Henrik Zahle
EU og
den danske grundlov
C H R I S T I A N E J L E R S ’ F O R L A G
Kø b e n h a v n 1998
EU og den danske grundlov
e r sat m ed Baskerville og trykt hos N ordisk B ogproduktion A. S ., Haslev Copyright: © by H en rik Zahle 1998 K opiering a f d e n n e bog e r kun tilladt p å institutioner, d e r h a r in d g ået aftale m ed Copy-dan, og kun in d en fo r de i aftalen fastlagte ram m er.
ISBN 87 7241 866 4
Christian Ejlers’ Forlag Brolæggerstræde 4 Postboks 2228 1018 København K liber@ce-publishers.dk www.ce-publishers.dk
Indhold
F o ro rd 7
1. T raditionen 9 2 . E F /E U 15
3. B etingelserne efter grl. § 2 0 17 4. Selvstændig retsdannelse 21 5 . Særligt om art. 2 3 5 33 6 . A nvendelsen a f art. 2 3 5 37 7. D em okratisk k o n gruens 51 8. Ju d iciel kongruens 55 9 . Kvantitative græ nser 59 1 0. Dansk selvstæ ndighed 61 11. Præ judiciel kom p eten ce 67
12. Angivelse a f overladt k o m petence 73 13. Ikke egen k om petence 7 7
1 4. In tern atio n aliserin g u d e n for grl. § 2 0 79 1 5 . Stor eller lille grundlovsprocedure? 83 1 6. EU og rigets e n h e d 89
17. A dgang til dom stolene 91 18. D om stolskontrollen 9 7 1 9. G rundlovsfortolkning 102
2 0 . M ellem føderalisering og ren atio n aliserin g 108 L itte ratu r 110
Forord
En drøftelse af fo rh o ld et m ellem EU og d e n danske grundlov e r n æ rliggende a f flere g runde. D et danske m edlem skab af EF, senere EU, h ar siden ja n u a r 1973 in d eb året en dybtgå
en d e fo ran d rin g a f d en forfatningsretlige stru k tu r i D anm ark.
En retssag verserer om m edlem skabets fo ren elig h ed m ed grundloven, og d e t m å optage m ange, hvordan d en sag vil forløbe. H erom kan m an naturligvis ikke sige n o g et sikkert.
Teksten – eller re tte re dens frem skyndede fæ rdiggørelse – h ar retssagen som anledning. M en ikke som em ne. D et proces
suelle m ateriale, som H øjesteret sn art skal bedøm m e, h a r je g ikke skaffet m ig fuld adgang til; og m ine refleksioner ang år ikke alle de argum enter, som p a rte rn e h a r g jo rt gæ ldende, og e r ikke begræ nset til dem . En yderligere aktuel an led n in g til e m n e t er d en foreståen d e stillingtagen til revisionen af trak
tatgrundlaget, A m sterdam -traktaten. D enne inddrages ikke i d e t følgende, m en de grundlovsm æ ssige fo ru d sæ tn in g er for tilslutning til EU h ar naturligvis relevans for opfattelsen af den reviderede traktat.
G rundlaget fo r m anu sk rip tet e r et fo red rag i d en offendige foredragsræ kke »Aktuelt fra forskningen« ved D et Kongelige Danske V idenskabernes Selskab d en 10. m arts 1997. Nogle synspunkter blev frem lagt og konstruktivt k o m m en tere t ved et uform elt sem inar ved S en ter for E uropa-rett, U niversitetet i Oslo, d en 12. d ec em b er 1997.
N ogle hyppigt næ vnte bestem m elser i d en danske grundlov og i T raktaten om Den E uropæ iske U nion er gengivet på in
d ersid en af bogens flapper. Je g analyserer problem er, som i vidt om fang e r b e h a n d le t tidligere, og frem stillingen bygger p å d en allerede eksisterende litte ra tu r om em net; for at
8 Fo r o r d
u n d g å fo r m ange gentagelser af, hvad d e r e r skrevet an d e t
steds, e r udvalgt litte ra tu r a n fø rt til sidst, m en bliver ikke re su m eret her.
De følgende overvejelser tilsigter ikke at afdække en en d e
lig sandhed, m en at give e t – m it – bidrag til de refleksioner over fo rh o ld e t til EU, som skal foregå u n d e r og efter d en verserende retssag.
K øbenhavn, fe b ru ar 1998 Henrik Zahle
1. Traditionen
I forh o ld til d en danske grundlov er EU og EU -retten e t frem m edlegem e. G rundloven e r – som m ange grundlove – kort, oftest åben i teksten, og ofte velform uleret. Ing en af disse p ræ d ik ater passer p å trak ta tg ru n d la g et fo r EU. På d en an d en side – hvis m an vil se på sagen som federal – m å j o også erk en des, at de natio n ale grundlove e r en slags frem m ed leg em er i fo rh o ld til EU, i hvert fald hvis EU ser sig selv som et for- fatningsbaseret fællesskab, d e r sam m enkæ der tidligere natio
n alstater [1], M en synsvinklen i d e t følgende e r d en danske forfatningsretlige, så for d e t følgende e r d e t afgørende at be
lyse d en tradition, som h ar væ ret ram m en for etablerin g en af EU som e t fo ra n d re n d e in d g reb i d en danske forfatnings- struktur.
D en n e trad itio n går ud på, at D anm ark e r en suveræn eller selvstyrende stat [2]. H eri ligger, at d en danske befolkning (dvs. personer, d e r o p h o ld e r sig på d e t danske territo riu m ) e r u n d erla g t dansk ret, dvs. at offentlige afgørelser og re g u le rin g er u d g år fra danske m yndigheder. D er er ganske vist ikke – som u n d e r enevæ lden – én suveræn, for suveræ niteten blev i 1849 i overensstem m else m ed m agtfordelin g sp rin cip p et for
d e lt og er siden m ere fordelt, en d m ag tfo rdelingsprincippet giver udtryk for, navnlig gen n em kom m unalisering og privati
sering. M en de b estem m ende m y ndigheder e r i kraft af u d nævnelse, afskedigelse og valghandlinger sam m ensat u n d e r k o n tro l af d en danske befolkning. D ette kan også udtrykkes
1. S m l P a rti E c o lo g iste Les V erts v E u ro p e a n P a r lia m e n t 2 9 4 /8 3 S am l. 1986 1339.
2. Se o m d isse b e g r e b e r d e n æ ld r e litte ra tu r , f.eks. A lf Ross: F o lk e re t, 1984.
9
1 0 T r a d i t i o n e n
på en m åde, d e r m åske e r frem m ed i forhold til grundlovs- teksten, m en som e r ra m m e n d e i forhold til d en politiske realitet: D anm ark e r e t dem okratisk selvstyrende sam fund, og d e t er e t elem e n t i d ette dem okrati, at reg ler og beslu tn in g er ud g år fra m yndigheder, d e r direkte eller in d irek te er u n d e r dem okratisk kontrol [3].
D en danske selvstæ ndighed h a r altid m åttet respektere grænser, som fulgte af d en in tern a tio n ale ret. At d en au to nom e kan b inde sig selv og d erm e d blive m in d re auto n o m , er ikke blot e t paradoks, m en også udtryk for autonom ien: Kun ved at k u n n e b inde sig kan den au to n o m e etablere stabile og gensidige re la tio n e r til and re. D ette dæ kker trak ta trette n , d e r jo fo ru d sæ tter statens samtykke, og d e t gæ lder sæ dvaneretten
forsåvidt d en bekræ ftes af d en enkelte stats praksis.
D en alm indelige in tern a tio n ale re t såvel som trak ta trette n lagde g ræ nser for dansk selvstæ ndighed, og d e r k u n n e en d d a ved trak tat etableres in tern a tio n ale organisationer, f.eks. For
e n e d e N ationer, som h a r institutioner, f.eks. S ikkerhedsrådet, d e r kan træ ffe b in d en d e beslutninger. C en tralt er, a t disse b in d in g er u d elu k k en d e e r ad resseret til d en danske stat som sådan. D et e r overladt til d en danske stat gen n em de hertil k o m p eten te m yndigheder at im p lem en tere de in tern a tio n ale forpligtelser, og d en in tern a tio n ale reg u lerin g h a r således ik
ke n o g en direkte adresse til private i D anm ark. D en in te rn a tionale re t e r b in d en d e for D anm ark, ikke i D anm ark. D enne suveræ nitetsforståelse hviler således på en sam m enhæ ng m el
lem 1: d e t retskildem æ ssige, at in tern a tio n al re t ikke h a r na-
3. A t e n m y n d ig h e d e r u n d e r d e m o k ra tis k k o n tr o l, u d e lu k k e r ik k e, a t m y n d ig h e d e n e r u a fh æ n g ig . D a n sk e d o m s to le e r u a f h æ n g ig e , jfr. g rl. § 64, o g d e tte klassiske e le m e n t i d e n d a n s k e r e ts s ta t d e m e n te r e s ik k e af, a t d a n s k e d o m m e r e sa m tid ig i k ra ft a f u d n æ v n e ls e s k o m p e te n c e , a n s æ tte ls e s b e tin g e ls e r ( d a n s k s ta ts b o rg e rs k a b ) o g d o m s to le n e s lo k a lis e rin g e r u n d e r la g t d e m o k r a tis k k o n tro l.
