Et essay om handlefrihed i et udviklingsperspektiv

Der var engang for længe siden, hvor mennesker frit kunne fange fisk, jage vildt, indvinde råstoffer, etablere brønde og indvinde vand, etablerere virksomheder, bygge huse, dyrke deres jord. Menneskers forhold til deres naturgrundlag var i det grundlæggende baseret på tre forestil­

linger: [1] det drejede sig om at tæmme den vilde natur; [2] naturens ressourcer forekom i et almindeligt tidsperspektiv uudtømmelige; og [3] lad den der har besværet høste frugten af sin indsats.

Handlefriheden var betydelig, men ikke ubegrænset. Den måtte udøves i respekt for andre borgere og deres ejendom, som det forudsætningsvis kom(mer) til udtryk i den erstatningsretlige culparegel og i naboretlige grundsætninger.

Ikke kun hensynet til bestemte naboer, men også hensynet til almenheden gjorde med tiden sit stadigt større indhug i handlefrihedens område. Da Danmark stort set var ryddet for skov, blev

9. Sml. P a a vo N iku la, der godt nok anfører, at »m iljø er inte juridiskt användbart som begrepp, utan kraver specificering«, men dog a lligevel synes at op give en nærmere præcisering af begrebets genstandsm æ ssige indhold ud over, at det omfatter jorden, vandet og luften. Derim od anfører N ikula, at den vigtigste drivkraft for økonom isk virksom hed »är just m iljön och naturresursema«, hvilket må indebære, at m iljøet ikke omfatter naturressourcerne (M iljokrav och econ om isk effektivitet, 34. Nordiske juristm øde 1996, p. 814).

10. Den betænkning, der dannede grundlag for den første M iljøbeskyttelseslov, anvender ikke begrebet »m iljø«, men derimod »om givelsesh ygiejn e«. Betænkning 590, 1970.

der i 1805 indført fredskovpligt. Efter store koleraepidemier i midten af forrige århundrede ramte de større danske byer, blev der med sundhedsvedtægterne gjort indgreb i virksomhedernes frihed til at skille sig af med affald. I 1880 vedtog Rigsdagen den første vandløbslov. Med en ændring i 1897 blev det gjort muligt at pålægge spildevandsproducenter bidrag til forøget rensning af vandløb.

Med tiden kom andre indgreb i handlefriheden: i 1917 fik Danmark den første naturfred- ningslov, i 1926 den første almindelige vandforsyningslov, i 1931 den første råstoflov, der dog kun omfattede undergrunden. Den fakultative adgang til kommunal byplanlægning (med vidtgå­

ende erstatningspligt for rådighedsbegrænsninger), der blev indført ved byplanloven fra 1925, blev i 1938 afløst af byplanpligt for kommunerne.

De forskellige indgreb i handlefriheden ændrede dog ikke på, at det klare udgangspunkt var handlefriheden. Dette gjaldt både de fælles goder som vildt og fisk, og det gjaldt i forhold til udnyttelsen af ejendomsretten. Ejeren af den faste ejendom kunne med forholdsvis få begræns­

ninger bruge denne som han ønskede. Var der grus og sten at hente, var det ejerens. Ville en fabrikant grave affaldet ned på virksomhedens ejendom, var begrænsningerne beskedne.

På et tidspunkt skete der imidlertid et grundlæggende paradigmeskift i reguleringen af menne­

skers forhold til deres omgivelser – og til dels i relation til ændret råden over privat ejendom.

Udgangspunktet var ikke længere handlefriheden, men derimod, at råden over fælles goder krævede tilladelse, ligesom ændret anvendelse af den faste ejendom som nærmest hovedregel forudsætter tilladelse. Den vidtgående handlefrihed blev afløst af afledede rettigheder fra det offentlige. Det er næppe muligt helt nøjagtigt at bestemme, hvornår det skete, men en nogenlunde tidsfastsættelse kan angives som perioden fra slutningen af 1960'erne frem til begyndelsen af 1970'erne. Med den nye Landbrugslov i 1967 afløstes 1949-lovens mere upræcise landbrugspligt med en egentlig dyrkningspligt. Naturfredningsloven blev strammet op (1969), i Vandforsynings- loven blev indført forbud mod forurening af grundvand (1968). Zoneloven overtog den overord­

nede styring af arealanvendelsen (1970). I Råstofloven fra 1972 indførtes for ny råstofindvinding krav om tilladelse – en udvikling der allerede var påbegyndt med ændring af landbrugsloven i 1967. I 1972 kom lov om olie og kemikalieaffald. I 1973 vedtog Folketinget den første Miljøbe­

skyttelseslov, hvorefter der for en meget betydelig del af de erhvervsmæssigt forurenende aktiviteter kræves tilladelse. I 1977 afløstes den tidligere byplanlov af Kommunestyrelsesloven.

I 1977 indførte EU de første fiskekvoter (den såkaldte sperlingkasse), og med tiden blev det meste af fiskeriet styret af kvoter og en omfattende Fællesskabsretlig kontrol. Den spredte fredning af enkelte dyrearter blev i 1979 i EU afløst af en samlet fredning og regulering af jagt på fugle, der blev fulgt op i Europarådet i 1979 med Bern-konventionen om beskyttelse af vilde dyr og planter samt deres naturlige levesteder – et regime, der med EU's habitatsdirektiv i 1992 blev gennemført som et samlet fællesskabsretligt regime.

