De finansielle institutter - Udvalgets anbefalinger til regeringen

2. Udvalgets anbefalinger til regeringen

2.3 De finansielle institutter

I årene inden krisen var der en, gennemsnitligt set, stor stigning i risikotagningen i den danske finansielle sektor. Udlånet steg voldsomt, også i internationalt perspektiv.

Som følge af opbygningen af et indlånsunderskud opstod et øget behov for adgang til markedsfinansiering. I modsætning til, hvad der tidligere havde været praksis be-gyndte selv mellemstore danske pengeinstitutter at finansiere deres indlånsunder-skud internationalt. Afhængigheden af adgang til den internationale markedsfinansie-ring øgede institutternes følsomhed overfor udsving i adgang til likviditet på de inter-nationale finansielle markeder. Det er udvalgets vurdering, at institutterne ikke på da-værende tidspunkt havde nok fokus på, at adgang til likviditet kunne blive afskåret eller stærkt begrænset, og dermed blive til et problem. Da de internationale finansiel-le markeder frøs til, og adgangen til likviditet forsvandt i efteråret 2008, ramte krisen derfor en række af pengeinstitutterne hårdt. Der var imidlertid også pengeinstitutter, der ikke blev ramt i væsentligt omfang. Der var således stor forskel på, hvor hårdt danske pengeinstitutter blev ramt af krisen.

Efter krisens indtræden er der taget en lang række initiativer til at begrænse risikoop-bygningen i de finansielle institutter. Der er bl.a. internationalt vedtaget nye kapital- og likviditetskrav, de såkaldte Basel III-standarder, der i europæisk regi bliver indført i form af CRD IV/CRR. Som en del af CRD IV/CRR er der mulighed for at stille ekstra kapital- og likviditetskrav til de såkaldte systemisk vigtige finansielle institutter (SI-FI’er).

Udvalget finder:

Det er den ansvarlige ledelse i det enkelte kreditinstitut, dvs. bestyrelsen og den dag-lige ledelse, som er hovedansvarlig for at sikre en holdbar forretningsmodel for insti-tuttet, herunder at der er en ordentlig kreditstyring og tilstrækkelig kapital og likviditet, sådan at instituttet er robust til at kunne modstå stød i form af tab og nedskrivninger mv. Det gælder uanset, hvad den til hver en tid gældende regulering måtte sætte af krav til de finansielle virksomheder, herunder i form af minimumskrav til kapital og li-kviditet. Den omstændighed, at der er et tilsyn med, at institutterne efterlever de til hver en tid gældende regler, og at dette tilsyn eventuelt rykker tættere på institutter-nes udførelse af aktiviteterne (herunder vurdering af forretningsmodellen), ændrer ligeledes ikke på ledelsens ansvar. Desuden er ledelsen ansvarlig for i tide at erken-de, hvis den valgte forretningsmodel og -strategi ikke er levedygtig, og om nødven-digt tage de heraf følgende nødvendige skridt. Et væsentligt element i at få genskabt tilliden til og troværdigheden om sektoren, og dermed det fundament, der er grundla-get for kreditinstitutternes virke, ligger derfor hos de ansvarlige ledelser i de enkelte institutter.

Udvalget har i den forbindelse især noteret sig, at en del af de ophørte mindre og mellemstore pengeinstitutter i årene forud for krisen ændrede deres forretningsmo-del. Institutterne forlod et forsigtighedsprincip om at holde sig til det enkle og nøjes

