Kapitel 7: Ekspertgruppens overvejelser vedrørende børn og unge un-
7.3. Ekspertgruppens overvejelser
7.3.1. Særligt om den kriminelle lavalder
Den kriminelle lavalder i Danmark er 15 år, jf. straffelovens § 15.
Myndighedernes indsats over for kriminalitet begået af børn under 15 år bygger på forebyggende og sociale initiativer og ikke på straffende foranstaltninger.
I den offentlige debat er der ofte givet udtryk for den opfattelse, at myndighederne ikke har mulig
hed for at gribe ind over for børn under 15 år, der har begået kriminelle handlinger. Det er imidler
tid ikke korrekt. I rapportens kapitel 3, afsnit 3.2., om gældende ret er der redegjort for muligheder
ne for at kunne gribe ind efter servicelovens regler, herunder for mulighederne for en reaktion med et socialt indhold samtidig med at den unge kan fastholdes i form af en anbringelse på en social døgninstitution, herunder i helt særlige tilfælde på en sikret afdeling. Politiet har endvidere mulig
hed for at tilbageholde børn under 15 år som led i efterforskningen af en forbrydelse, ligesom poli
tiet også har mulighed for at iværksætte en række straffeprocessuelle efterforskningsskridt, jf. nær
mere herom afsnit 7.3.7.
Den sociale indsats foregår inden for meget vide og fleksible rammer. Den sker ikke med et straf
fende, men med et socialiserende og opdragende sigte tilpasset den pågældendes individuelle situa
tion.
Folketinget behandlede den 7. december 2000 et forslag til folketingsbeslutning om indførelse af kriminalretspleje og ungdomsdomstole for unge i alderen 12 til 18 år stillet af Dansk Folkeparti (B 37). Der var under debatten i Folketinget ikke flertal for forslaget, bl.a. under henvisning til, at for
slaget reelt indebærer en sænkelse af den kriminelle lavalder.
Medlemmer af Frihed 2000 har endvidere stillet forslag til folketingsbeslutning om nedsættelse af den kriminelle lavlader (B 47). Forslaget er endnu ikke blevet førstebehandlet i Folketinget.
Ekspertgruppen har ikke overvejet spørgsmålet om en ændring af den kriminelle lavalder.
7.3.2. Vurdering af de eksisterende handle- og indgrebsmuligheder over for under 15
årige, der har begået alvorligere kriminalitet
Ovenfor i kapitel 3 er der redegjort for de eksisterende handle- og reaktionsmuligheder efter ser
viceloven, og ovenfor under afsnit 7.2., er der redegjort for det overordnede formål med den sociale indsats overfor børn og unge, der har behov for særlig støtte. Og kapitel 2 indeholder en gennem
for en dels vedkommende endnu ikke er gennemført eller har haft fornøden tid til at udfolde deres virkning i praksis.
Endvidere indeholder kapitel 5 en belysning af, hvordan samspillet mellem de retshåndhævende myndigheder og de sociale myndigheder fungerer i praksis i forhold til de meget belastede børn og unge.
I tilfælde hvor en under 15-årig har begået alvorligere kriminalitet, er der efter serviceloven mulig
hed for at sætte en række foranstaltninger i værk.
Efter servicelovens § 42, stk. 1, nr. 3, kan ”misbrugsproblemer, kriminel adfærd eller andre svære sociale vanskeligheder hos barnet eller den unge” være udtryk for, at der er åbenbar risiko for, at barnets eller den unges sundhed eller udvikling lider alvorlig skade. Hermed kan der i givet fald være grundlag for en beslutning om anbringelse uden for hjemmet også uden samtykke.
For så vidt angår de under 15–årige, der har begået alvorligere kriminalitet, må det antages, at der kun sjældent er tale om børn og unge, der ikke er ”kendte i systemet” i forvejen. Der vil ofte være tale om børn/unge, der sammen med familien har en (længere) karriere i det sociale system.
I det omfang familien og barnet eller den unge er kendte i socialforvaltningen, vil der i sagen være en undersøgelse af barnets eller den unges forhold samt – ofte – en plan for indsatsen. (Om krav om planer, se ovenfor kapitel 3, afsnit 3.2.). Uanset at der ikke foreligger en decideret plan, vil den om
stændighed, at barnet eller den unge er kendt i forvaltningen gøre det ulige meget nemmere at iværksætte en hurtig foranstaltning, idet en del af det grundlæggende undersøgelsesarbejde efter lovgivningen allerede vil være foretaget.