T r a d i t i o n e n 1 1
tional betydning, og 2: d e t organisatoriske, at staten ind ad og u d a d regeres af suveræ ner [4].
At in te rn a tio n a l ret, h e ru n d e r in te rn a tio n a le organisa- tionsbeslutninger, således e r b in d e n d e fo r D anm ark, re p ræ se n te re r naturligvis en væsentlig m odifikation a f selvstyret, n å r d e t forudsæ ttes, at D anm ark kan og vil im p le m e n tere de forpligtelser, som in tern a tio n al re t indebæ rer. Selvstæ ndighe
d en kan blive re n t form el, i værste fald græ n sen d e til at bestå i e t oversæ ttelsesbureau, id et im p le m e n terin g en blot består i at omskrive de in te rn a tio n a le forpligtelser til dansk reg u le
ring. O g d e t e r m ed h en b lik på d ette »værste fald«, at græ n sen m ellem m odifikation af selvstyret og in d g reb i selvstyret m å defineres. A fgørende er m ed h en b lik p å EU i første række som næ vnt d e t form elle træk, om d en in te rn a tio n a le forplig
telse e r ad resseret til d en danske stat – i så fald e r d en fo ren e
lig m ed p rin c ip p e t om D anm ark som selvstyrende – eller om forpligtelsen e r ad resseret til individer [5] i D anm ark – i så fald overskrider vi d en trad itio n elle græ nse fo r selvstyret. I a n d e n ræ kke kan m an rejse spørgsm ålet, om grl. (g ru n d lo ven) § 19, stk. 1, om traktatindgåelse u d e n beg ræ n sn in g kan bruges til at etab lere in tern a tio n alre tlig e forpligtelser, eller om d e r m å være græ nser; d e tte spørgsm ål an g å r ikke ræ kke
vidden af grl. § 20 [6],
D enne trad itio n h a r givet sig m arkante udtryk på forskellig m åde. D en in tern a tio n ale rets m an g len d e relevans for dansk re t er udtrykt i d en dualistiske opfattelse a f fo rh o ld et m ellem in tern a tio n al re t og n ational ret [7], A f m ere d irekte betyd-
4. D e n n e s a m m e n h æ n g e r e n idé, ik k e n ø d v e n d ig v is n o g e n k o r r e k t g e n g i
v else a f r e ts tils ta n d e n .
5. O m » in d iv id e r« i n d b e f a tte r m y n d ig h e d e r, b e h a n d le s n e d e n f o r . 6. S m l. o m n o r s k r e t T o rs te in E c k h o ff i J u s s e n s V e n n e r 4 /1 9 9 0 .
7. Se h e r til isæ r A lf Ross: F o lk e re t s. 72f, sa m m e : D a n sk S ta ts f o r fa tn in g s re t b d . 1, 1959 s. 3 4 1 f (1 9 8 0 s. 397f)
1 2 T r a d i t i o n e n
n in g for b edøm m elsen af trad itio n en e r d en konstatering, at hvis D anm ark ønskede at tilslutte sig et in te rn a tio n a lt sam ar
bejde, d e r indebar, at d e r etableredes et m ere u m id d elb art forh o ld m ellem d en in tern a tio n ale institution og danske pri
vate, ville en sådan o rd n in g være i strid m ed grundloven. Eller m ed an d re o rd – d en ville kun k u n n e gennem føres, såfrem t d e n g ennem førtes i overensstem m else m ed reg lern e om grundlovsæ ndring. D ette prin cip er ikke u d fo ld et i æ ldre dansk statsforfatningsretlig litteratur, og n å r d e t i m id ten a f d e t 20. å rh u n d re d e blev fo rm u leret og hæ vdet som en selv
følge, e r d e t i selskab m ed m ange an d re »principper«, som først n å r frem til overfladen og fin d er en udtrykkelig form ule
ring på d e t tidspunkt, hvor d e r e r behov for at fravige prin cip pet.
Den operative konsekvens af d en nationale suveræ nitet var, så vidt ses, ikke udtrykkeligt fastslået i d en fo rfatningsredige litteratur, m en d en e r antagelig blevet b etra g tet som et selvføl
geligt e lem e n t i suveræ niteten. En form ulering a f p rin cip p e t kom m er frem i de drøftelser, som op til 1953 led er frem til in tro d u k tio n e n af grundlovens § 20. I D en Interp arlam en - tariske U nions b eslutning fra 1952 anføres, at e t næ rm ere sam arbejde vil kræve »en delvis opgivelse af suveræ niteten, dersom et såd an t sam arbejde skal have sin fulde virkning«, og d e r peges på behovet for at o p re tte »fælles autoriteter, hvortil en vis m yndighed kan overføres« [8].
I Max S ørensens responsum til Forfatningskom m issionen tales på tilsvarende m åde om »indskræ nkninger i d en natio nale suveræ nitet«, hvilket Max S ørensen fin d er er »en træ f
fende udtryksm åde, id et d e t pågæ ldende in tern a tio n ale or
gan i sådan n e tilfælde o p træ d e r m ed retlig fo rb in d e n d e virk
ning d irekte over for de enkelte staters borgere og derm ed udøver d en beføjelse, som er k ern en i d en statslige suveræni-
8. F o rf a tn in g s k o m m is s io n e n s b e tæ n k n in g , 1953 s. 129.
Tr a d i t i o n e n 1 3
tet, m edens de nationale o rg a n e r i tilsvarende om fang be- røves d e n n e beføjelse [9].«
Som eksem pler p å sådanne aktuelle eller p ro jek tered e sam
arbejdsform er d rø fte d e m an op til 1953
– EKSF (D et E uropæ iske Kul- og Stålfællesskab, S chum ann
p lan en ) [10]
– D en europæ iske Forsvarsplan (Pleven-planen) [11]
– Forskellige sam arbejder in d en for FN, h e ru n d e r p la n e r om k ontrol m ed ato m en e r gien [12]
– E n h ed sk o m m an d o en u n d e r NATO [13]
Hvis sådanne sam arbejdsform er skulle gennem føres, ville en grundlovsæ ndring være nødvendig, antoges det, og for at u n d g å en sådan grundlovsæ ndring e r det, at forslaget om d en regel, d e r skulle blive grl. § 20, frem kom m er [14].
Grl. § 20 e r således et b arn af dualism en. De ra m m e r for su p ra n atio n a lt sam arbejde, som grl. § 20 opstiller, e r g ro et u d a f dualism en – m ed d et form ål at overvinde d en h in d rin g for
»ikke-dualistisk« sam arbejde, som trad itio n en opstillede. O p gaven for d e n aktuelle forfatningsfortolkning er således ikke blot at aflæse dualism ens forudsæ tninger, som de afspejler sig i § 20 og d ens forarbejder, m en tillige at efterse, hvilken betyd
ning de æ n d re d e vilkår for in tern a tio n alt sam arbejde h a r for dansk forfatningsret, og disse æ n d rin g e r e r dels form idlet af
§ 20 selv, dels a f a n d e t in te rn a tio n a lt sam arbejde.
9. F o rfa tn in g s k o m m is s io n e n s b e tæ n k n in g , 1953 s. 124.
10. M ax S ø re n s e n : S ta ts f o r fa tn in g s re t, 1973 s. 124.
11. M ax S ø re n s e n , a n f ø r te ste d . 12. M ax S ø re n s e n , a n f ø r te ste d .
13. M ax S ø re n s e n , a n f ø r te ste d , d e r d o g tilfø jer, a t d e r h e r e r b le v e t » ta g e t h e n s y n til d e n n a tio n a le s u v e ræ n ite t, m e n e k s e m p le t e r d o g e t g r æ n s e til
fæ ld e« .
14. M ax S ø re n s e n , a n f ø r te ste d s. 124-25.
2. EF/EU
EF udg jo rd e n eto p et eksem pel på en sådan ny organisation.
Selv om d en ikke eksisterede ved u d fo rm n in g en a f g ru n d lo ven a f 1953, viser dens historiske forbindelse m ed især EKSF
(D et E uropæ iske Kul- og Stålfæ llesskab), at EF h a r træk, d e r svarer til d en form fo r overladelse af suveræ nitet, som ophavs- m æ n d en e til grl. § 20 havde i tankerne.
Ved fo rb ered elsen a f d en danske tilslutning til EF k u n n e d e t d e rfo r fastslås, at en sådan tilslutning ville in d eb æ re over
ladelse a f beføjelser, og disse beføjelser om fatter beføjelsen til lovgivning, udøvende m yndighed, d ø m m en d e m yndighed og udenrigspolitisk kom petence.
