Det finansielle tilsyn

Anbefalinger angående opretholdelse af den systemiske stabilitet:

1. Udvalget anbefaler, at udformningen af ejendomsbeskatningen ændres, så den følger boligpriserne og dermed giver et automatisk bidrag til stabilisering af bolig-priserne. I dag betyder fastfrysningen af ejendomsværdiskatten og den maksima-le regumaksima-leringsprocent for grundskylden, at boligskatterne er afkobmaksima-let fra boligpri-sernes udvikling. En ændring af ejendomsbeskatningen kan gennemføres uden en ændring i det aktuelle beskatningsniveau og vil dæmpe både fremtidige bolig-prisfald og – prisstigninger. Det vil bidrage til en stabilisering af konjunkturerne og derigennem bidrage til en mere stabil udvikling i den finansielle sektor.

Mindretalsudtalelse:

A. Ministeriernes repræsentanter påpeger, at et bredt flertal i Folketinget som led i skatteaftalen fra 2012 har tilsluttet sig, at ejendomsværdiskatten svarende til gæl-dende lovgivning fastholdes frem til 2020. Ministeriernes repræsentanter bemær-ker endvidere, at evt. ændringer i boligbeskatningen vil skulle ses i lyset af den aktuelle situation på boligmarkedet, herunder hensynet til stabile rammevilkår.

2.2 Det finansielle tilsyn

I årene op til krisen var reguleringen af og tilsynet med den finansielle sektor i vid ud-strækning baseret på en tro på markedsdisciplin og en stor tiltro til institutternes ev-ner til risikostyring. Der blev gennemført en række tiltag, der de facto indebar en libe-ralisering af reguleringen af de finansielle institutter, herunder bl.a. en ny regulering af kapitalkravene til kreditinstitutterne og nye nedskrivningsregler. Tiltagene medfør-te, at kreditinstitutterne fik frigjort kapital, som de i stort omfang valgte at bruge til at øge udlånet. Reguleringen virkede derfor procyklisk i og med, at den reelt lempede kapitalkravene i en periode, hvor der allerede var stor kreditekspansion, ligesom den muliggjorde en reduktion i institutternes kapitalpolstring.

Tilsynet med pengeinstitutter i Danmark koncentrerede sig inden krisen mere om at sikre efterlevelse af nye regler og kontrol af forretningsgange end om holdbarheden af institutternes valgte forretningsmodel. Det var ledelsernes ansvar at sikre en leve-dygtig og holdbar forretningsmodel, og kun, hvis lovkrav mv. ikke blev overholdt, greb Finanstilsynet ind. Finanstilsynet gav dog advarsler om risikable forhold i finansielle institutter inden krisen, men vurderede, at der ikke var hjemmelsgrundlag for at gribe mere håndfast ind overfor risikable forretningsmodeller i institutterne. Finanstilsynet var tilsyneladende tilbageholdende i sin fortolkning af solvensreglerne, hvorfor der

ikke blev testet grænser af for tilsynets skønsudøvelse i forhold til at kunne fastsætte et højere individuelt solvenskrav.

Dette har ændret sig markant efter krisen, hvor både reguleringen af og tilsynet med den finansielle sektor er blevet strammet betydeligt. Finanstilsynet har med regule-ringen fået en række nye kompetencer. Det har muliggjort en skærpet tilsynspraksis, så der lægges vægt på et mere offensivt tilsynsarbejde med skærpet fokus på alle væsentlige risikofaktorer, og på at tilsynet forholder sig kritisk til forretningsmodeller-nes holdbarhed og kan gribe tidligere ind, hvis en forretningsmodel vurderes at være uholdbar.

Der er introduceret en række øvrige tiltag såsom risikobaseret tilsyn med prioritering af kontrolbesøg og inspektioner, oprettelse af et kreditorregister til overvågning af store kunder, styrket overvågning af solvensbehov og skærpede krav til nedskrivnin-ger.

Udvalget finder:

Reguleringen af og tilsynet med den finansielle sektor er af afgørende betydning for at kunne opretholde en stabil udvikling i den finansielle sektor, som der kan være til-lid til, og er dermed afgørende for at sikre finansiel stabilitet. En velfungerende finan-siel sektor er et vigtigt element i bestræbelserne på at sikre vækst i den generelle samfundsøkonomi. Udvalget finder, at en læring af krisen er, at strammere regulering og tilsyn er nødvendig.