med at lave forretninger med kunder, som – billedligt udtrykt – kan ses fra toppen af det lokale kirketårn (kirketårnsprincippet). De bevægede sig uden for deres traditio-nelle forretningsområde og dermed ind på områder, som hverken direktionen eller bestyrelsen synes at have haft tilstrækkelige kompetencer til at forstå og agere i for-hold til. Det skete samtidig med, at institutterne som nævnt i stigende omfang benyt-tede sig af (udenlandsk) markedsfinansiering til at finansiere en markant udlåns-vækst. En høj udlånsvækst, som i en stor del af de forsvundne institutter ofte var ret-tet mod forholdsvis få, store erhvervsejendomsengagementer og i et vist omfang landbrugssektoren. I mange tilfælde har de nødlidende pengeinstitutter således væ-ret udsat for samme type ledelsesmæssige svigt i form af dårligt kredithåndværk og dårlig ledelse. Det er i den sammenhæng tankevækkende, at det i vid udstrækning er de samme fejltagelser, som lå bag den forrige bankkrise, og at disse institutter såle-des ikke havde lært af erfaringerne fra sidst.

Udvalget finder det hensigtsmæssigt, at Finanstilsynet har etableret et kreditregister, hvortil alle pengeinstitutter er forpligtet til at indberette deres store kunder samt en række detaljerede oplysninger herom. Krisen har vist, at en begrænset kreds af en-keltpersoner har trukket store tab med sig i en række små og mellemstore pengein-stitutter, der siden er kommet i problemer. Etableringen af kreditregisteret muliggør en mere systematisk overvågning af, hvor store, og dårlige, debitorer befinder sig.

Det giver mulighed for på forhånd at iværksætte tiltag, så det undgås, at enkeltper-soner kan have engagementer af en sådan størrelse i flere institutter, at der er insti-tutter, der kan komme i problemer, hvis enkeltpersonen kommer i problemer. I forhold til små og mellemstore institutter kan det f.eks. være tilfældet, når enkeltpersoner har engagementer på tværs af flere institutter med en samlet størrelse på 250-500 mio.

kr. Udvalget har noteret sig, at Finanstilsynet med den eksisterende lovgivning gene-relt ikke kan dele sin viden med de relevante institutter, selv ikke i tilfælde, hvor der kan siges at være et beskyttelsesværdigt hensyn, eksempelvis øget videndeling mel-lem institutter med henblik på at undgå uhensigtsmæssigheder i forhold til skyldnere.

Udvalget finder overordnet en række af tiltagene i Basel III/CRD IV-reglerne samt SIFI-udvalgets anbefalinger om øget kapitalkrav positive og relevante. Efter udval-gets opfattelse er det særligt relevant, at institutterne fremover skal have mere egent-lig kernekapital, og at kravet skærpes afhængigt af instituttets størrelse. Disse krav, samt kravene til mere stabile likviditetsmæssige forhold, vil medvirke til at sikre, at kreditinstitutter får mere stabile kapital- og likviditetsforhold. Udvalget bemærker dog samtidig, at Basel III/CRD IV-reglerne er et væsentligt mere komplekst regelsæt end tidligere regulering, hvilket alt andet lige kan gøre det vanskeligt at efterleve disse regler for især mindre institutter, som ønsker at tilbyde sine kunder samme portefølje af finansielle ydelser som de større institutter.

Derudover bemærker udvalget, at de kommende regler kun i meget begrænset om-fang åbner mulighed for at skelne reguleringsmæssigt mellem forretningsmodeller for store og små institutter. Omvendt åbner regelsættet mulighed for, at institutter kan fravælge visse forretningsområder (f.eks. investeringsrådgivning) og derved fravælge regulering af disse delelementer af det samlede mulige forretningsunivers.