Hvis b e g reb et suveræ nitet fastholdes [15], så er suveræ nite
ten delt, idet n o g et a f den b efin d e r sig i EF, n o g et p å n atio n alt niveau.
D en retsopfattelse, som EF-retten repræ sen terer, e r fra star
ten in d g ået i k o n k u rren ce m ed d en retsopfattelse, som følger af d e n traditionelle danske ret. D enne k o n k u rren ce e r ro d en til m ange a f d e problem er, som E F /E U -m edlem skabet er for
b u n d e t m ed. D et viser sig særligt i spørgsm ålet om forrang.
A llerede ved d en danske tilslutning i 1972 havde EF-Domsto- len fastslået p rin cip p e t om EF-rettens fo rran g [16].
F o rrangen e r an e rk e n d t i dansk ret. M en anerk en d elsen h a r forskellig karakter, afhæ ngig af om d en anskues m ed u d g an gspunkt i dansk re t eller EF-ret: E fter dansk re t er EF-
15. H e r o m O le S p ie r m a n n ¡ J u r i s t e n 1997 s. 197f.
16. 6 / 6 4 , C o sta m o d E N E L , d a . S am l. 1954-64 s. 5 31, h e rtil C la u s G u lm a n n o g K a rste n H a g e l-S ø re n se n 1995 s. 183f, H ja lte R a sm u sse n : E U -re t i k o n te k st, 1995 s. 272f. 389f.
1 5
16 Ef/ E l'
retten s fo rran g baseret på, at d e r ved dansk lov e r skabt en åb n in g for an e rk en d elsen af EF-retten og d erm e d dens for
rang. Set i EF-rettens perspektiv følger EF-rettens forran g u m id d elb art a f EF-retten selv og skal an erk en d es a f de natio
nale systemer; EF-rettens fo rran g gæ lder uanset, hvordan den n atio n alretlig t m odtages – d e t e r så at sige en a f p o in te rn e ved at hæ vde e t prin cip om forrang.
Da d e t blev aktuelt for D anm ark at træffe b eslutning om tilslutning til EF, var d e r ikke tvivl om , at en sådan tilslutning in d e b a r e t indgreb i d en danske suveræ nitet som beskrevet ovenfor. T ilslutningen blev g en n e m fø rt i m ed fø r af grl. § 20, og d et ju rid isk e spørgsm ål i d en forbindelse var, om m an b u rd e have fulgt grl. § 88.
3. Betingelserne
efter grundlovens § 20
G rundlovens § 20, stk. 1, e r sålydende: »Beføjelser, som efter d e n n e grundlov tilkom m er rigets m yndigheder, kan ved lov i n æ rm ere bestem t om fang overlades til m ellem folkelige myn
digheder, d e r e r o p re tte t ved gensidig overenskom st m ed an
dre stater til frem m e af m ellem folkelig re tso rd en og sam ar
bejde.«
B estem m elsen in d e h o ld e r således en angivelse af, hvorle
des d e r kan »overlades« beføjelser til m ellem folkelige myndig
h e d e r eller in tern a tio n ale organisationer. D et d e r kan overla
des, er »beføjelser, som efter d e n n e grundlov tilkom m er rigets m yndigheder«. H eri ligger, at bestem m elsen tag er sigte på sam tlige beføjelser, som grundloven tild eler natio n ale myn
digheder. U dtrykket om fatter således som næ vnt ikke blot lov
givende, udøvende og d ø m m en d e m yndighed, m en også udenrigspolitisk kom petence. På d en an d e n side in d eh o ld er bestem m elsen d en forudsæ tning, at d e overladte beføjelser begræ nses af grundloven, dvs. at en lov efter § 20 ikke kan overlade beføjelser til at fastsætte regler eller træffe afgørelser, som d e t ikke e r m uligt efte r grundloven at træ ffe eller fast
sætte. I d en h en se en d e må § 20 antages ikke at om fatte beføjel
sen efte r grl. § 88. K om petencen til grundlovsæ ndring efter § 88 er fortsat re n t national.
O verladelsen sker »ved lov«, og heri h a r m an først og frem m est haft gru n d lag for at placere bestem m elsens betydning som e t led i im p le m e n terin g en eller tran sfo rm atio n en af en traktat. G rundlovens § 20 h a n d le r ikke om traktatens indgå
else eller traktatens ratifikation, m en om , hvorledes en in d gået trak tat gennem føres. M en b eg reb et »ved lov« h a r n atu r
ligvis tillige d e n betydning, at grundlovens § 20 antages at
1 7
1 8 Be t i n g e l s e r n e e f t e r g r u n d l o v e n s § 2 0
bygge på d en forudsæ tning, at kom petenceoverladelse sker ved lov. Som d e t sen ere skal om tales, er realiteten m ere kom pliceret.
O verladelse kan som næ vnt kun ske »i n æ rm ere bestem t om fang«, og d et e r d e n n e passage, som sæ rligt h a r tildraget sig en ko n tin u erlig interesse siden 1972. Selv om der, så vidt ses, ikke er n o g et historisk belæ g for, at n eto p d e n n e passage h a r væ ret tillagt stor betydning, er d en et rim eligt udgangs
p u n k t for en drøftelse af, hvorledes gennem førelsesloven næ r
m ere skal red eg ø re for d en overladte kom petence. I d en for
bindelse o pstår flere spørgsm ål. Et teknisk spørgsm ål v ed rø rer lovens angivelse af overladt kom petence. Kan d e r stilles krav om , at overladt k o m petence særskilt angives, og hvorledes skal d ette i givet fald ske? Et a n d e t spørgsm ål v ed rø rer præ cisio
n en eller d en kvalitative side af overladelsen: Hvilke krav m ed hensyn til præ cision kan stilles til beskrivelsen a f d en kom pe
tence, som efter g ennem førelsen a f trak taten e r overladt til en m ellem folkelig m yndighed? O g end elig kan drøftes, om d e r e r kvantitative g ræ nser for, hvilken k o m petence d e r kan over
lades. D et e r disse spørgsm ål, som vil blive d rø fte t i d e t føl
gende.
Et form ål for d en m ellem folkelige organisation skal være at frem m e »m ellem folkelig re tso rd en og sam arbejde«. Passagen kan forekom m e selvfølgelig, m en d en kan være et udgangs
p u n k t for en bedøm m else af, om d e r kan stilles krav om en vis parallelitet eller k o n gruens m ellem de fo rv en tn in g er til d e
m okrati og retso rd en , som p å grundlovens g ru n d stilles til danske m yndigheder, n å r de overladte k o m p eten cer udøves af m ellem folkelige m yndigheder.
At kom petence »overlades«, betyder at d en »m odtagende«
institution u d sted er retsakter direkte i forhold til individer i D anm ark (eller hvad d e r kan sidestilles h e rm e d ). Hvis den m o d tag en d e institution kun får kom petence til at udstede retsakter i forhold til stater, h e ru n d e r D anm ark, er d e r i al
Be t i n g e l s e r n e e f t e r g r u n d l o v e n s § 2 0 1 9
m indelighed ikke tale om en kom petence-overladelse, d e r er om fattet af grl. § 20. D ette form elle eller tekniske træ k ved § 20 ven d er je g tilbage til [17].
17. S a m m e a f g ræ n s n in g a f d e n n o rs k e g rl. § 9 3, T o rs te in E c k h o ff: EF o g G r u n n lo v e n , i J u s s e n s V e n n e r 4 / 1 9 9 0 s. 198: » D e t v irk e r n o e fo rm a listisk å sk ille p å d e n n e m å te n . F o r d e t t r e n g e r ik k e v æ re s to r re e ll fo rsk je ll m e llo m d e t fo rh o ld a t e n in te r n a s jo n a l o rg a n is a s jo n selv g ir e n lov so m h a r d ir e k te v irk n in g i N o rg e , o g d e t fo rh o ld a t d e n p å b y r n o rs k e m yn- d i g h e t e r å sø rg e f o r a t lo v g iv n in g m e d e t n æ r m e r e a n g itt in n h o l d k o m m e r ista n d . 1 sist n e v n te tilfe lle k a n m a n rik tig n o k si a t S to r tin g e t ikke e r f r a ta tt n o e av sin lo v g iv n in g sm y n d ig h e d . M e n d e ts r e tt til f r itt å b e s te m m e hva lo v e r skal g å u t p å , e r s te rk t b e s k å re t.«
4. Selvstændig retsdannelse
Først skal b ehandles et p rin cip ielt spørgsm ål af sto r betyd
ning, nem lig d en selvstændige retsdannelse, som e r udviklet ved E F /E U ’s institutioner, h e ru n d e r sæ rligt ved EF-Domsto- len. F or udvikling af en sådan retsdannelse e r d e t a f betyd
ning, at den ikke e r fo rb u n d e t m ed et n atio n alt veto; i m od
sæ tning til TEF (Traktat om D et E uropæ iske Fællesskab) art.
