Indledning: Det falske forbehold

De fleste danskere kender til unionsborgerskabet. Om ikke fra deres pas, så som et af de forbehold, Danmark fik efter folkeafstemningen i 1992²⁵⁶. Men hvor forbeholdet over for euroen betyder, at vi stadig har kroner, og hvor retsforbeholdet forhindrer eksempelvis EU’s regler om asyl i at gælde i Dan-mark, gør noget tilsvarende sig ikke gældende vedrørende unionsborgerska-bet. Dette forbehold har nemlig slet ikke samme karakter som de øvrige.

Faktisk har det mere karakter af en præcisering end af et egentligt forbehold.

Den såkaldte Edinburgh-afgørelse, som blev forhandlet på plads på topmødet i Edinburgh den 11.-12. december 1992, indeholder da også forskellige for-muleringer. Mens der om euroen står, at “Danmark vil derfor ikke deltage i ordningen med en fælles valuta og vil ikke være bundet af de regler vedrø-rende økonomisk politik, som kun gælder for medlemsstater, der deltager i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union, og det vil bevare sine nuværende beføjelser med hensyn til pengepolitik i henhold til danske love og forskrifter, herunder Danmarks Nationalbanks beføjelser i pengepolitiske

anliggender”, er formuleringen om unionsborgerskabet helt anderledes.

Den lyder: “Bestemmelserne vedrørende unionsborgerskab [...] giver medlemsstaternes statsborgere de yderligere rettigheder og den yderligere beskyttelse, der nævnes i den pågældende del. De træder ikke på nogen måde i stedet for nationalt statsborgerskab. Spørgsmålet om, hvorvidt en person besidder statsborgerskab i en medlemsstat, afgøres udelukkende efter ved-kommende medlemsstats egen lovgivning”²⁵⁷. Her er ingen ord om, at Dan-mark ikke deltager, eller at der tages forbehold for, at DanDan-mark ikke vil være omfattet af lovgivning vedrørende det nye unionsborgerskab. Formuleringen indeholder blot en forsikring om, at unionsborgerskabet ikke træder i stedet for det nationale statsborgerskab. Forskellen mellem de tre rigtige forbehold og unionsborgerskabet har da også siden vist sig at være markant. I skrivende stund deltager Danmark hverken i euroen, EU’s forsvarspolitik eller den fæl-les rets- og udlændingeregulering. Men alle danskere er unionsborgere.

Mens alle andre medlemslande end Danmark og Storbritannien er bun-det af den fælles vedtagne retspolitik – fordi de ikke har forbehold, der und-tager dem – valgte man at gå den modsatte vej med unionsborgerskabet. Den danske præcisering fra Edinburgh-forliget blev nemlig i 1998 indføjet i selve traktaten og har siden været gældende for alle EU’s medlemslande og -bor-gere. I dag lyder Lissabontraktatens art. 9, TEU og art. 20, TEUF: “Unions-borgerskabet er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette”.

Det betyder imidlertid langtfra, at unionsborgerskabet har været uden betydning. Faktisk har en ganske betragtelig del af den EU-integration, vi siden Edinburgh-aftalen har oplevet, haft sit udspring i netop unionsborger-skabet. I dag er en række af disse grundlæggende rettigheder direkte ind-skrevet i traktaten. Eksempelvis blev det understreget med Lissabontraktaten, at unionsborgere:

257. www.EU-oplysningen.dk/dokumenter/traktat/EU/edinburgh/

a) Har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område b) Har valgret og er valgbare ved valg til Europa-Parlamentet og ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor de har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat

c) Nyder beskyttelse i tredjelande, hvor den medlemsstat, som de er statsborgere i, ikke er repræsenteret, hos enhver medlemsstats di-plomatiske og konsulære myndigheder på samme vilkår som stats-borgere i denne medlemsstat

d) Har ret til at indgive andragender til Europa-Parlamentet og til at henvende sig til Den Europæiske Ombudsmand samt til Unionens institutioner og rådgivende organer på et af traktaternes sprog og få svar på samme sprog

Disse formuleringer er ikke grebet ud af luften. Siden Maastrichttraktatens ikrafttræden har særligt EU-Domstolen udfyldt unionsborgerskabet med rettigheder. Med udgangspunkt i unionsborgerskabet har EU-Domstolen lagt stribevis af tidligere nationale anliggender ind under EU’s beføjelser. En række af disse vil blive gennemgået i dette kapitel, hvor det således er væ-sentligt at hæfte sig ved, at politikerne ved indførelsen af unionsborgerskabet forsikrede, at dets betydning skulle være af underordnet og supplerende ka-rakter. Det har EU-Domstolen ingenlunde ladet sig begrænse af, men har tværtimod skridt for skridt udvidet rækkevidden af unionsborgerskabet.

Først den ene vej ...

Inden vi når dertil, skal de forenede sagerUecker og Jacquet²⁵⁸dog nævnes. I denne afgørelse, som ligger før Amsterdamtraktaten og således inden den danske formulering blev indført i traktaten, slog Domstolen fast, at traktatens bestemmelser “omhandlende unionsborgerskab ikke har til formål at udvide

det materielle anvendelsesområde for traktaten, således at det ligeledes om-fatter interne forhold, der ikke har nogen tilknytning til fællesskabsretten.

