Forvaltningskontrakter kommer i stand ved gensidig udveksling af vil-jeserklæringer mellem flere parter. Af den grund kommer forvaltnings-kontrakterne ind under det kontraktbegreb, der er præsenteret i afsnit 2.1. Samtidig med denne tilknytning til obligationsretten, er myndig-hedsudøvelse den karakteristiske genstand i forvaltningskontrakten.
Elementet af myndighedsudøvelse betyder, at kontrakterne har et of-fentligretligt indhold,144 og netop det offentligretlige indhold er tradi-tionelt blevet fremhævet som et væsentligt kendetegn ved forvaltnings-kontrakter.145 Som det fremgår oven for i kapitel 2, er det ikke kun kontrakter om myndighedsudøvelse, der har berøring med det offent-ligretlige område. Af den grund bliver det offentoffent-ligretlige element ikke i denne afhandling anvendt som afgørende kriterium for, hvilke kon-trakter der kan betegnes som forvaltningskonkon-trakter. Afgørende i denne forbindelse bliver elementet af myndighedsudøvelse – såfremt dette er fremherskende, bliver en kontrakt karakteriseret som en forvaltnings-kontrakt.146Kravet om at elementet af myndighedsudøvelse skal være fremherskende betyder, at der vil forekomme tilfælde, hvor det vil være uklart, om en kontrakt er en forvaltningskontrakt eller ej. Som eksem-pel på sådan et tilfælde kan nævnes kontrakter om ejendomshandel,
144. Tilknytningen til henholdsvis obligationsret og offentlig ret drøftes nærmere i afsnit 4.4.1.
145. Se hertil Poul Andersen: Dansk forvaltningsret s. 464 og s. 468, note 4a.
146. Se hertil også Jan F. Bernt: Forvaltningsavtaler. En introduksjon, s. 2, hvor forvaltnings-aftalen beskrives som: “...etforvaltningsvedtaksom i avgjørende grad er influert av at den vedtaket kommer til gode går med på å yte en eller annen form for vederlag for de fordeler han forutsetningsvis oppnår ved dette.” [fremhævelse foretaget her].
hvor den ene part skal præstere fast ejendom, mens den anden part skal betale for denne dels med penge dels med ydelser i form af myndig-hedsudøvelse, eksempelvis skattefritagelser.147 Det er ikke muligt at opstille en definition, der udelukker, at sådanne grænsetilfælde vil fore-komme. I stedet må grænsetilfældene behandles i overensstemmelse med deres karakter, således at de dele af kontrakten, der er påvirket af elementet af myndighedsudøvelse, behandles under nødvendig hensyn-tagen til, hvad der gælder om forvaltningskontrakter.
Med myndighedsudøvelse som den karakteristiske genstand er det ikke overraskende, at forvaltningskontrakter ofte har en offentlig in-stans som den ene kontraktpart. Hvor dette er tilfældet kan den eller de andre kontraktparter være såvel andre offentlige instanser som private fysiske, eller juridiske, personer. Det er imidlertid også muligt, at for-valtningskontrakter kun har private som parter. Det er eksempelvis tilfældet i forbindelse med private servitutter, altså en ret til at udøve en begrænset rådighed over en fast ejendom eller til at kræve en tilstand opretholdt på denne.148 Private servitutter indgås i privatrettens regi, ofte gennem aftale, men eventuelt også via testamente eller som en hævdvundet ret,149 og kan regulere spørgsmål, der også kan reguleres gennem myndighedsudøvelse. Eksempelvis kan en servitut bestemme, at en udstykning kun må bebygges med privat beboelse, et forhold der også kan reguleres gennem lokalplaner, jf. planlovens § 15. I sådanne tilfælde træder servitutten i stedet for myndighedsudøvelsen.150
Det er karakteristisk for forvaltningskontrakter, at de er præget af gensidighed. Dette træk gør sig gældende allerede i forbindelse med indledningen af forhandlingerne, hvor udgangspunktet må være, at in-gen af parterne kan tvinge andre til at forhandle. Også for så vidt angår indholdet af kontrakterne, er der tale om gensidig påvirkning, og en-delig kræves der gensidig vilje fra alle parterne, for at
forvaltningskon-147. For et eksempel på en sådan kontrakt se U1967.642H.
148. Knud Illum: Servitutter, s. 66 og Orla Friis Jensen i Basse (red.): Miljøretten (bind I), s.
90.
149. Holger Hansen: Regulering af fast ejendom, s. 36.
150. I relation til lokalplaner skal det bemærkes, at de såkaldte tilstandssevitutter bortfalder, hvis de er i strid med en lokalplan, jf. planlovens § 18 og eventuelt § 15, stk. 2, nr. 16.