Fastsættelse af krav til institutternes egenkapital kan specificeres både i forhold til et instituts samlede mængde uvægtede aktiver (leverage ratio) og i forhold til instituttets samlede risikovægtede aktiver. Kapitalkrav i forhold til de samlede risikovægtede ak-tiver sigter på at tage højde for det enkelte instituts risikoprofil, således at et institut, der vælger en mere risikabel sammensætning af aktiver, vil blive mødt med et højere kapitalkrav. På den ene side inddrager denne tilgang institutternes forskellighed i re-lation til at kunne styre risici og variation på tværs af aktivtyper. På den anden side er der usikkerhed forbundet med at estimere de risikovægte, der benyttes ved udreg-ning af et instituts risikovægtede aktiver. Kapitalkrav i forhold til et kreditinstituts sam-lede uvægtede mængde af aktiver sikrer et vist minimumsniveau af kapital i et kredit-institut, selv, hvis instituttets estimerede risikovægtede aktiver specificerer et endnu lavere kapitalniveau; altså en slags bagstopper for at kapitalniveauet ikke kommer for langt ned.² Det er udvalgets opfattelse, at fokuseres der alene på ét af disse kapital-krav kan det medføre uheldig regulering: Regulering uden leverage ratio kan medfø-re for lave kapitalniveauer, mens medfø-regulering uden risikovægtede aktiver kan give in-stitutter incitament til at påtage sig mere risiko. Udvalget støtter derfor, at den nye re-gulering af kapitalforhold i kreditinstitutter både indeholder kapitalkrav til den samlede mængde uvægtede aktiver og mængden af de risikovægtede aktiver.

I forhold til at fastsætte institutternes kapitaldækning ud fra de risikovægtede aktiver er udvalget dog bekymret for usikkerheden forbundet med estimation af risikovægte.

Udvalget noterer sig i den forbindelse, at der internationalt ligeledes er en stigende bekymring herfor. Denne bekymring knytter sig især til de risikovægte, som primært store institutter selv estimerer til brug for de såkaldte ”interne modeller” i forbindelse med beregningen af kravene til kapitaldækning. Gennem de store institutters optime-ring af kapitalstrukturen siden starten af 1990’erne er de risikovægtede aktivers (RWA) andel af aktiverne således blevet nedbragt fra omkring 65 pct. til omkring 30 pct. i 2010. Baselkomiteen har erkendt, at eksempelvis opgørelsen af RWA kan være forholdsvis vilkårlig på grund af bl.a. model- og målefejl samt reguleringsmæssigt fastsatte vægte.

På den baggrund er Basel III-standarderne blevet suppleret med overvejelser om mi-nimumskrav for andelen af den traditionelle egenkapital i forhold til et instituts samle-de uvægtesamle-de aktiver (leverage ratio), herunsamle-der, hvilke aktiver, samle-der skal indgå i opgø-relsen, og, hvilket niveau for egenkapitalprocenten, man vil forvente for institutterne.

Ifølge Basel III-standarderne er udgangspunktet et niveau på 3 pct., men et bindende mål forventes først at træde i kraft 1. januar 2018 på baggrund af en observationspe-riode fra 2014 til 2017 samt institutternes offentliggørelse af gearingsmål fra 1. januar 2015.

I forbindelse med den aktuelle gennemførsel af ny europæisk regulering (CRD IV/CRR), som bygger på Basel III-standarderne, bliver der også en proces med at observere institutternes gearingsniveauer frem til 2018 og fastsætte nærmere gea-ringsmål for institutterne. Denne proces, som starter i 2014, indebærer også

Krav til et instituts samlede uvægtede aktiver er det samme som krav til de samlede risikovægtede aktiver, hvor risikovægtene for alle aktiver er 100 pct., dvs. at der ikke sker nedskalering af mindre risikable aktiver.

jelser om, og i givet fald hvordan, institutterne skal mødes med forøgede kapitalkrav som følge af høj gearing.

Udvalget har en generel skepsis i forhold til, om en gearingsbegrænsning på 33 1/3 i almindelige pengeinstitutter er tilstrækkeligt til at sikre, at institutterne har en tilstræk-kelig robusthed, og at kravet dermed er nok til at forhindre fremtidige kriser i de fi-nansielle institutter.

