1. LOVGIVNINGENS BAGGRUND, FORMÅL OG KARAKTER 1.1. Behovet for lovregulering
Indsamling, system atisering og opbevaring af oplysninger om enkeltperso
ners forhold er nødvendig for udførelsen af arbejdsopgaver både i private erhvervsvirksom heder og offentlige myndigheder.
B utiksindehavere har fortegnelser over kunder, der får kredit. B anker og sparekasser over låntagere og kontohavere. D e fleste virksom heder registrerer personalet – bl.a. til brug for lønudbetaling og opkrævning af bidrag, feriepenge, sygedagpenge og lignende. I disse sam menhænge er registreringen et hjælpemiddel for udførelsen af virksom hedens andre og prim ære opgaver.
R egistreringen kan også være virksom hedens produkt. D et gælder sel
skaber, der sælger oplysninger om kreditværdighed eller adressefortegnel
ser eller som udarbejder vejvisere.
For visse virksom heder er oprettelsen af et register et biprodukt. D et gælder f.eks. for rejsebureauer, der registrer navne og adresser på tidlige
re kunder til brug for udsendelse af reklam em ateriale.
Sådanne private registre rum m er ofte forholdsvis få typer data. D et bør dog ikke overses, at der også i den private sektor er o p rettet registre med m ange og ofte m eget følsom me oplysninger om hver enkelt registreret.
D et gælder således visse personaleregistre og fortegnelser over forenings
medlemmer.
M an har for øjeblikket intet sikkert overblik over antallet af private registre og deres indhold. Registertilsynet har anslået tallet til 1/2 million.
På baggrund af den hastige udvikling og billiggørelse af edb-teknikken må der nok regnes m ed en betydelig vækst i registerantallet og udvidelse af kredsen af registrerede oplysninger.
Offentlige myndigheder – især forvaltningsm yndighederne – har et end
nu større behov for at anvende adm inistrative personregistre. Skattem yn
dighederne må have identifikations- og økonom ioplysninger om stort set hele den voksne del af befolkningen. På hospitaler samles
helbredsoplys-200 KAPITEL 8
ninger om den enkelte patient i behandlingsøjem ed men også til brug for visse adm inistrative opgaver. En bred vifte af oplysninger indgår om hver enkelt klient til social- og sundhedsforvaltningens bistandsafdelinger. E t nogenlunde ligeså om fattende oplysningsm ateriale indgår til statsam ter
nes familieretsafdelinger.
K arakteristisk for registreringen hos offentlige m yndigheder er, at op
lysningerne indsam les tvangsmæssigt enten på grundlag af regler om op
lysningspligt, eller fordi afgiverne i m odsat fald m ister m uligheden for at opnå en begunstigende afgørelse. N år dertil lægges, at registrene ofte om fatter et stort antal personer, sam t at de offentlige m yndigheder i en vist forstand kan betragtes som en juridisk enhed, im plicerer den offentlige registervirksom hed langt alvorligere retssikkerhedsm æssige problem er end de private registre. Disse problem er er im idlertid af overvejende of
fentligretlig karakter og af m indre interesse i denne fremstilling.
Edb-teknologien har vist sig særdeles velegnet til at behandle p ersonre
gisteropgaver billigt og enkelt. I sammenligning m ed den traditionelle m a
nuelle registrering på lister, protokoller, arkiver med sager o .s.v. er op b e
varing af data på edb langt m indre pladskrævende og navnlig langt hurti
gere at betjene. D et sidste gælder især søgning af data, der transmitteres gennem ledninger fra lager til arbejdssted.
D et er disse egenskaber, der i første række har skabt et behov for of
fentlig regulering af personregistrering. For så vidt er de retlige problem er ikke nye; blot forstæ rket. Personregistrering h ar altid rum m et en fare for, at enkeltpersoners privatliv afdækkes på en m åde, som anses for uantagelig i vort sam fund, og for at oplysninger bruges isoleret fra deres naturlige sammenhæng i strid med alm ent accepterede grundsætninger om indivi
dets rettigheder. I m anuelle registre er oplysningerne ofte skjult i den for
stand, at de er for vanskelige at lokalisere, til at det er um agen værd.
N etop søgningen og frem føringen er ikke noget problem i et edb-system.
Forskellige edb-registre kan desuden sam køres til etablering af helt nye registre m ed helt nye oplysningskonstellationer.
U dviklingen af små og forholdsvis billige edb-systemer har øget disse risici for indgreb i den enkeltes integritet på det privatretlige om råde.
1.2. Registerlovgivningen
H erhjem m e er den lovgivningsmæssige regulering af personregistrene af ny dato. D e vigtigste regler er indeholdt i lov om private registre (lov nr.
293 af 8. juni 1978, herefter kaldet L PR ) og lov om offentlige m yndighe
ders registre (lov nr. 294 af 8. juni 1978, h erefter kaldet L O R ). Begge love er æ ndret med virkning fra 1. april 1988, se lov nr. 383 af 10. juni 1987.