Der vil dog – formentlig undtagelsesvis – kunne være tale om, at et barn eller en ung, der pågribes i alvorligere kriminalitet, ikke er kendt i det sociale system i forvejen. I sådanne tilfælde vil forvalt
ningen i akutte tilfælde skulle træffe beslutning om foranstaltninger efter serviceloven ”på bar bund”, dvs. uden en beskrivelse af den familiemæssige baggrund, familiens/barnets eller den unges problemer og ressourcer etc.
Forvaltningen er ikke desto mindre som udgangspunkt forpligtet til at undersøge barnets eller den unges forhold, f.eks. gennem indhentelse af oplysninger fra skole, klub mv., inden den træffer be
slutning om foranstaltning. Denne situation er imidlertid principielt ikke anderledes end i de situati
oner, hvor en kommune f.eks. modtager en underretning om mishandling af et barn og skal vurdere, hvorvidt der er grundlag for en foreløbig formandsbeslutning om anbringelse af barnet uden for hjemmet.
Der vil således – både efter gældende ret og efter praksis – kunne blive tale om, at kommunen skal træffe en hurtig beslutning om ”mindst indgribende formålstjenlige foranstaltning” i forhold til et barn eller en ung under 15 år, der har begået alvorligere kriminalitet, uanset om kommunen kender barnet eller den unge i forvejen.
Hvis det vurderes, at en anbringelse uden for hjemmet er den rigtige foranstaltning for barnet eller den unge, er der således ikke noget til hinder for, at der umiddelbart træffes beslutning herom. Det vil dog altid være en konkret vurdering af barnets/den unges ressourcer og problemer, sammenholdt med familiens muligheder for at støtte barnet eller den unge i at komme på ret køl igen, der skal danne grundlag for kommunens beslutning om foranstaltninger efter serviceloven.
Det er ekspertgruppens vurdering, at serviceloven i langt de fleste tilfælde giver tilstrækkelige mu
ligheder for en reaktion med et socialt indhold ved at kunne fastholde barnet eller den unge og der
med indlede et længere behandlingsforløb over for unge, hvis kriminelle adfærd må ses som et ud
tryk for, at de har behov for en social indsats.
Det er ekspertgruppens opfattelse, at man i praksis er meget opmærksom på kriminel adfærd som en risikofaktor for barnets eller den unges sundhed eller udvikling.
Ekspertgruppen finder på denne baggrund ikke behov for at foreslå en ændring af bestemmelsen i servicelovens § 42, således at kriminel adfærd i videre udstrækning end tilfældet er i dag skal til
lægges betydning for en beslutning om anbringelse, - dvs. at kriminel adfærd vægtes tungere ved vurdering af risikoen for barnets eller den unges sundhed eller udvikling.
7.3.3. Tidsfrist for en beslutning
Det er efter ekspertgruppens opfattelse meget vigtigt, at de sociale myndigheder generelt sætter ind med en tidlig indsats, og at der straks og konsekvent sættes ind med en indsats over for de børn og unge, der har begået alvorligere kriminalitet.
Det er spørgsmålet, om de vedtagne ændringer af serviceloven, der er trådt i kraft den 1. januar 2001, og som man derfor endnu ikke kan se virkningen af, er nok til at sikre, at der sker en tilstræk
kelig hurtig indgriben, jf. kommissoriets 24-timers frist, over for børn og unge under 15 år, der har begået alvorligere kriminalitet.
Efter de gældende regler har formanden eller i dennes fravær næstformanden for børn og unge
udvalget mulighed for at træffe en foreløbig afgørelse om anbringelse uden for hjemmet uden sam
tykke, hvis betingelserne herfor er opfyldt, og hvis barnets eller den unges øjeblikkelige behov ikke
foreløbig afgørelse om anbringelse uden samtykke meget hurtigt f.eks. umiddelbart efter, at en ung har begået alvorligere kriminalitet, hvis betingelserne herfor er opfyldt, og afgørelsen ikke kan af
vente en behandling i børn og unge-udvalget.
I de tilfælde, hvor der er tale om børn eller unge under 15 år, der har begået alvorligere kriminalitet, er det afgørende, at barnet eller den unge fastholdes i en anbringelse, når betingelserne herfor er opfyldt. Dette kan sikres ved, at der træffes en afgørelse om anbringelse uden for hjemmet uden samtykke.
Ekspertgruppen har på denne baggrund overvejet muligheden af at indføre en pligt for formanden for børn og unge-udvalget til i disse tilfælde – på baggrund af en underretning fra politiet og efter indstilling fra kommunen med baggrundsoplysninger om barnet eller den unge – at skulle tage stil
ling til, om betingelserne for at træffe en foreløbig afgørelse om anbringelse er opfyldt og i givet fald træffe afgørelse herom.