Derimod kan de såkaldte rådighedsservitutter kun fjernes ved ekspropriation, jf. Holger Hansen: Regulering af fast ejendom, s. 93.
trakten kan blive indgået.151Med dette gennemgående moment af gen-sidighed adskiller forvaltningskontrakterne sig fra forvaltningsakterne, der i almindelighed er karakteriserede ved ensidighed.152 Det ensidige gør sig i mange tilfælde gældende i forbindelse med indledning og afslutning af sager, om end det også i en række tilfælde forholder sig sådan, at sagsbehandlingen starter på foranledning af den senere adres-sat, sådan som det er tilfældet i forbindelse med sager vedrørende til-ladelser og bevillinger.153I sådanne sager må adressaten som hovedregel også have mulighed for at afslutte sagen, eksempelvis ved at trække sin ansøgning tilbage.154 Uanset om der er tale om en ensidig eller en tosidig forvaltningsakt, er der ensidighed i relation til forvaltningsak-tens indhold, der suverænt fastsættes af myndigheden. Eksempelvis kan en borger nok foranledige en afgørelse ved at søge om boligstøtte, men om støtte bevilliges, og støttens eventuelle størrelse, har han ingen indflydelse på, det afgøres af forvaltningen på baggrund af lovgivningen på området.
De ydelser, der udveksles som følge af en forvaltningskontrakt, kan være direkte sammenhængende, sådan som det ofte er tilfældet med privatretlige kontrakter. Dette vil eksempelvis være tilfældet, hvis mil-jøministeren udnytter hjemlen i miljøbeskyttelseslovens § 10, stk. 2, til at indgå en aftale med en virksomhed om at reducere udledningen af forurenende stoffer. Her vil ydelsen fra virksomheden være tiltag, der begrænser forureningen, og ydelsen fra myndighedens side kan eksem-pelvis være at give virksomheden frihed til selv at vælge, hvordan den vil opfylde kravene til mindre forurening frem for at diktere en bestemt løsning. Ydelserne i forvaltningskontrakten kan også være mere indi-rekte forbundet. Det vil være tilfældet, hvor kontrakten indgår som et led i en samlet løsning af forskellige opgaver, som alle skal løses af myndigheden. Den sag, der er gengivet iU1976.359H, er et eksempel på en sådan brug af forvaltningskontrakter. Baggrunden for sagen var, at en primær- og en amtskommune (Randers Kommune og Århus
151. Dette udgangspunkt er ikke uden modifikationer, jf. afsnit 4.3.
152. Poul Andersen: Dansk forvaltningsret, s. 251, Karsten Revsbech i Forvaltningsret – almindelige emner, s. 70 og Bent Christensen: Forvaltningsret. Opgaver, hjemmel, or-ganisation, s. 38.
153. Der tales her om tosidige forvaltningsakter, jf. Poul Andersen: Dansk forvaltningsret, s.
258f.
154. Bent Christensen: Forvaltningsret. Opgaver, hjemmel, organisation, s. 212.
Amtskommune) i fællesskab havde opført og drevet et sygehus, og i forbindelse hermed havde Randers Kommune givet afkald på at op-kræve ejendomsskatter af sygehuset. På den tid, hvor aftalerne om samarbejdet blev indgået, var såvel opkrævning af ejendomsskatter som tilvejebringelse af sygehusfacilliteter en primærkommunal opgave. Til-sagnet om ikke at opkræve ejendomsskatter kom derfor til at indgå som et led i løsningen af primærkommunernes opgave med at tilvejebringe et sygehusvæsen.155
Forvaltningskontrakter kan anvendes som alternativ til forvaltnings-akter. I sådanne situationer genfinder man en række af forvaltningsak-tens træk hos forvaltningskontrakten. Således vil kontrakten være rettet mod en bestemt adressat eller en afgrænset kreds af adressater, og dens formål vil være at regulere, hvad der skal være gældende ret for adres-saterne. Foruden at blive anvendt som alternativ til forvaltningsakter, kan forvaltningskontrakter også anvendes i forbindelse med generel varetagelse af myndighedsopgaver. Et eksempel på sådan en anvendelse finder man i de kontrakter om skatteansættelse, der bliver indgået med hjemmel i skattestyrelseslovens § 12 A, stk. 2. Bestemmelsen giver mulighed for, at kommuner, efter aftale med skatteministeren,156 kan overtage skatteansættelsen af juridiske personer, en opgave der som udgangspunkt er placeret hos den statslige skatteforvaltning. En sådan generel overdragelse af myndighedsbeføjelser gennem kontrakt kræver hjemmel i lov eller i reglerne om ekstern delegation.157