A nden lovgivning har im idlertid også betydning for oprettelsen og drif
ten af personregistre bl.a. m arkedsføringsloven og forvaltningsloven.
K ontrollen m ed registerlovene er henlagt til en særlig forvaltningsm yn
dighed, registertilsynet. Tilsynet afgiver hvert år en beretning for sin virk
som hed, i det følgende forkortet som R Å B .
L O R regulerer offentlige forvaltningsm yndigheders registeraktivitet, m edens LPR om handler de personregistre, der føres i den private sektor.
G enerelt er reguleringsintensiteten tæ ttere i L O R end i LPR.
D enne lovgivningsmæsige opsplitning beror på flere forhold. For det første er retssikkerhedsproblem erne størst i den offentlige sektor – både kvantitativt og kvalitativt – fordi det offentlige ofte udøver m agt over b o r
gerne. For det andet har de offentlige forvaltningsm yndigheder på trods af m ange indbyrdes forskelligheder så mange fælles træk, at en ensartet de
tailregulering er teknisk mulig. Loven om private registre dæ kker stort set alle de personregistre, som ikke er om fattet af loven om offentlige myn
digheders registre, d.v.s. et uhyre broget om råde, der spænder over m ed
lem sfortegnelser i sportsklubber til sygeregistre hos privat praktiserende læger og registre hos private hjælpeorganisationer.
D en reguleringsmæssige opdeling af registerproblem erne i en privat og en offentlig sektor er udtryk for en retsteknisk forskydning, som ikke altid ram m er plet. Om en opgave udføres af en privat virksom hed eller en offentlig m yndighed beror nu og da på tilfældigheder: E lektricitets
forsyningen i K øbenhavn varetages af en kom m unal virksom hed (Belys
ningsvæsenet) men i den øvrige del af landet typisk af selskaber, der ejes af offentlige myndigheder, men som isoleret set er organiseret som aktie
selskaber, d.v.s. på privatretligt grundlag. A f historiske grunde adm ini
streres arbejdsløshedslovgivningen i første instans af private foreninger (A rbejdsløshedskasserne) men funktionerne rum m er ikke desto m indre m arkante offentligretlige træk; for registerlovgivningen er det privatret
lige grundlag afgørende, kasserne er således ikke om fattet af lov om offentlige m yndigheders registre. Samme konsekvens har det, at den pri
mære sundhedstjeneste herhjem m e er henlagt til privat praktiserende læ
ger, m edens den øvrige patientbehandling er henlagt til offentlige hospi
taler.
202 KAPITEL 8
D e vilkårlige og måske urimelige resultater, der kan følge af den skarpe lovgivningsmæssige opdeling, modificeres ved, at den minister, der har ansvaret på om rådet, har beføjelse til at træffe beslutning om at lade alle eller nogle af reglerne i L O R gælde for de halvoffentlige virksomheder.
B eføjelsen har dog hidtil kun været sparsom t anvendt. H ertil kom m er, at forskellene på de to love ved lovrevisionen i 1987 i nogen grad er blevet udvisket. O m noget er et privat eller offentligt register spiller dog stadig en betydelig rolle.
2. PRIVATE PERSONREGISTRE 2.1. Anvendelsesområdet for LPR
LPR angiver negativt, at den ikke om fatter den „registrering, der fo reta
ges for en offentlig myndighed, eller som i øvrigt om fattes af lov om of
fentlige m yndigheders registre“ . H eraf følger, at kun registre, der føres for private virksom heder, foreninger, private enkeltpersoner, institutioner o .s.v., er om fattet af loven. D enne afgrænsning, som kendes fra andre love bl.a. forvaltningsloven og offentlighedsloven, skaber tvivl for så vidt angår en række virksom heder, som varetager opgaver, der også udføres af rene offentlige forvaltningsm yndigheder, eller som finansielt eller organi
satorisk er indordnet under det offentlige forvaltningsapparat.
K ategoriseringen må afgøres for hvert enkelt af de tvivlsomme virksom heder på grundlag af oplysninger om det retlige grundlag for virksom he
den, opgavernes art, driftens finansiering samt om der føres tilsyn med virksom heden af offentlige m yndigheder – og i bekræ ftende fald hvor in
tensivt. D et er rimeligt at antage, at de løsninger, der antages om offent
lighedslovens og forvaltningslovens anvendelsesom råder, kan overføres til registerlovgivningen.
H erefter falder følgende virksom heder udenfor lov om offentlige regi
stre og derm ed indenfor L P R : A rbejdsløshedskasser, alm ennyttige bolig
selskaber, advokatvirksom heder, privat praktiserende læger, elforsy- nings-, naturgas- og fjernvarm eselskaber, de tekniske skoler, højskoler, private skoler, velgørenhedsforeninger som f.eks. Ensom m e Gamles Værn og koncessionerede selskaber som f.eks. KTAS og JTAS.
Indenfor L O R må om vendt henregnes H T og de øvrige regionale trafik
selskaber, kom m unale forsyningsvirksomheder, selvejende daginstitutio
ner m ed driftsoverenskom st m ed kom m unen, fonde, der som byggeskade