Udvalget finder det af denne årsag fornuftigt, at der med bred politisk opbakning er gennemført en række stramninger af den finansielle regulering, og at Finanstilsynet har fået flere kompetencer samt har fået mulighed for at være mere proaktiv i gen-nemførelsen af sine tilsynsaktiviteter. Udvalget støtter således den øgede mulighed for at foretage forebyggende tilsyn, idet det herved på et tidligere tidspunkt bliver mu-ligt at gennemføre tiltag, der har til hensigt at vende udviklingen i et institut, og der-med mindske risikoen for at instituttet bliver nødlidende der-med de deraf følgende sam-fundsøkonomiske konsekvenser. Udvalget bemærker dog samtidig, at forebyggende tilsyn fordrer en mere analytisk tilgang til tilsynsvirksomheden.

Det er efter udvalgets opfattelse positivt, at Finanstilsynet, for at indlejre erfaringerne fra denne og den foregående krise, har opstillet fem centrale værdier for risikabel pengeinstitutvirksomhed, herunder grænseværdier for udlånsvækst og for udlån til ejendomssektoren (den såkaldte ”Tilsynsdiamant”). Pengeinstitutter, der overskrider de opstillede grænser, kan i sidste ende blive pålagt at tilpasse deres forretningsmo-del, så de identificerede risici reduceres. Tilsynsdiamanten er således udtryk for en hensigtsmæssig balance mellem på den ene side at modvirke overdreven risikotag-ning og på den anden side at sikre, at sunde pengeinstitutter kan drive profitabel virksomhed og yde den nødvendige kredit til virksomheder og husholdninger. Denne forankring af læringen fra de to kriser er efter udvalgets opfattelse central at fastholde også i fremtiden, hvor der kan komme et pres for at lempe på grænseværdierne i Til-synsdiamanten. Det er dog samtidig vigtigt, at Finanstilsynet er åben overfor mulig-heden for at inddrage andre risici i Tilsynsdiamanten, hvis det skulle vise sig relevant, da fremtidige risici eventuelt kan opstå andre steder end i den nuværende

Tilsynsdi-amants fokusområder. I den forbindelse skal det bemærkes, at der efter den tidligere krise var en vis forventning om, at den finansielle sektor som sådan havde lært af kri-sen, og at denne læring var ”forankret” i de enkelte institutter og i holdningen til or-dentlig bankdrift, herunder betydningen af godt kredithåndværk og god kreditstyring.

Det må efter den seneste krise konstateres, at det ikke har været tilfældet i en række pengeinstitutter.

Udvalget finder, at den faktiske lempelse i kapitalkravene – som følge af gennemfø-relsen af Basel II-reglerne – der fandt sted forud for den finansielle krise, var uhen-sigtsmæssig, særligt da gennemførelsen var sammenfaldende med en højkonjunktur.

Desuden indebar de nye internationale regnskabsregler (IFRS), at institutterne skulle tilbageføre hensættelser til tab, hvormed de fik frigjort kapital, der i stort omfang også blev anvendt til øget udlån. Udvalget bemærker i den forbindelse, at Finanstilsynet af forskellige årsager var særligt omhyggelig med at håndhæve indførslen af de nye regnskabsregler inden krisen, herunder af hensyn til at sikre korrekt skatteangivelse i henhold til skattekontrolloven.

Lovgivningen er under og efter krisen blevet strammet, ligesom Finanstilsynet i ud-strakt grad har skærpet sin administrative praksis, blandt andet i forhold til ningsreglerne. Udvalget bemærker, at denne, nødvendige, stramning af nedskriv-ningsprincipperne finder sted under den samme EU-forordning, som inden krisen var grundlaget for tilbageførslen af hensættelser. Det forhold understreger, at der er rå-derum, og at der kunne have været valgt et andet spor i midt 00’erne. Samtidig be-mærker udvalget, at mange institutter valgte at bruge den som følge af de nye regn-skabsregler, frigivne kapital til at øge udlånet, og lod dermed ikke i tilstrækkelig grad effekten af de nye regler indgå i vurderingen af det individuelle solvensbehov efter Basel II-reglerne, som det ellers forudsætningsvist var lagt til grund i lovgivningen, at institutterne skulle gøre.

Udvalget anerkender, at de nye internationale regnskabs- og kapitaldækningsregler, og deres gennemførsel i Danmark, ikke havde til hensigt at gøre sektoren mere sår-bar. De facto endte indførelsen af reglerne dog med at lempe kapitalkravene til sek-toren. Dette var uhensigtsmæssigt, da det medførte, at sektoren var mere sårbar, da krisen indtraf, end den ellers ville have været. Derudover skabte lempelsen inden kri-sen et stærkt behov for opstramninger under og efter krikri-sen. Det er efter udvalgets opfattelse vigtigt at undgå en sådan ”pendul”-regulering i fremtiden. Erfaringerne vi-ser, at der kan være risiko for, at der i gode tider kan opstå et pres for at lempe regu-leringen og kravene til institutterne.