235 og an d re regler, hvor kom petenceudøvelse fo ru d sæ tter en ighed, kan d en selvstændige retsdannelse g ennem føres i institutioner, hvor ikke alle m edlem sstater e r re p ræ sen tere t eller i hvert fald positivt m edvirker, sæ rligt ved EF-Domstolen.
D en selvstændige retsdannelse h a r vist sig på to m åder:
For d e t første e r de i trak ta tg ru n d la g et h jem lede in stru m en te r blevet tillagt et særlig effektivt gennem slag, således ved at etab lere d e t allerede næ vnte prin cip om EF-rettens fo rran g og ved at in tro d u ce re tan k en om en u m id d elb ar anvendelighed a f retsakter, som efte r deres in d h o ld og definition o p rin d elig t kun var anset re tte t til stater. Disse udviklinger kan sam m en
fa tte n d e betegnes instrumentel effektivisering.
Et a n d e t prin cip ielt og opsigtsvæ kkende e lem e n t e r etable
ring a f ny kom petence. Som eksem pel på en sådan ny kom pe
tence kan nævnes etab lerin g af en ekstern traktatkom petence i h arm o n i m ed d en in te rn e reguleringskom petence. E m n et er re g u le re t i EURATOM-Traktaten, art. 101, d e r e tab le rer en sådan traktatkom petence, og d e t var næ rliggende at slutte modsætningsvis, n å r d et gæ lder EF-Traktaten [18]. Im idlertid havde dom stolene allerede fo ru d for dansk tilslutning etable
re t en k om petence til traktatindgåelse, hvor EF-institutioner-
18. S å le d e s M ax S ø re n s e n i J u r i s t e n 1963 s. 68-69.
21
2 2 Se l v s t æ n d i g r e t s d a n n e l s e
ne havde u d n y ttet deres in te rn e kom petence, m en d e n n e af
g ræ nsede kom petence blev siden su p p lere t af an erkendelse af k o m petence til indgåelse af trak tater – også, hvor d e r ikke var re g u le ret in te rn t [19]. D ette og a n d re eksem pler kan sam
m en fa tte n d e betegnes kompetence-ekspansion.
D et forfatningsretlige spørgsm ål er, om d e n n e in stru m en telle effektivisering og kom petenceekspansion er i overens
stem m else m ed grl. § 20? [20]
Spørgsm ålet drøftes først u n d e r d en (urigtige) forudsæ t
ning, at disse retsd an n elser e r sket efter dansk tilslutning og
»overladelse«. Besvarelsen b e ro r d a på d en ju rid isk e dynamik, d e r ytrer sig i an erkendelse af retskilder eller ju rid isk argu
m en tatio n , d e r ikke bygger på autoritative reguleringstekster som lov eller traktat, m en bygger på anerk en d else a f retskilder som forholdets natur, alm indelige re tsg ru n d sæ tn in g er og for
m ålsbestem t fortolkning, f.eks. hensyntagen til »effet utile«
(nyttevirkning) af givne kom petenceregler. D enne dynam ik vil ved første øjekast stride m od dansk tradition, d e r særligt i forhold til grundloven h a r udvist en restriktiv fortolknings- profil, m en også i D anm ark er friere retsdannelse velkendt og kan ikke afvises som frem m ed for d en ju rid isk e tradition.
Ved bedøm m elsen a f d e n n e ju rid isk e dynam ik henvises u n d e rtid e n til p rin cip p e t om »kom petence til kom petence« eller K om petenz-K om petenz [21]. I d e n n e form spilles på an e rk en delsen af, at en føderal stat selv (ved grundlovsæ ndring) kan bestem m e sin k o m petence i forh o ld til d elstaterne, m ens m an i et statsforbund kræver, at alle d elstater mv. skal samtykke i
19. Se til d e t fø rs te 2 2 /1 9 7 0 S am l. 1971 41 (A E T R ), til d e t a n d e t 1 /1 9 7 6 S am l. 1977 741 ( flo d b å d s s a g e n ); h e r til C la u s G u lm a n n o g K a rste n H a g e l- S ø re n s e n 1995 s. 230f.
20. S p ø rg s m å le t stilles a f H ja lte R a sm u sse n 1996 s. 106.
21. Se h e r til H ja lte R a sm u sse n 1995 s. 1341, 373f.
Se l v s t æ n d i g r e t s d a n n e l s e 2 3
udvidelse af statsforbundets k o m petence [22]. D et e r således en begrebsdannelse, d e r er knyttet til so n d rin g en m ellem fø
derative og konføderative statsstrukturer. M en p ro b lem e t er b red ere.
A nerkendelsen af d en dynam iske retsdannelse indebæ rer, at en ekspansiv fortolkning, dvs. en fortolkning, d e r tildeler en in te rn a tio n a l/ su p ran atio n al institution k o m petence ud over traktatg ru n d lag et, får konsekvenser for, hvad d e r på et givet tid sp u n k t anses fo r »overladt«, eller m ed an d re ord: får konsekvenser for, hvilke beføjelser d e r m ed re tte kan udøves a f d e n sup ran atio n ale institution. D et kan konstateres, at E U ’s in stitu tio n er h a r gjort b ru g a f såvel instru m en tal effektivise
rin g som af en ekspansiv fortolkningsstil og d erm e d tiltaget sig e n kom petence, som ikke udtrykkeligt e r overladt ved en tid
ligere tiltrædelseslov, og som d e rfo r kan hævdes at falde u den for tiltræ delseslovens grænser. In d e b æ re r anerk en d else et b ru d m ed grundlovens forudsæ tninger?
S pørgsm ålet h æ n g er sam m en m ed en m ere alm en p ro blem stilling: En m yndighed udøver e n k o m petence i h e n h o ld til en lovhjem m el, og d e n n e kom petence underkastes en vi
d ere fortolkning, f.eks. i erkendelsen af, at d e r e r an d re ret
skilder en d d en form elle lov. B rugen af an d re retskilder end loven stem m er m ed d en alm indelige retskildelæ re. A n erken
delsen a f a n d re retskilder e n d d en form elle lov in d eb æ rer således, at en m yndigheds k o m petence ikke fastlægges alene på gru n d lag af loven - og su p p lere n d e fortolkningsbidrag, d e r knytter sig til loven - m en at an d re og fra lovteksten ad skilte retskilder kan få betydning, f.eks. som en sæ d v an eret/
praksis eller e t hensyn til forholdets natur. D ette e r alm inde
ligt a n e rk e n d t in d e n for d e n offentlige re t [23], En forvalt
ningsafgørelse, d e r isoleret b etra g tet ikke h a rm o n e re r godt
22. Se f.eks. U lric h E v e rlin g i Y ea rb o o k o f E u r o p e a n Law 1994, 1995 s. If.
23. Jfr. h e rtil f.eks. H a n s G a m m e lto fl-H a n s e n o.a.: F o rv a ltn in g s re t, 1995 s. 29f.
2 4 Se l v s t æ n d i g r e t s d a n n e i.s e
m ed d en foreliggende lovtekst, kan således efter om stæ ndig
h e d e rn e være korrekt - nem lig, n å r d e r tages hensyn til an d re retskilder. D en, d er m o d tag er en sådan forvaltningsafgørelse, m å altså gøre sig klart, at d en e r ju rid isk legitim i lyset a f a n d e t en d lovteksten. D ette kan j o hævdes at stem m e dårligt m ed, at forvaltningsm yndigheden skal o p træ d e på »lovens grund«, og d et kan på d en b ag g ru n d forekom m e stø d en d e, at forvalt
ningsafgørelser legitim eres på g ru n d lag a f a n d e t en d loven.
Men d et e r alm indeligt an e rk e n d t i offentligretlig og i alm in
delig retskildelæ re. D et afspejler sig i fo rtolkningen a f grl.
§ 64, d e r jo pålæ gger d o m m ern e at følge »loven« - hvilket fortolkes som en henvisning til d en alm indelige retskildelæ re
[24].
Også in d en for aftaleretten kendes d ette paradoks: Ingen kan bindes u d e n i kraft a f sin egen viljeserklæring. Den, d e r h a r in d g ået en aftale, e r b u n d e t a f aftalen. D en, d e r er gået ind på en aftale, kan efter o m stæ n d ig h ed ern e være forpligtet til m ere en d det, som aftalen direkte indeholder. Den aftale- b u n d n e e r f.eks. forpligtet accessorisk til en vis loyalitet i for
hold til sin m e d k o n tra h en t, også selv om d e r in tet herom fin
des i k o n trak ten - ligesom d er h eller ikke findes n o g et lov
g ru n d lag fo r d e n n e loyalitetspligt. D en, d e r e r m edstifter a f et aktieselskab, hvis form ål ifølge de om hyggeligt gennem drøf- tede vedtæ gter e r skibsfart, m å affinde sig m ed, at selskabs
ledelsen b ru g e r penge på at indkøbe kunst til k antinen, kon
tin g en t til en b ra n ch efo ren in g og måske e n d d a tilskud til et politisk p arti [25].