Udvalget har noteret sig, at alle pengeinstitutter i USA pålægges at opfylde et gene-relt gearingsmål på 4 pct. opgjort efter en national standard. USA pålægger yderme-re meget stoyderme-re pengeinstitutter, som gør brug af avanceyderme-rede interne modeller, at op-fylde et supplerende gearingsmål på 3 pct. Det supplerende gearingsmål inkluderer bla. ikke-balanceførte poster i nævneren, og kan sammenlignes med den vedtagne Basel III-standard. Pengeinstitutter, der er meget store og anvender avancerede in-terne modeller, skal således både opfylde et generelt gearingsmål på 4 pct. og et supplerende gearingsmål på 3 pct. Endvidere har den hollandske regering besluttet, at hollandske institutter skal opfylde en leverage ratio på 4 pct., også selv om det ik-ke måtte blive et fælleseuropæisk krav.

Udvalget støtter, at der stilles ekstra krav til kapital, likviditet og afviklingsplaner i sto-re ksto-reditinstitutter. Udvalget finder på denne baggrund hovedtankerne i rapporten fra Udvalget om Systemisk Vigtige Finansielle Institutter i Danmark (SIFI-rapporten) po-sitive.

Udvalget er enig i SIFI-rapportens anbefaling om højere kapitalkrav til systemisk vig-tige finansielle institutter. Det bemærkes dog, at der for disse institutter muligvis er behov for endnu højere kapitalkrav, end det niveau, som anbefales i SIFI-rapporten.

Udvalget bemærker, at det er omdiskuteret, hvorvidt krav om mere egenkapital i pengeinstitutter vil øge de samlede kapitalomkostninger i pengeinstitutter. Det er imidlertid efter udvalgets opfattelse meget vigtigt at være opmærksom på, at en eventuel negativ effekt fra højere finansieringsomkostninger for institutterne skal sæt-tes i forhold til den samlede samfundsøkonomiske gevinst som følge af sikrere kredit-institutter, og dermed lavere risiko for, at et eller flere institutter bliver nødlidende med de deraf følgende væsentlige samfundsøkonomiske konsekvenser. Udvalget er op-mærksomt på, at tilpasningen til strammere kapitalkrav kan påvirke kreditgivningen negativt i overgangen til de nye krav. Udvalget støtter derfor SIFI-udvalgets anbefa-ling om, at der er en forholdsvis lang indfasning af kapitalkravene.

Det ville efter udvalgets opfattelse ikke have ændret forløbet af den finansielle krise i Danmark, hvis der var sket en opsplitning af store pengeinstitutter, herunder SIFI’er, i henholdsvis bank, realkredit og forsikring eller en opsplitning af pengeinstitutdelen i retail- og investeringsdele, som bl.a. anbefalet af den såkaldte Liikanen-rapport. Det skal i den sammenhæng bemærkes, at investeringsdelen udgør en relativt lille del af den samlede aktivitet i danske pengeinstitutter. Alligevel finder udvalget, at der kan være behov for en nærmere vurdering af, hvorvidt – og i givet fald hvordan – der eventuelt hensigtsmæssigt kan stilles krav om en eller anden form for opsplitning af større danske institutter. Udvalget har noteret sig udviklingen på området i EU-regi, hvor der aktuelt pågår en høring om spørgsmålet om opsplitning mv., og et flertal i udvalget mener, at videre drøftelse af spørgsmålet skal ske i regi heraf.

Efter udvalgets opfattelse er det endvidere vigtigt i forbindelse med udpegelsen af SIFI’er at bevare fokus på, at flere mindre institutters krak også kan have systemisk betydning, hvilket kan nødvendiggøre særlige foranstaltninger for også at imødegå den risiko. Det er efter udvalgets opfattelse positivt at gøre brug af trigger-niveauer for, hvornår der i en genopretningsfase indtræder dispositionsbegrænsende foran-staltninger for et institut på visse typer af kapital, herunder begrænsning på udbytte-udbetalinger og rentebetalinger. For at sikre, at danske kreditinstitutter kan afsætte kapitaltyperne på markederne på lige fod med de udenlandske konkurrenter, er det vigtigt i den nærmere udformning og gennemførsel af triggerniveauerne at have fo-kus på at de ikke afviger væsentligt fra de triggerniveauer, som vil blive anvendt i an-dre lande, medminan-dre, der er en særlig grund herfor.

