.17 Det er imidlertid ikke kun årsagen, men tillige virkningen, der giver anledning til en række problemer, når der sker ødelæggelser af miljøet. Uanset der ikke er enighed i teorien om, hvad der forstås ved miljøet, eller hvilke bestemte følger, der skal systematiseres i forbindel
se med begrebet miljøskade, ligger det fast, at begrebet determineres af både virkning og årsag, jf. nærmere i 8.3.1. På denne baggrund er også denne afgrænsning opgivet.
I stedet for at indlede afgrænsningen af miljøansvar som forholdsnorm på de ovennævnte grundlag har jeg valgt at tage udgangspunkt i bæredygtighedskonceptet, der ud fra sit indhold ikke begrænser sig til mere kortsigtede direkte økonomiske følger af miljøforringelser, men som omvendt heller ikke udelukker at medtage disse følger under et miljøansvar.
17. Selv om Europarådskonventionen »kun« angår m iljøfarlige a k tiv ite te r, er dette begreb tillagt et m eget vidt indhold. Efter konventionen afgrænses begrebet på grundlag af bestem m elserne om farlige stoffer i EU's direktiv 6 7 /5 4 8 om klassificering, em ballering og etikettering af farlige stoffer, hvilket næsten omfatter enhver m iljøskade. Den danske M el har en væ sentlig snævrere afgrænsning og giver i øvrigt anledning til en vis tvivl (Basse, Tønnesen og W iisbye, 1995, p. 39 og 65 -6 6 og nærmere ndf. i 8.3.1).