24. Se s e n e st P e te r G e r m e r 1995 s. 163, H e n r ik Z a h le 1996 s. 113-14. A n d e r le d e s m u lig v is O le K ra ru p i U fR 1995B s. 75.
25. D e t sid ste e r o m tv iste t; m e n tv isten lø ses ik k e v ed f o rto lk n in g a f v e d tæ g te r n e s o rd ly d , se h e r til B e r n h a r d G o m a rd : A k tie s e lsk a b e r o g a n p a r ts s e l
sk a b er, 1996 s. 324 m e d n o te 34. O m y d e lse a f g a v e r E rik W erlau ff: S el
s k a b sre t, 1997 s. 429f.
SeL.YST . t N D l G R E T S D A N N E L S E 25
D en retskildem æ ssige pluralism e e r videregående, idet d e r findes m yndigheder, hvis k o m p eten ceg ru n d lag alene hviler på a n d e t en d lovtekst. Folketingets Finansudvalgs bevillings- ko m petence er således ikke hjem let i grundlovens bestem m el
ser, m en i en forfatningsretlig sædvane, d e r e n d d a e r i strid m ed en udtrykkelig bestem m else i grundloven om , at bevil- lingskom petencen ligger hos F olketinget og regeringen, jfr.
grl. § 46.
D en retskildem æ ssige pluralism e i d e t natio n ale retssystem kan m ødes a f d en kom m entar, at d e r h e r er tale om en p lura
lisme inden fo r e t givet retssystem. Retskilde læ ren h a r h e r en vis konsistens, således at d en retskildelæ re, d e r kan bruges af en m yndighed, f.eks. en adm inistrativ m yndighed eller Fi
nansudvalget, ikke e r forskellig fra d en retskildelæ re, som d e r gøres b ru g a f ved dom stolene. O m d e n n e kom m en tar er ret- led en d e, e r om tvistet, idet d e r er hæ vdet d en alternative teori, at retskildelæ rens polycentri indebæ rer, at også fo r enkelte m yn d ig h ed er er d e r forskelle i d en gæ ldende retskildelæ re – at altså retskilder kan være a f betydning for én m yndighed, m en u d en betydning for en an d e n m yndighed. D enne diskus
sion skal ikke føres videre h e r [26]. For i re latio n en m ellem dansk re t og E U -retten e r d e r i hvert fald d en m arkante for
skel, at vi h e r klart e r u d e n for, hvad d e r kan kaldes ét system – hvis m an overhovedet vil gøre bru g a f et system begreb.
I fo rh o ld e t m ellem natio n al re t og EU-ret e r spørgsm ålet om overladelsens om fang d e rfo r knyttet til d et forhold, at d en retskildebrug, d e r praktiseres i d e t en e system, adskiller sig fra d en retskildebrug, d e r praktiseres i d e t a n d e t system. P ro
blem stillingen e r altså ikke en følge alene af, at d e r ved E U ’s in stitu tio n er (især ved EF-Domstolen) e r g jort b ru g af en eks
pansiv fortolkning, m en i sted et at d e r ved E U ’s in stitu tio n er
26. Se h e r til H a n n e P e te rs e n o g H e n r ik Z a h le ( re d .) : L eg al P o ly c e n tric ity : C o n s e q u e n c e s o f P lu ra lis m in Law, D a r tm o u th 1995.
2 6 Se l v s t æ n d i g r e t s d a n n e l s e
(specielt EF-Dom stolen) e r g jort b ru g af en anden eller en mere ekspansiv fortolk ningslæ re en d den, som e r gængs ved d an ske institutioner. At d e r e r gjort b ru g af en m ere ekspansiv fortolkningslæ re, kan forklare, at EU h a r o v e rta g e t/ gjort b ru g af beføjelser m ed h enblik på su p ran atio n al regulering og afgørelsesvirksom hed, som ikke direkte kan afledes a f den danske tiltrædelseslov.
At E U ’s in stitu tio n er g ø r b ru g af en a n d e n fortolkningslæ re e n d d en danske, e r ikke i sig selv m æ rkeligt. D et e r en næ rlig
gen d e m ulighed, at d e r i de enkelte m edlem sstater praktiseres fortolkningssynspunkter, som e r forskellige, idet de e r natio
n alt præ gede. Det er d e rfo r en um ulig tanke at forestille sig, at d e r ikke skulle bestå en forskel m ellem f.eks. den danske fortolkningslæ re og d en fortolkningslæ re, d e r praktiseres i EU. En vis forskellighed e r en nødvendig følge af, at EU består af e t sam arbejde m ellem stater m ed forskellige nationale rets- traditioner.
Det forek o m m er m ig d e rfo r ikke i sig selv kritisabelt, at d er ved E U ’s in stitu tio n er gøres b ru g a f en fortolkningslæ re, d er in d eb æ rer d en m ulighed, at in stitu tio n ern e, h e ru n d e r dom stolen, g ø r bru g af a n d re retskilder e n d d e t skrevne, dvs. trak
taten og d e rp å b aseret skreven ret, m en at E U ’s in stitu tio n er på linie m ed trad itio n en i m edlem sstaterne gør b rug af en pluralistisk retskildelæ re.
D et forek o m m er m ig h eller ikke i sig selv kritisabelt, at den fortolkningslæ re, som praktiseres i EU, e r videregående eller m ere ekspansiv eller m ere aktivistisk en d den, d e r e r trad itio n for i f.eks. dansk ret.
På d en a n d e n side m å erkendes, at d e r m å være græ nser for, hvilken dynam ik d en enkelte m edlem sstat kan eller skal finde sig i. H vordan disse g ræ nser n æ rm ere skal drages, e r svært at svare på. Man kan søge en græ nse i en henvisning til »juridisk tradition«; m en d ette giver ikke m egen vejledning i en sam
m enhæ ng, hvor d er e r flere forskellige ju rid isk e traditioner.
Se l v s t æ n d i g r e t s d a n n e l s e 2 7
EU-insti tu tio n e rn e e r u n d erla g t dom stolskontrol, nem lig k on
trol ved EF-Domstolen (m ed undtag elser). G ør R ådet bru g af en ekspansiv fortolkning, e r d et op til EF-Domstolen, om for
tolk n in g en skal godkendes. E kspansionens græ nse lægges i første ræ kke af EU -retten – og h e r især EU -retten, som d en udlæ gges ved EF-Domstolen.
Spørgsm ålet e r im idlertid ikke blot et EU-retligt spørgsm ål, overladt til EF-Domstolen, m en også e t n atio n alre d ig t spørgs
mål, som natio n ale dom stole m å tage stilling til. D et e r således u n d e r d en nationale dom stols kom petence at tage stilling til, om d en ekspansive fortolkningsstil, som d en sup ran atio n ale institution hævder, ligger in d en fo r eller u d e n for, hvad m an n atio n alt vil acceptere som en b erettig e t følge af d en kom pe
tence, som in stitu tio n en fu n g e re r på. At ekspansionen er g od
k en d t a f d en su p ran atio n ale dom stol, e r ikke afgørende, m en p å d en an d e n side naturligvis ikke u d e n betydning [27],
D en supran atio n ale ekspansion e r ganske vist g æ ldende i og fo r D anm ark, hvis fo rh o ld e t alene bedøm m es efter EU -retten;
m en d en natio n ale ret, h e ru n d e r d en nationale forfatn in g sret som praktiseret a f danske dom stole, udøver d en censur, d er følger af d e t forfatningsretlige grundlag. D enne nationale cen su r h a r sæ rligt væ ret belyst på m ennesk eretlig t grundlag, m en gæ lder også a n d re aspekter.
I dansk re t m å form entlig gæ lde, at d e r ikke ved o m tolkning kan skabes en kom petence, som D anm ark ikke ved lov k u n n e tilslutte sig. Også d en kom petence, d e r skabes ved en supra
n atio n al m yndigheds o m tolkning m å i d e t m indste opfylde beting elsern e i grl. § 20.
O m tolkning af d en h e r beskrevne art h a r – i en sam m en
hæ ng, d e r ikke b e rø re r grl. § 20 – særlig haft betydning i for
h old til m enneskerettigheder. Den Europæ iske M enneskeret
tighedskonvention (EMK) blev således o p rin d elig (1952-53)
27. Sm l. T o rb jö rn A n d e rss o n : R å tts k y d d s p rin c ip e n , 1997 s. 40f.
2 8 Se l v s t æ n d i g r e t s d a n n e l s e
anset for »opfyldt« ved en række – begræ nsede – lovæ ndrin
ger; m en siden er EM K-organernes krav unæ gtelig skæ rpet [28]. D enne skærpelse a f d en in tern a tio n ale kontrol m ed (bl.a.) dansk re t anfæ gter ikke D anm arks op rin d elig e tilslut
ning, h e ru n d e r ratifikationen. At Komm ission og D om stol (i S trassbourg) forto lk er »ekspansivt«, e r ikke gru n d lag for at hævde, at D anm ark ikke e r b u n d e t a f EMK som den nu fortolkes.