Ekspertgruppen har endvidere overvejet, om et sådant forslag i givet fald skal kombineres med en tidsfrist, inden for hvilken formanden skal træffe afgørelse. En kort tidsfrist kan sikre, at en anbrin
gelse kan ske i umiddelbar forlængelse af den begåede kriminalitet. En sådan tidsfrist kunne fast
sættes svarende til det tidsrum, hvor politiet kan tilbageholde barnet eller den unge under 15 år.
Kommunen og formanden for børn og unge-udvalget skulle i givet fald have en vis frist til at kunne tilvejebringe yderligere oplysninger om barnet eller den unge og om dennes situation, f.eks. om tidligere iværksatte foranstaltninger efter serviceloven. Disse oplysninger skulle indgå i grundlaget for vurderingen af, om betingelserne for en anbringelse uden for hjemmet uden samtykke er opfyldt.
Ekspertgruppen har overvejet, om en frist på 24 timer regnet fra politiets pågribelse af barnet eller den unge, der har begået alvorligere kriminalitet, og til formanden for børn og unge-udvalget har truffet en foreløbig afgørelse om anbringelse uden for hjemmet uden samtykke, eller truffet en afgø
relse om, at der ikke foreligger et tilstrækkeligt grundlag til at træffe en foreløbig afgørelse om an
bringelse uden for hjemmet uden samtykke, findes passende – også set i forhold til fastholdelsen af barnet eller den unge. Med en 24-timers frist for tilbageholdelsen af barnet eller den unge vil der være den samme tidsfrist som for prøvelse af grundlaget for en frihedsberøvelse af anholdte over den kriminelle lavalder, jf. grundlovens § 71, stk. 3, og retsplejelovens § 760, stk. 2.
En forudsætning for, at der kan træffes afgørelse om anbringelse – herunder uden samtykke – med udgangspunkt i tilfælde, hvor der er begået alvorligere kriminalitet, vil være, at der er fornøden do
kumentation for, at betingelserne i serviceloven for anbringelse uden samtykke er opfyldt. Som en del af grundlaget for at vurdere dette, er det væsentligt, at der foreligger fornøden dokumentation om den begåede kriminalitet. Politiet vil gennem sin efterforskning kunne bidrage med en doku
mentation til kommunen, der indholdsmæssigt svarer til den dokumentation, der er påkrævet i for
bindelse med et grundlovsforhør.
Hvis formanden for børn og unge-udvalget ikke finder, at der foreligger et tilstrækkeligt grundlag til at kunne træffe en foreløbig afgørelse om anbringelse uden for hjemmet uden samtykke, kan den under 15-årige alene anbringes uden for hjemmet umiddelbart, hvis der foreligger et samtykke til anbringelsen fra forældremyndighedens indehaver.
Ekspertgruppen har efter nøje overvejelser ikke fundet behov for at foreslå en forpligtelse for for
manden til i alle sager at træffe afgørelse inden 24 timer. Ekspertgruppen har herved lagt vægt på, at det er helt afgørende, at det er den rigtige afgørelse efter servicelovens regler, der bliver truffet i forhold til barnet eller den unge. Med en meget kort tidsfrist kan det være vanskeligt at få sagen tilstrækkeligt oplyst, og der kunne være en risiko for, at der ville forekomme tilfælde, hvor der træf
fes forkerte afgørelser, som ikke opfylder barnets eller den unges behov.
Ekspertgruppen finder ikke belæg for at antage, at de sociale myndigheder ikke meget hurtigt træf
fer beslutninger om anbringelse uden for hjemmet i det omfang, der er grundlag for det. Tværtimod må det antages, at det allerede sker i langt de fleste tilfælde – uden der er fastsat en særlig frist for en sådan beslutning.
Ekspertgruppen finder i stedet, at det er vigtigt at sikre den tidlige og hurtige indsats ved at fastsætte en tidsfrist for udarbejdelse af en foreløbig handleplan, jf. nedenfor under 7.3.4.
7.3.4. Tidsfrist for udarbejdelse af handleplan
Med virkning fra den 1. januar 2001 skal kommunen efter servicelovens § 58 a for børn og unge under 18 år, der har begået voldskriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, udarbejde en plan for den indsats, der kan modvirke yderligere kriminalitet og yde den nødvendige indsats, der er nød
vendig for at opnå formålet. Planen skal under hensyn til dette formål tillige angive indsatsens for
ventede varighed, særlige forhold vedrørende barnet eller den unge, herunder behandling, uddannel
se mv. Planen udarbejdes i samarbejde med den unge og dennes familie.