Udvalget har noteret sig, at der i EU-regi aktuelt pågår et arbejde med en bankunion, herunder, at der er opnået enighed om etablering af en fælles tilsynsmyndighed, og, at der pågår forhandlinger om en fælles afviklingsmyndighed. Udvalget har ikke fore-taget en vurdering af fordele henholdsvis ulemper, ved en dansk deltagelse i en bankunion, givet, at en sådan vurdering vil afhænge af den endelige udformning af elementerne i bankunionen.

Overordnet set finder udvalget generelt de forskellige øvrige danske tiltag positive.

Udvalget støtter som nævnt ovenfor tiltagene i tilsynsdiamanten, da diamanten iden-tificerer flere af de risici, der har medført, at et antal mindre og mellemstore pengein-stitutter blev nødlidende under denne og den forrige bankkrise. Udvalget vurderer samtidig, at disse tiltag kun delvist mindsker risikoen for, at mindre og mellemstore pengeinstitutter påtager sig for meget af samme type risiko, som identificeret i oplø-bet til denne krise.

Udvalget finder det afgørende at bevare et robust realkreditsystem. Udvalget ser der-for med bekymring på visse af de ændringer i realkreditsektoren og dens produktud-bud, som blev gennemført forud for krisen. Ændringer, som har betydet en forøgelse af risikoen for realkreditinstitutterne. Det gælder især det store omfang af lån, som skal refinansieres hyppigt, og den hermed forbundne refinansieringsrisiko, og den store udbredelse af afdragsfrie lån. Udvalget noterer sig sektorens egne initiativer for at nedbringe risikoen, via f.eks. spredning af refinansieringsauktionerne ud over året, indførsel af såkaldt ”tolagsbelåning” og differentierede bidragssatser. Udvalget finder dog, at der er behov for en fortsat indsats for at sikre en robust sektor.

Anbefalinger angående de finansielle institutter:

Udvalget har fundet det relevant at dele anbefalingerne om de finansielle institutter op i tre dele. Anbefalinger der sandsynligvis vil have relativt større betydning for min-dre og mellemstore institutter, anbefalinger, der sandsynligvis vil have relativt større betydning for store institutter, og anbefalinger rettet mod realkreditinstitutter.

Anbefalinger med relativ størst betydning for mindre finansielle institutter:

5. Udvalget har konstateret, at især institutternes eksponering mod store engage-menter inden for erhvervsejendomsbranchen er en væsentlig årsag til, at flere pengeinstitutter er blevet nødlidende. Udvalget bemærker, at det var samme

for-hold, der gjorde sig gældende under den forrige bankkrise i starten af 1990’erne.

Udvalget anbefaler på denne baggrund, at Finanstilsynet skærper grænserne i til-synsdiamanten for store engagementer.

6. Udvalget anbefaler, at der gennemføres en lovændring, der åbner op for, at Fi-nanstilsynet får en øget mulighed for at udveksle dataoplysninger om store enga-gementer i dets kreditregister med institutterne. Sådan en mulighed for udvekling af kreditoplysninger fra kreditregistre findes i andre lande, f.eks. Tyskland.

7. Udvalget finder, at det vil være hensigtsmæssigt, hvis det var muligt at indføre særlige regler for drift af ”simpel og sikker sparekassevirksomhed i lokalområdet”, hvormed menes regler, der nærmere afgrænser ”kirketårnsprincippet”. Det vil gø-re det muligt at afgrænse en simpel og sikker bankdrift for spagø-re- og andelskasser og give mulighed for at operere under et simplere regelsæt. Den nuværende in-ternationale finansielle regulering, herunder særligt CRD IV, åbner imidlertid ikke mulighed herfor. Udvalget anbefaler derfor, at regeringen arbejder internationalt på opnåelse af en sådan mulighed.