At EMK (også) i kraft af særlig lov e r del af dansk ret, æ n d re r ikke dette. D anm ark kan ikke afvise de skærpede krav alene m ed henvisning til den tolkning a f EMK, d e r lå til g ru n d for ratifikationen. På d en an d e n side e r d e r en græ nse, om en d d en ikke h a r væ ret aktuel i dansk ret. O g d e n n e græ nse e r det danske dom stoles opgave at lægge. H vordan d en skal drages i relation til EMK, skal ikke drøftes næ rm ere.
Blot skal til illustration af p ro b lem e t og g ru n d lag e t for den nationale græ nsed rag n in g nævnes en norsk højesteretsdom af 10.4.1997 [29], d e r tog stilling til, om et provi sorisk fo rb u d fra 1994 m od strejke i oljesektoren var i strid m ed forskellige in tern a tio n ale forpligtelser, h e ru n d e r to IL O -konventioner (om organisationsfrihed, n r 87 fra 1948 og n r 98 fra 1948).
IL O ’s styre, d e r ikke h a r nogen retlig kom petence til at træffe b in d e n d e afgørelser om fo rtolkningen af ILO -konventioner, anså d et norske forbud m ed tilh ø ren d e obligatorisk lønnæ vn for strid en d e m ed de to ILO -konventioner. H øjesterett tilslut
tede sig ikke IL O ’s konventionsfortolkning; d e t interessante er, at H øjesterett i d e n n e forbindelse henviste til »konvens- jo n stek sten e slik de ble fo rh an d let og vedtatt« og til, at de reg ler om lønnæ vn, d e r d en g an g var gæ ldende, ikke blev an
set som konventionsstridige af d e n norske regering. »Ved be
døm m elsen av om N orge h a r p åtatt seg en folkerettslig for-
28. O g så i d a n s k li t t e r a t u r ta le s o m e n » d y nam isk« fo rto lk n in g s s til, jfr. f.eks.
P e e r L o re n z e n o.a.: K o m m e n ta r EM K 1994 s. 46f.
29. Rt 1997 s. 580.
Se l v s t æ n d i g r e t s d a n n e l s e 2 9
pliktelse til å begrense b ru k en av tvungen lø n n sn em n d i for
hold til ILO, må norske dom stoler legge vesentlig vekt på S tortingets og regjeringens fo ru tse tn in g e r da N orge forpliktet seg« (s. 589-90).
Afgørelsens relevans svækkes naturligvis af d e t forhold, at d e r ikke til IL O ’s styre e r knyttet organer, d e r kan træffe bin d e n d e b eslu tn in g er v ed rø ren d e m edlem sstaternes forhold.
Over for e t organ m ed en sådan k o m petence kan m an ikke n atio n alt h e n h o ld e sig til d en retsopfattelse, d e r n atio n alt blev hæ vdet ved traktatens ratifikation. D ette stem m er ikke m ed den gensidige forv en tn in g om en en sa rtet forto lk n in g af en traktat; d e tte er d e t in tern a tio n alre d ig e aspekt, som ikke skal uddybes. In te rn re tlig t kan reg eringens opfattelse ved en traktats ratifikation ikke være afgørende (om end på d en an d en side ikke u d e n relevans) [30].
S am m enfattende kan konstateres, at en in tern a tio n al eller supran atio n al organisation og dens forskellige in stitu tio n er kan udvikle deres praksis på g ru n d lag a f en egen fortolkning a f d e t k o m petencegrundlag, de virker på, og at de – såvel som nationale m yn d ig h ed er – a rb ejd er m ed en p lu ralitet a f retskil
der. Sam tidig e r d e t fra en nation alretlig synsvinkel de natio nale m yndigheder, d e r kan k ontrollere, om d en in tern a tio nale eller sup ran atio n ale organisation e r gået læ ngere en d m an nation alretlig t vil tolerere. D e n n e bedøm m else skal selv
følgelig ikke anlæ gges hver gang d e r e r tale om at gøre b rug af retsakter fra d en in te rn a tio n a le /su p ra n a tio n a le organisation, m en kun hvor d e r er en særlig a n led n in g hertil.
Den »selvstændige retsdannelse« i en su p ran atio n al organi
sation h a r således to sider: En su p ran atio n al side, hvor spørgs
m ålet er, efter hvilke k riterier d e t EU -retligt kan afgøres, om
30. D e n n o rsk e d o m k ritis e re s i n t e r n a tio n a lr e tlig t o g i n t e r n r e t l i g t a f K en U g g e r u d i L ov o g R e tt (O slo ) 1997 s. 581f, jfr. k ritisk o m d e n c ite r e d e p a ssu s H e n n i n g J a k h e lln sm .st. s. 580.
3 0 Se l v s t æ n d i g r e t s d a n n e l s e
EU -institutioner h an d ler u d en for deres k om petence [31]. H e r er ud gangsp u n k tet sat af EF-Domstolens kom petence, og m å
lestokken bliver som u d g an g sp u n k t EF-Domstolens selvstæn
dighed. D en an d e n side e r d en nationale, som drøftes her, og p o in ten e r at påpege, at uan set EU -rettens p rin cip p e r om di
rekte virkning og forran g h ar danske m y n digheder adgang til at k ontrollere, at fu n d am en tale græ nser for d en supranatio
nale organisations virke respekteres [32].
Ved d en danske kontrol a f E F /E U er ram m en for kom pe
tence-overladelsen re g u le ret af grl. § 20 (»næ rm ere bestem t om fang«). M en d e n n e form ulering b in d e r ikke E F /E U til ik
ke at gøre b ru g a f a n d e t en d en bogstavnæ r traktatlæ sning og b erettig e r ikke danske dom stole til at tage afstand fra en afvi
gelse fra en sådan. A llerede ved d e n danske tilslutning i 1972 var flere a f de n u ofte frem hæ vede eksem pler på instrum ental effektivisering og kom petence-ekspansion lanceret; m en også senere eksem pler på tilsvarende aktivisme kan ikke i sig selv kritiseres som n atio n alt uacceptable, fordi de b rin g er EU-ret
ten u d e n fo r en bogstavnæ r tekstlæsning. D en, d e r overlader kom petence, kaster kom peten cen in d i et nyt »rum« m ed eg
ne kræ fter og lovm æssigheder, og at disse adskiller sig fra de nationale, er ikke tilstræ kkeligt til retlig kritik.
EF-Domstolens praksis veksler m ellem at ligge in d en for teksten, ligge u d e n for teksten, og bryde m ed teksten, hæ vder Trevor Hartley, og d e r e r den »bias« i d e n n e praksis, at den sigter m od at frem m e europæ isk federalism e; i forbindelse
31. O m u ltra v ires i in te r n a tio n a l re t L a u te rp a c h t: T h e I n te r n a tio n a l E ffe c t o f Ille g al A cts o f I n te r n a tio n a l O rg a n is a tio n s, i C a m b rid g e Essays in I n te r n a tio n a l Law. Essays in H o n o u r o f L o rd M cN air, 1965 s. 88f.
32. O m tysk p e rsp e k tiv p å d e n n e k o n tr o l se C hr. H illg ru b e r: D as V e rh ä ltn is d e r E u ro p ä is c h e n G e m e in s c h a fte n u n d d e r E u ro p ä is c h e U n io n zu ih r e n M itg lie d s ta a te n – sta ats- u n d v ö lk e r re c h tlic h b e tr a c h te t, i A rch iv d e s V ö l
k e r re c h ts 34. B d , 1996 s. 347f.
Se l v s t æ n d i g r e t s d a n n e l s e 3 1
h e rm e d citeres en tysk avis »Im Zweifel fü r Europa« (Hvis i tvivl, døm fo r E uro p a). M en legitim iteten i d e n n e tendens følger a f traktatens tekst (»ever closer u n io n am ong the p eo p les o f E urope«) [33],
På d en an d e n side ru m m er den natio n ale kontrol m ulighed fo r kritik. D er m å m ere til en d at påvise forskelle. D ette uddy
bes i forbindelse m ed art. 235.
33. T re v o r C. H a rtle y : T h e E u r o p e a n C o u r t, J u d ic ia l O b je c tiv ity a n d th e C o n s titu tio n o f th e E u ro p e a n U n io n , i 112 T h e Law Q u a r te r ly Rev. 1996 95f.
5. Særligt om artikel 235:
Overladelse af kompetence?
H vor D anm ark tilslutter sig en su p ran atio n al organisation, skal d e r gennem føres en lov hero m i overensstem m else m ed grl. § 20. At en sådan lov e r g ennem ført, in d e b æ re r ikke n ø d vendigvis, at d en su p ran atio n ale organisation gør b ru g af den overladte kom petence. D et kan b ero på senere beslutning i organisationen. I d e t om fang en sådan overladt kom petence ikke udnyttes af d en supran atio n ale organisation, vil d et ofte være m uligt at reg u lere e m n e t nationalt. Først n å r den su
p ra n atio n ale reg u lerin g gennem føres, begræ nses eller o p h ø re r d en nationale kom petence. Forskellige fo rm er for parallel k o m petence kan tænkes. D ette b e ro r på d en n æ rm ere regule- ring.