Ekspertgruppen har overvejet, om det i højere grad end efter de gældende regler kan sikres, at der sættes tidligt ind i de tilfælde, hvor den unge har begået alvorlig kriminalitet. Man er opmærksom på Socialministeriets vejledning af 31. januar 2000 om hurtig indsats over for børn og unge, der begår kriminalitet samt på ”Børn og kriminalitet – et inspirationskatalog til hurtig indsats overfor børn der begår kriminelle handlinger”, Socialministeriet maj 2000.
Ekspertgruppen har i den forbindelse overvejet, om den nye § 58 a bør suppleres med en tidsfrist for, hvornår en foreløbig plan skal være klar. En tidsfrist vil således være udtryk for en fremrykning af disse sager og en sikring af, at der rent faktisk sættes hurtigt ind med relevant støtte i forhold til den begåede kriminalitet.
Ekspertgruppen har fundet, at fastsættelse af en tidsfrist på 7 dage for kommunen til at udarbejde en foreløbig plan for børn og unge, der har begået voldskriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet vil være passende. Hvis den pågældende i forvejen er kendt af kommunen, vil en plan ofte foreligge hurtigere. I det omfang kommunen imidlertid ikke i forvejen kender barnet eller den unge, der på
gribes i alvorlig kriminalitet, kan selv 7 dage anses for kort tid til at udarbejde en langsigtet plan for indsatsen. Det foreslås derfor, at der alene stilles krav om, at kommunen, senest efter 7 dage efter at kommunen har modtaget materiale, der belyser den begåede kriminalitet og den unges andel i den, skal have udarbejdet en foreløbig plan. Denne vil være med mulighed for efterfølgende justeringer, når barnets eller den unges situation er undersøgt yderligere. 7 dages fristen skal således vise bar-net/den unge og familien, at der reageres hurtigt på kriminaliteten. Den konkrete indsats tilrettelæg
ges af kommunen.
Ekspertgruppen finder, at det er meget vigtigt, at tidsfristen for kommunens udarbejdelse af en fore
løbig plan omfatter både de under og de over 15-årige. Det er afgørende, at de sociale myndigheder hurtigt underrettes om kriminaliteten, således at der hurtigst muligt efter pågribelsen af barnet eller den unge kan udarbejdes en foreløbig plan. For unge mellem 15 og 18 år bør kommunen overveje at inddrage kriminalforsorgen.
7.3.5. Underretningspligt
Med hjemmel i serviceloven er der fastsat regler, hvorefter personer, der udøver offentlig tjeneste eller hverv, skal underrette kommunen, hvis de under udøvelsen af tjenesten eller hvervet får kend
skab til forhold, der giver formodning om, at et barn eller en ung under 18 år har behov for særlig støtte.
Politiet har derfor også en pligt til at underrette kommunen i de tilfælde, hvor barnet eller den unge har begået kriminalitet, der giver formodning om, at barnet eller den unge har behov for særlig støt
te. Når barnet eller den unge har begået alvorligere kriminalitet, skal politiet underrette kommunen.
For at kunne sætte tidligt ind, er det nødvendigt, at politiet underretter kommunen umiddelbart, efter at politiet har fået kendskab til eller pågrebet barnet eller den unge, der har begået kriminaliteten.
Den første underretning sker med henblik på kommunens bistand til børn og unge i forbindelse med afhøring af politiet og for at give kommunen et varsel om, at der er en sandsynlighed for, at kom
munen inden for kortere tid, f.eks. 5-6 timer, kan blive kontaktet for at kunne tage stilling til et
eventuelt behov for foranstaltninger efter den sociale lovgivning. Den kommunale forvaltning får derigennem mulighed for umiddelbart at tilrettelægge indsatsen. Når der opstår en af disse særlige situationer, er det således af afgørende betydning, at der hurtigt etableres et samarbejde mellem myndighederne.
Kommunen skal herefter, senest 7 dage efter at kommunen har modtaget dokumentation fra politiet om kriminaliteten, udarbejde en foreløbig plan for indsatsen.
Det er således en afgørende forudsætning, at politiet meget hurtigt foretager underretning til de so
ciale myndigheder, så kommunen får mulighed for at sætte ind med foranstaltninger så hurtigt som muligt efter den begåede kriminalitet, herunder med anbringelse uden for hjemmet, hvis der er grundlag for det.