Udvalget finder, at en erfaring fra krisen er, at visse institutter inden krisen i højere grad fokuserede på værdien af sikkerheden i enkelte engagementer end på deres likviditet/indtjening. En anden erfaring er, at robustheden af debitors likvidi-tet/indtjening ofte var bedre sikring mod tab på engagementer end det at have pant i debitors aktiver.

Udvalget bemærker, at den organisatoriske placering af tilsynet med den finansielle sektor er et emne, der fra tid til anden er blevet diskuteret både herhjemme og i an-dre lande. Spørgsmålet om den organisatoriske placering af Finanstilsynet har såle-des også været et emne til diskussion efter krisen. Det skal i den forbindelse

bemær-kes, at der historisk har været forskelle i organiseringen af det finansielle tilsyn på tværs af EU-landene. Organiseringen af tilsynet har således været afhængig af for-skellige faktorer, herunder den historiske udvikling i det pågældende land, central-bankens historiske status og uafhængighed, håndteringen af kriser mv. I en række EU-lande har centralbankerne således det tilsynsmæssige ansvar eller planlægges at få en større tilsynsmæssig rolle efter krisen, mens andre – især nordiske lande – har fastholdt det finansielle tilsyn som et enhedstilsyn (samlet tilsyn med pengeinsti-tutter, forsikringsselskaber, værdipapirhandlere mv.) samlet i én selvstændig myn-dighed under den ansvarlige minister.

Det er udvalgets vurdering, at tilsynsmyndighedernes placering ikke har haft betyd-ning for om, og i givet fald i hvilket omfang, et land blev ramt af den finansielle krise.

Placeringen kan derfor ikke ses som en medvirkende årsag til krisen. Det gælder og-så i Danmark, hvor der efter krisens indtræden gennem øget mulighed for informati-onsudveksling er skabt grundlag for et endnu tættere samarbejde mellem Finanstil-synet og henholdsvis Nationalbanken og Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet (SØIK). Udvalget har noteret sig, at den tidligere regering nedsatte et udvalg (Udvalg om Struktur for Finansielt Tilsyn i Danmark), der blandt andet skulle se nærmere på spørgsmålet om Finanstilsynets placering, herunder om tilsynet med den finansielle sektor ville blive forbedret, hvis det blev placeret under Nationalbanken. Arbejdet med disse spørgsmål blev imidlertid sat i bero af den nu-værende regering, hvorfor der ikke blev afgivet en endelig rapport med en analyse af fordele og ulemper ved Finanstilsynets placering. I stedet blev Udvalget om Struktur for Finansielt Tilsyn i Danmark bedt om at se på oprettelsen af et systemisk risikoråd og afgav rapport herom.

Anbefalinger angående det finansielle tilsyn:

2. Det er udvalgets bekymring, at der kommer et pres for en lempelse af de skær-pelser af den finansielle regulering, der er, eller er ved at blive gennemført for at sikre robuste kreditinstitutter, herunder de kommende nye kapital- og likviditets-krav, og den ændrede administrative praksis. Et sådant pres kan komme både i en tid, hvor der måtte være et ønske om at få mere gang i økonomien, men må-ske især i en tid, hvor økonomien er god, optimismen blomstrer og konstaterbare nedskrivninger er lave. Udvalget anbefaler, at der udvises stor varsomhed med sådanne lempelser, også når presset for lempelser bliver stort.

3. Mere konkret anbefaler udvalget, at der ”holdes fast” i tilsynsdiamanten, selv om der måtte komme et pres for en lempelse af kravene heri. Samtidig anbefaler ud-valget, at Finanstilsynet løbende er opmærksomt på, om tilsynsdiamanten inde-holder de relevante risikofaktorer af væsentlig betydning for det enkelte instituts levedygtighed.

4. Udvalget har konstateret, at flere pengeinstitutter inden krisen i høj grad fokuse-rede på værdien af belånbare aktiver i deres kreditvurdering, i stedet for i højere grad at tage højde for debitors evne til at generere likviditet og evne til at skabe indtjening. På denne baggrund anbefaler udvalget, at ledelsesbekendtgørelsens

bestemmelser om kreditpolitikkens risikostyringsprincipper præciseres på dette område.