Med paradigmeskiftet kom nye modeord. I begyndelsen var det mest bekæmpelse af forure­

ning, men efter udenlandsk forbillede vandt et nyt ord frem, miljøet. Til det nye ord hørte en ny forståelse af menneskers stofskifte med naturgrundlaget. Ganske vist handlede de gamle sundhedsvedtægter også om at beskytte omgivelserne. Men omgivelserne var noget mere bestemt. Det handlede om at forhindre umiddelbar sundhedsfare – særligt hvor mennesker var klumpet sammen i byer. Eller det handlede om at bevare bestemte »stykker« natur. Sammen med paradigmeskiftet ændredes denne forståelse. Der måtte også tages hensyn til mere indirekte virkninger – et fjerntliggende ozonlag i stratosfæren blev på kort tid en del af hverdagen i børnehaven. De konstaterede alvorlige skader på de højere led i fødekæden ved brug af DDT havde sat sine spor. Ejerens råden over sin ejendom måtte i mange tilfælde vige for overordnede planhensyn – men dog i begyndelsen med udgangspunktet: fuld erstatning.

Skal der nævnes et enkelt begreb, der kulturelt udtrykker denne omvæltning, er det miljøet.

Frem for det mere jævne udtryk »omgivelserne« kunne det nye begreb – der endnu i min barndom i 1960'erne ofte stavedes »milieu« efter fransk forbillede – anvendes til at udtrykke den komplek­

sitet af relationer mellem mennesker og deres livsgrundlag, som kendetegner det moderne samfund. Derimod opfattedes (og opfattes) et ord som natur ofte som noget landsbyidealiserende og naturressourcer som et mere økonomisk udtryk.

Hvorfor det skete, og hvorfor det skete på netop dette tidspunkt, hvor en nogenlunde parallel udvikling kan iagttages i de nordiske lande, i Nordeuropa, Nordamerika og Japan, kan kort forklares med, at menneskets brug af naturgrundlaget havde nået et punkt, hvor der ikke kunne fortsættes på samme måde.

I et udviklingsperspektiv er det påfaldende, at begrebet miljø vinder frem i takt med, at beskyttelsesinteressen bliver mere ubestemmelig. Det bestemte »stykke« natur erstattes af naturen som sådan; den konkrete veldefinerede sundhedsinteresse i nærmiljøet suppleres af komplicerede kemiske reaktioner, hvis rækkevidde kun anes.

Den næsten mytologiske kraft, der tillægges det nye begreb »miljø«, bærer derfor i et udvik­

lingsperspektiv sit eget rationale: det ubestemmelige, som vi alle må indrette os under. I menne­

skets iver efter at blive herre er det blevet konfronteret med sit eget spejlbillede: menneskets voksende evne til at beherske naturkræfterne øger omvendt menneskets afhængighed af denne evne.

Retsorden må nødvendigvis reflektere så betydelige forandringer. Sprogligt sker det ved, at begrebet, miljøet indtager en central beskrivelsesfunktion som retsfaktum i både den private og offentlige ret. Indholdsmæssigt følger »nissen« imidlertid med. På den ene side ubestemmelighe­

den i angivelsen af hvilket retsfaktum. På den anden side paradigmeskiftet i menneskers relation til naturgrundlaget: fra handlefrihed til afledt ret.

Denne retsudvikling henimod en stadig indsnævring af handlefrihedens grænser er ikke noget dansk fænomen. I et større perspektiv er denne retliggørelse a f menneskers relation til det omgivne naturgrundlag begrundet i knaphed. Retliggørelsen er udtryk for en prioritet. Som juridisk disciplin betegnes den miljøret. De overordnede hensyn, der determinerer prioritets­

ordenen, kan sammenfattes med konceptet om bæredygtig udvikling.

Umiddelbart fremtræder retliggørelsen som offentligretlig – som en del af den juridiske disciplin, der betegnes speciel forvaltningsret. Der er imidlertid andre end myndigheder, som har betydelig interesse i at bevare og/eller forbedre naturgrundlaget. Særligt to principielt forskellige privatretlige aspekter må fremhæves. Det ene er indgrebet i ejendomsretten – eller positivt udtrykt: ejendomsrettens erstatningsretlige værn mod visse offentligretlige indgreb. Det andet er de privatretlige interesser, der knytter sig til bevarelse af bestemte miljøer. Disse privatretlige interesser er forskelligartede: de erhverv, der fremskaffer befolkningens næringsmidler (fiskeri, landbrug, drikkevandsforsyning mv.), de fremvoksende serviceerhverv som turisme eller de private ejerinteresser i tilknytning til f.eks. et vandløb, en udsigt, en badestrand osv. De forskelli­

ge privatretlige interesser er ikke nødvendigvis sammenfaldende indbyrdes – eller sammenfalden­

de med myndighedernes. Myndighedernes interesse er tilsvarende ikke nødvendigvis identiske:

kommune og stat indtager ikke sjældent forskellige positioner i relation til konkrete trusler mod eller konkrete bevaringsforanstaltninger.

Denne konfusion af interesser – potentialet af interessesammenstød – er en udfordring for juraen. En udfordring der må starte, hvor det begyndte: med det lille fremmedord: miljø.