D ette er op tak ten til en drøftelse af, hvilke m ere præcise krav d e r kan stilles til en lov og d en hertil knyttede traktat, n år d e t gæ lder angivelsen af, hvad d e r overlades.
P roblem et e r sæ rligt ak tu elt i forbindelse m ed TEF art. 235, d e r siden fo rb ered e lsern e af d en danske tilslutning i 1972 h a r spillet en stor rolle for d e grundlovsm æ ssige anfæ gtelser [34].
På d ette sted skal d e t drøftes, om d en heri beskrevne kom pe
ten ce for Råd, Kommission og P arlam ent var en del af d en su p ran atio n ale kom petence, som blev overladt ved tiltræ del
sen i 1972, eller om d e r først overlades k o m petence i og m ed, at d e r træffes b eslutning i R ådet mv. om udstedelse a f retsak
ter.
Da m an i tiden op til d en danske tiltræ delse i 1972 drøftede betydningen a f art. 235, var d e t utvivlsomt en forudsæ tning, at d e n n e bestem m else blev d rø fte t som led i d en kom petence,
34. Se n a v n lig M ax S ø re n s e n i Ju riste n 1963 s. 70f.
3 3
3 4 Sæ r l i g t o m a r t i k e l 2 3 5 : Ov e r l a d e l s e a f k o m p e t e n c e?
d e r blev overladt. D et var jo præ cisionen (»i n æ rm ere bestem t om fang«), d e r var problem et, og hvis ikke d e r skete n ogen kom petenceoverladelse i 1972 på gru n d lag a f art. 235, var d e r ikke g ru n d til at spekulere over d en uklarhed, som bestem m elsen indeholder. D en vage afgræ nsning af k o m p eten cen i art. 235 var relevant, fordi den deri beskrevne kom petence blev overladt [35],
D en alternative opfattelse m åtte være, at grl. § 20 skulle følges, n å r art. 235 senere eventuelt blev anvendt; en rådsved- tagelse efter art. 235 m åtte ratificeres som en ny trak tat og Folketingets samtykke in d h en tes, og vedtagelsen m åtte gen
nem føres ved en særlig lov. M en d e t e r ikke d en pro ced u re, d e r er fulgt. Forskellen m ellem art. 235 og art. 236 (nu art. N) udviskes herved. D et synes i overensstem m else h erm e d u n d e r
tid en antaget, at d e t først e r ved anvendelsen af art. 235, at d e r sker en suverænitetsafgivelse. Sådan kan m an udlæ gge be
m æ rkningen om »den stykvise suverænitetsafgivelse, som d an ske m inistre og d et danske folketing h a r foretaget på g rundlag a f art. 235« [36].
Efter m in opfattelse m å d en drøftelse, d e r fa n d t sted i for
bindelse m ed tiltræ delseslovens generelle in d h o ld , indebæ re, at suverænitetsafgivelse m ed hen b lik på art. 235 er sket ved tiltræ delsen i 1972. Ved d e n n e tiltræ delse skabtes d e r – også for D anm arks vedkom m ende – en kom petence fo r R ådet mv.
m ed hen b lik på at træ ffe de i art. 235 beskrevne beslutninger.
For så vidt afgav D anm ark suveræ nitet i 1972. O m d e n n e afgi
velse var tilstrækkelig entydigt beskrevet, drøftes senere. Men d en skete i 1972.
Men tan k en om d en »stykvise suverænitetsafgivelse« kan
35. Se d isk u ssio n M ax S ø re n s e n i J u r i s t e n 1963 s. 70f, 1971 s. 436f.
36. H e n n in g K och i J u r is te n 1992 s. 2 50, sm l. H ja lte R a sm u sse n 1996 s. 93f.
(S o m d e t vil fre m g å , e r d e t usikkert, o m H e n n in g K och skal fo rstå s som h e r d r ø fte t.)
Sæ r l i g t o m a r t i k e l 2 3 5 : Ov e r i a o e l s e a f k o m p e t e n c e? 3 5
(u d en støtte hos ophavsm æ ndene) udlæ gges på en a n d e n m å
de: Selv om en suveræ nitet e r afgivet i m edfør af art. 235, h a r D anm ark o p re th o ld t en parallel kom petence in d en for d ette om råde, som består, indtil d en supran atio n ale kom petence udnyttes. En sådan parallel k o m petence genfindes i en række a n d re tilfælde in d en for EU -retten, hvor d en natio n ale kom peten c e består, indtil EU u d n y tter d en overladte kom petence [37], B etydningen af, at d e r »stykvis« sen ere gøres bru g a f d en kom petence, som art. 235 beskriver, er, at d e r g ennem føres en EU -regulering på om rådet, og at konsekvensen h e ra f er, at D anm ark ikke læ ngere h a r nogen – parallel – k o m petence in d e n for om rådet.
D et centrale i relation til grl. § 20 e r da spørgsm ålet, om d en
»afgivelse«, d e r består i, at d en danske p arallelkom petence bortfalder som følge af E U ’s udnyttelse af d en overladte kom pe
tence, kræver en b eh a n d lin g efter § 20. D ette spørgsm ål, som så vidt ses ikke er d rø fte t udtrykkeligt tidligere, m å efter m in bedøm m else besvares b en æ g ten d e. N år m an læ gger til g rund, at en k o m petence betragtes som overladt i relation til grl. § 20 ved tiltræ delsen (1972), er d e t overladt til R ådet mv. – inden for traktatens ra m m e r – at tage stilling til, u n d e r hvilke om stæ n d ig h e d er k o m p eten cen skal udnyttes, og d en virkning af Rådets vedtagelse, at D anm ark m ister d en parallelle kom pe
tence som følge af E U ’s regulering, kan ikke opfattes som en selvstændig kom petenceoverladelse ved siden af d en o p rin d e lige. D en m å betragtes som en virkning af udnyttelsen a f kom p eten c en . D ette b e ro r ikke så m eget på spek u latio n er over beg reb et overladelse som på d en g ru n d læ g g en d e opfattelse, at fo rm ålet m ed at sikre anvendelsen a f grl. § 20 e r at sikre en parlam entarisk og evt. en vælgermæssig deltagelse i etablering
37. D e n p a r a lle lle k o m p e te n c e i EU e r j o e n fø lg e af, a t d e r 1) sk a b e s en s u p r a n a tio n a l k o m p e te n c e , 2) som ikke stra k s u d n y tte s, o g 3) som ikke
(in d til d a ) h i n d r e r n a tio n a l m y n d ig h e d .
3 6 Sæ r l i g t o m a r t i k e l 2 3 5 : Ov e r l a d e l s e a f k o m p e t e n c e?
a f d en supran atio n ale m yndighed, m en d ette kan kun være nødvendigt én gang. Man kan også udtrykke d e t på d en m åde, at n å r k o m p eten cen (i 1 9 7 2 ) e r overladt til EU -institutioner- ne, og d e t d erm e d er overladt til E U -institutionerne at tage stilling til, om kom peten cen skal udnyttes, e r d e r i og for sig ikke m ere at tage stilling til fra dansk side. Man kan ikke fra dansk side p å d en en e side overlade k om petencen, m en på d en an d e n side svare nej til spørgsm ålet, om D anm ark e r in d forstået m ed at miste d en parallelle kom petence som følge af, at EU u d n y tter kom peten cen [ 3 8 ] .
H ertil kan nogen indvende, at d et ikke e r foreneligt m ed grl. § 2 0 , at EU selv b estem m er sin kom petence, og at d e t er n eto p hvad d e r sker ved art. 2 3 5 . H ertil m å bem æ rkes, at E U ’s in stitu tio n er tager stilling til, om og hvordan traktatkom pe
tencen skal udnyttes, og at d e r heri indgår e t væ sentligt ele
m en t af politiske hensyn. Men d e n n e politiske beslutning- sm a g t/ skøn e r ikke i strid m ed grl. § 20.
38. D e tte f ø lg e r sa m m e t a n k e m ø n s te r so m m in k ritik a f d e t o p r in d e lig e lov
fo rs la g vedr. M a a stric h t, J u r is te n 1992 s. 246.
6. Anvendelsen af artikel 235
En af »gengangerne« i d en forfatningsretlige diskussion af E F /E U e r TEF art. 235. Den betegnes som en gum m iparagraf, vag og u d en konturer, en blanko-check. Disse karakteristikker m å sam m enholdes m ed, at bestem m elsen dog in d e h o ld e r vis
se restriktioner, id et en foranstaltning 1: skal være påkrævet,
2: aktionen skal ske in d en for fællesmarkedets rammer, 3: og til virkeliggørelse af E U ’s mål, og
4: d en e r subsidiær, dvs. a n d e t hjem m elsgrundlag skal princi
pielt benyttes [39].