Anbefalinger med relativ størst betydning for store finansielle institutter:

8. Udvalget mener, at de nuværende reguleringsmæssige rammer indebærer risiko for, at der anvendes for lave risikovægte i interne modeller til beregning af det re-gulatoriske kapitalkrav. Udvalget anbefaler derfor, at institutter, som anvender in-terne modeller, også skal offentliggøre, hvad det regulatoriske kapitalkrav ville være ved anvendelse af standardmetoden.

9. Udvalget anbefaler desuden, at der fastsættes en nedre grænse for de risikovæg-te, der kan benyttes i interne modeller. Det kan ses som en differentieret form for leverage ratio, da det angiver minimumsrisikovægte, som alle institutter skal følge for de forskellige aktivtyper.

10. Udvalget anbefaler, at der nedsættes en ekspertgruppe, der skal vurdere, om der bør fastlægges et højere niveau for den generelle leverage ratio (hvor alle aktiver vægter med 100 pct.), end 3 pct.-kravet, som er udgangspunktet i Basel III-standarderne. Ekspertgruppen skal i forbindelse med vurderingen inddrage sam-spillet mellem den generelle leverage ratio, den differentierede leverage ratio og kapitalkravene. Ekspertgruppen skal ligeledes vurdere om der skal være forskel på grænsen for den generelle leverage ratio for penge- hhv. realkreditinstitutter, og for institutter, som anvender interne modeller hhv. ikke gør det. Ekspertgrup-pens arbejde vil bl.a. kunne danne grundlag for den danske holdning i forbindelse med drøftelserne om et eventuelt højere krav til institutternes gearingsniveau i CRD IV-reglerne frem mod 2018. Ekspertgruppen skal endelig vurdere, om det vil øge den samfundsøkonomiske velstand, hvis der stilles højere krav til danske kreditinstitutters egenkapital, end i CRD IV og SIFI-udvalgets anbefalinger.

Mindretalsudtalelser:

B. Et mindretal (Finn Østrup og Anders Grosen) anbefaler, at der indføres krav om, at danske kreditinstitutter driver væsentlige udenlandske aktiviteter gennem selv-stændige selskaber. Det bliver herved muligt at mindske sårbarheden i det

dan-ske finansielle system, idet det i nødstilfælde er muligt at lade det udenlanddan-ske selskab gå konkurs, ligesom en krise i det udenlandske selskab vil blive imøde-gået af myndighederne i værtslandet, og ikke af de danske myndigheder. Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at store internationale banker altovervejende driver udenlandsk virksomhed gennem særlige selskaber og ikke i form af filialer.

C. Et mindretal (Finn Østrup og Peter Møgelvang-Hansen) anbefaler, at der sigtes mod en øvre grænse for størrelsen af danske finansielle virksomheder. Danske Bank er i dag den tredje største bank i de gamle industrilande mv. målt i forhold til landets økonomi og må forventes i løbet af nogle år (efter oprydningen i den cy-priotiske banksektor) at rykke op på andenpladsen. Det kan påføre den danske statskasse store tab, hvis det kommer til et sammenbrud i Danske Bank eller i andre store danske finansielle virksomheder, ligesom konsekvenserne heraf for dansk økonomi i form af mindsket kreditgivning mv. vil blive uoverskuelige. Der kan i den sammenhæng henvises til erfaringerne fra andre europæiske lande, hvor sammenbrud i store finansielle virksomheder har udløst økonomisk krise. Et dansk medlemskab af den europæiske bankunion er næppe en tilfredsstillende

In document DEN FINANSIELLE KRISE I DANMARK (Sider 34-41)