7.3.6. Anvendelse af principperne i ungdomssanktionen?
Ekspertgruppen er efter kommissoriet anmodet om – i forhold til de 15-17 årige – at overveje og vurdere udformningen af en særlig ungdomssanktion, som kombinerer forskellige elementer af in
stitutionsanbringelse, uddannelse, arbejde og tilsyn i et samlet, faseopdelt forløb. Ifølge kommisso
riet bør ordningen tillige kunne anvendes af de sociale myndigheder som led i indsatsen over for børn og unge under den kriminelle lavalder.
Ekspertgruppens forslag til udformning af en ungdomssanktion er nærmere beskrevet ovenfor i ka
pitel 6.
Ungdomssanktionen er efter sin karakter af strafferetlig retsfølge ikke anvendelig over for børn og unge under den kriminelle lavalder.
Allerede den gældende sociale lovgivning giver imidlertid mulighed for at reagere over for alvorlig kriminalitet begået af børn og unge under den kriminelle lavalder med sociale foranstaltninger, et længerevarende socialpædagogisk behandlingsforløb – undtagelsesvis i form af anbringelse i en sikret afdeling – jf. nærmere kapitel 3, afsnit 3.2. Fra 1. januar 2001 er der endvidere indført pligt for kommunerne til at udarbejde en individuel handleplan for børn og unge, der har begået volds
kriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, jf. nærmere herom ovenfor i afsnit 7.3.4.
På den baggrund er der efter ekspertgruppens opfattelse ikke behov for at foreslå nye regler om iværksættelse af et længerevarende, faseopdelt socialpædagogisk behandlingsforløb – herunder med anbringelse i døgninstitution, undtagelsesvis på sikret afdeling – over for børn og unge under den kriminelle lavalder, som begår alvorlig kriminalitet. Det giver de gældende regler i serviceloven
Det afgørende er, at reaktionsmulighederne anvendes i praksis, og at der sættes ind hurtigt og kon
sekvent i forbindelse med alvorlig kriminalitet, jf. ovenfor afsnit 7.3.4.
7.3.7. Spørgsmålet om indførelse af en hjemmel for politiet til at foretage straffepro
cessuelle indgreb over for børn og unge under 15 år
Ifølge kommissoriet er ekspertgruppen blevet bedt om at overveje, om der er behov for i visse til
fælde at kunne tilbageholde børn og unge under 15 år, indtil der er truffet afgørelse af de sociale myndigheder.
Børn og unge under 15 år kan som nævnt ovenfor i kapitel 3, afsnit 3.1.1., ikke straffes, men politiet kan dog efterforske sådanne sager, bl.a. for at klarlægge omfanget af kriminaliteten, for at konstate
re, om andre personer kan mistænkes, og for at få eventuelle koster tilbagegivet.
Det er endvidere almindeligt antaget, at også børn og unge under 15 år kan tilbageholdes som led i efterforskningen af en forbrydelse, jf. Rigsadvokatens Meddelelse nr. 7/1998. Tilbageholdelse af børn og unge under 15 år, der mistænkes for strafbart forhold, forudsætter, at betingelserne for an
holdelse er til stede, og at hensynet til sagens opklaring og barnets tarv gør tilbageholdelsen nød
vendig. Tilbageholdelsen skal bringes til ophør snarest muligt og må ikke udstrækkes ud over, hvad der er strengt nødvendigt af hensyn til efterforskningen og for at sikre, at barnet overgives til rette vedkommende.
Det antages herudover, at en række straffeprocessuelle bestemmelser over for ikke-sigtede – f.eks.
om indgreb i meddelelseshemmeligheden, visitation, legemsbesigtigelse, ransagning og beslaglæg
gelse – også kan anvendes over for børn og unge under 15 år. I et vist omfang må det tillige gælde bestemmelser, der forudsætter en sigtelse. Der ses dog ikke at være taget stilling til dette spørgsmål i lovforarbejderne, ligesom litteratur og domspraksis om emnet er sparsom. Grænsen for, hvilke indgreb der kan anvendes over for børn og unge under 15 år, der mistænkes for at have begået kri
minalitet, kan derfor ikke anses for endeligt afklaret.
I forbindelse med den af ekspertgruppen iværksatte høring af udvalgte politikredse, blev politikred
sene bl.a. spurgt om, hvorvidt manglen på udtrykkelige regler i forbindelse med anholdelse, tilba
geholdelse, afhøring mv. af lovovertrædere under 15 år giver anledning til problemer i praksis.
Politidirektøren i København og politimestrene i Odense, Ålborg, Roskilde, Esbjerg og Randers har anført, at dette spørgsmål ikke eller kun sjældent har givet anledning til problemer. Derimod har politimestrene i Århus og Glostrup oplyst, at dette spørgsmål giver anledning til problemer, og at