U anset disse åbne, m en dog ikke indholdsløse bindinger, hæv
des, at art. 235 m ed fø rer en kvalitativ ubestem thed. I d et føl
gen d e vil je g diskutere nogle synspunkter, d e r kan anføres til kritik a f d en danske praksis.
1972: For d e t første kan overvejes, om art. 235 var forenelig m ed grl. § 20 i 1972, d a tiltræ delsen fa n d t sted. Im idlertid synes den aktuelle deb at ikke at anfæ gte, at m an i 1972 k unne gøre bru g a f grl. § 20 m ed hensyn også til art. 235.
1993: Et a n d e t spørgsm ål er, om æ n d rin g en a f fællesska
b ernes mål og ram m er ved M aastricht-Traktaten h a r fået en sådan karakter, at selve trak ta tg ru n d la g et i 1992-93 ikke lever op til de krav, som grl. § 20 stiller. D er ses altså i d e n n e analyse b o rt fra d en brug af art. 235, som senere skal om tales. D en om stæ ndighed, at m ålene mv. e r udvidet ved Maastricht-Trak-
39. O m d e n n æ r m e r e u d læ g n in g h e n v ise s til E U -re tte n , h e r til f.eks. C lau s G u lm a n n o g K a rste n H a g e l-S ø re n se n : E U -ret, 1995 s. 51f, H ja lte R a sm u s
se n : F.U -ret i k o n te k s t, 1995 s 134f, 3731'.
3 7
3 8 An v e n d e l s e n a f a r t i k e l 2 3 5
taten, in d e b æ re r også en udvidelse af anvendelsesom rådet for art. 235 [40],
Udvidelsen kan anfæ gtes, såfrem t kvantitative k riterier ta
ges frem , jfr. nedenfor, og d et kan tillægges betydning, hvilken praktisk anvendelse bestem m elsen h a r haft, jfr. nedenfor, m en som k om petenceafgræ nsning in d eb æ rer udvidelsen ikke i sig selv en øget uklarhed.
D et følgende d rø fte r betydningen a f d en anvendelse, d e r si
d en 1972 e r gjort a f art. 235.
Et hovedsynspunkt i d en verserende sag er, at d e t e r anven
delsen af art. 235 i 1970’ern e til 80’erne, som h a r skabt et problem . B estem m elsen e r anvendt i 450-500 tilfælde, og d e n ne massive bru g af art. 235 skaber en sådan u b estem th ed m ed hensyn til traktatens anvendelsesom råde, at grl. § 20 er kræ n
ket. D ette an b rin g e n d e kan præ ciseres på forskellig vis.
1: Praksis efter 1972 e r vokset
2: Praksis efter 1972 e r større end forudset før 1972 3: Praksis e r m eget omfattende
4: Praksis h a r væ ret b aseret på en »aktivistisk« fo rtolkning 5: Praksis h a r væ ret b aseret på en videregående o m tolkning 6: D er h ar væ ret enkelte »vildskud« i praksis
7: Praksis e r i en p erio d e løbet helt vild Lad os se n æ rm ere på disse synspunkter:
A d 1 og 2. Praksis er efter 1972 vokset eller større end forudset D et kan for d e t første gøres gæ ldende, at d en praktiske anven
delse i d en angivne p erio d e h a r væ ret større en d før 1972 eller større en d i 1972 forudset. Da D anm ark tiltrådte EF i 1972, var bestem m elsen ikke m eget anvendt [41], og selv om m an for-
40. Jfr. C la u s G u lm a n n o g K a rste n H a g e l-S ø re n se n 1995 s. 53-54.
41. Se M ax S ø re n s e n ¡ J u r i s t e n 1963 s. 70f, 1971 s. 436f, J u s tits m in is te r ie t i N T fIR 1971 (41. å rg .) s. 99f.
An v e n d e l s e n a f a r t i k e l 2 3 5 3 9
udså en vis stigning i anvendelsen [42], e r d e r ikke antydnin
ger i m aterialet om en prognose, d e r dæ kker d en sen ere prak
sis. S pørgsm ålet e r derfor, om de eventuelle antagelser vedr.
d en k o m m ende praksis, som blev gjort i 1972, læ gger b in d e n d e ra m m e r for d en sen ere retsanvendelse.
D ette e r jo i første om gang et spørgsm ål om lovtolkning.
K ræ nkelsen an g å r ikke så m eget grl. § 20 som tiltræ delses
lovens forudsæ tninger. En anvendelse af art. 235 udover de ram m er, som var forudsat ved g ennem førelsen a f 1972-tiltræ- delsen, kræ n k er ikke (nødvendigvis) grl. § 20, m en tiltræ del
seslovens forudsæ tninger. D et e r fo r så vidt ikke en sag om grundloven.
Ved bedøm m elsen af de antagelser, d e r op til 1972 gjordes om art. 235, m å b etones, at m an nok skal være forsigtig m ed at lægge b in d e n d e ram m er i, hvad d e rv e d g ennem førelsen a f en lov forudses m ed hensyn til lovbestem m elsers sen ere anven
delse. O g tilsvarende m å Folketingets og regeringens antagel
ser m ed hensyn til anvendelsen af art. 235 have beskeden be
tydning ved fo rtolkningen af, om en sen e re praksis e r legitim eller ej. D ette gæ lder ikke m indst i en sam m en h æ n g som d en foreliggende, hvor d et d re je r sig om en lovbestem m else (til
træ delsesloven), d e r får praktisk betydning i e t sam arbejde m ed an d re nationer, hvor andre, u d e n la n d sk e /su p ra n a tio n a - le sta n d p u n k te r kan influere på d en danske position. Den in tern a tio n ale kontekst in d e b æ re r jo , at praksis udvikles i de in te rn a tio n a le /su p ra n a tio n a le organer. N ationale pro g n o ser bliver d erm e d sæ rligt vanskelige.
D ette kan præciseres: 1: Hvad ville ophavsm æ ndene til § 20?
D er drøftedes forskellige snæ vrere, fu n k tio n elt afgræ nsede sam arbejdsorganisationer (næ vnt ovenfor), m en også videre
gåen d e tilnæ rm elser m od en fo ren in g a f de europæ iske stater
42. M ax S ø re n s e n a n f ø r te ste d .
4 0 An v e n d e l s e n a f a r t i k f.l 2 3 5
var på d ag so rd en en [43], u d e n at d e t står klart, hvor langt § 20 bruges. 2: Kan d er eftervises en græ nse for, hvilke organisatio
n e r m an havde i tankerne, er d e t ikke sikkert, at ophavsm æn- d en e ønskede d en n e græ nse fastlagt som græ nse for frem ti
d ens anvendelse a f grl. § 20. Den subjektive fortolkningsm e- tode er d e fin e re t ved at fokusere på lovgivers eller g ru n d lovgivers in te n tio n m ed teksten, m en d en n e interesse for op
havsm anden er u n d e rtid e n m in d re en d ophavsm andens øn ske om at bestem m e. For n å r d e r ikke hos ophavsm anden er n oget operativt billede eller en vision, d e r anviser en ram m e for forståelsen a f teksten, er d en subjektive m eto d e m enings
løs, og d et forek o m m er ikke velbegrundet, at d en resultatløse eftersøgning a f h istorien i sted et skal afgøre, om ophavsm an
d en ville eller ikke ville, at n u tid en lod tekstens fortolkning udvikle sig efter dens funktion i n u tid en . Eller m ed h erm e
neutikkens udtryk: N år loven e r vedtaget, fo rlad er d en sit op hav - d et e r teksten og ikke dens skaber d e t gælder. 3: Man må d e rfo r g en e relt anfæ gte d en forudsæ tning, som synspunkter
ne u n d e r 1 og 2 er b aseret på, nem lig at grundlovens fortolk
n in g skal bindes til dens ophavsm æ nds in ten tio n . D enne for- tolkningsm etode e r vanskelig for § 20, d e r stam m er fra 1953;
a n d re grundlovsbestem m elser stam m er fra 1849, og h e r e r en binding til trad itio n en e n d n u vanskeligere, og hvor m ulig ofte uønsket. T raditionen e r relevant, m en kan ikke være afgø
rende.
Tilsvarende kan anføres om tiltræ delsesloven 1972: Man gjorde sig i 1972 nogle antagelser om forståelsen a f art. 235, og m eget tyder på, at d e n n e forståelse var snæ vrere e n d den senere brug; m en hvad følger heraf? Kan en dansk fo rtolkning a f en traktat sæ tte en b in d en d e græ nse for, u n d e r hvilke b etin gelser EU kan bruge art. 235; og e r d en danske forståelse i 1972 b in d en d e for senere danske regeringer? Je g ser ikke no-
43. P e r L a c h m a n n i P o litik e n 12. n o v e m b e r 1996.