Det er i øvrigt ved artikel M i traktaten om Den Europæiske Union bestemt, at intet i denne traktat berører traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber, medmindre der er tale om udtrykkelige ændringsbestemmel-ser. Eventuel forskelsbehandling af statsborgere i en medlemsstat i forhold til lovgivningen i denne stat “henhører under dennes anvendelsesområde, således at disse spørgsmål skal løses inden for rammerne af statens nationale retsorden”. Denne generelle betragtning om unionsborgerskabet er interes-sant at erindre, når den senere udvikling følges.

... og så den anden vej

Det er eksempelvis svært at genfinde denne udlægning af unionsborgerska-bet, når man læser den kun få år yngreBaumbast-dom²⁵⁹. Her konkluderer Domstolen, at det fælleseuropæiske unionsborgerskab har til “formål at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere”, og at det er unionsborgerskabet, der “gør det muligt for de statsborgere i medlemssta-terne, som befinder sig i samme situation, inden for EF-traktatens materielle anvendelsesområde at blive undergivet samme retlige behandling uafhængigt af deres nationalitet og med forbehold af udtrykkeligt fastsatte undtagelser i denne henseende”.

Sådanne erklæringer findes i talrige domme fra tiden omkring årtusin-deskiftet, hvor Domstolen for alvor – og typisk i kombination med ligebe-handlingskravet – valgte at understrege den principielle værdi i det fælles unionsborgerskab og de heraf afledte nye rettigheder for unionens borgere.

Kontrasten tilUecker og Jacquet-dommen er slående og tjener til illustration af den dynamiske udvikling, som Domstolen lader EU-retten gennemgå.

259. Sag C-413/99 af 17.9.2002.

4.1.1 Ligebehandling og unionsborgerskab

Unionsborgerskabet gjorde det imidlertid ikke alene, men har i samspil med andre bestemmelser, som går langt tilbage i EF-rettens historie, dannet grundlag for en stor del af de dommerskabte rettigheder, der gennem de se-neste årtier er kommet til. Blandt disse rettigheder, som har suppleret og ak-tiveret unionsborgerskabet, skal særligt nævnes ligebehandlingskravet, som går helt tilbage til den oprindelige traktat. I dag findes bestemmelsen i Lis-sabontraktaten art. 18, TEUF og lyder:

“Inden for traktaternes anvendelsesområde og med forbe-hold af disses særlige bestemmelser er al forskelsbehand-ling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt. Efter den almindelige lovgivningsprocedure kan Europa-Parla-mentet og Rådet give forskrifter med henblik på at forbyde sådan forskelsbehandling”.

Heri ligger det grundlæggende krav, at der ikke må diskrimineres mellem de forskellige landes indbyggere. En dansker skal i princippet have samme ret-tigheder, når han befinder sig i Bulgarien, som en bulgarer måtte have der – og vice versa. Den politiske integration og udvikling af EU-retten har gennem årene særligt fundet næring i samspillet mellem ligebehandlingskravet, unionsborgerskabet og til tider de fire friheder, jf. kapitlet om det indre mar-ked. Det er særligt her, Domstolen har påtaget sig opgaven at udvikle et væld af politiske rettigheder, hvilket skal være genstand for nærværende kapitel.

Ligesom Domstolen har udviklet unionsborgerskabet, siden det i 1993 blev indskrevet i traktaten, har også ligebehandlingskravet siden dets opståen været under stadig udvikling. Allerede i 1984 blev det iHurd-dommen²⁶⁰

slået fast, at en medlemsstat kun måtte behandle egne borgere ringere end borgere fra andre medlemslande, såfremt der ikke forelå et grænseoverskri-dende element. Bestemmelsens særegenhed består således i, at den i mod-sætning til andre af traktatens forbud mod hindringer og diskrimination ikke angår en bestemt form for aktivitet. Bestemmelsen er helt generel og omfatter alle de politiske områder, som kan fortolkes ind i traktatens anvendelsesom-råde. Derved adskiller den sig fra traktatens øvrige bestemmelser.

Når eksempelvis art. 45, stk. 2 TEUF omtaler begrænsninger i den frie bevægelighed for arbejdstagere, kan kun unionsborgere, der i den konkrete situation reelt er arbejdstagere, påberåbe sig bestemmelsen. En sådan be-grænsning gælder ikke for ligebehandlingskravet. Dette sås i den såkaldte Cowan-dom²⁶¹fra 1989, hvor det blev slået fast, at “en medlemsstat ikke over-for personer, som efter fællesskabsretten frit kan rejse ind i den pågældende medlemsstat – navnlig som modtagere af tjenesteydelser – kan lade udbeta-lingen af en erstatning fra staten, der skal sikre genopretning af det tab, en person har lidt i den pågældende stat på grund af en voldsforbrydelse, som har medført legemsskade, være betinget af, at vedkommende er i besiddelse af et opholdsbevis eller er statsborger i et land, med hvilket den pågældende medlemsstat har indgået en aftale om gensidighed”. Her kræves ingen mate-riel regel i forbindelse med unionsborgerens ophold. Ligebehandlingskravet er allestedsnærværende.

Erstatning for skade

Sagen handlede i korthed om en brites besøg i Paris, under hvilket han blev overfaldet. For franske statsborgere ville et sådant overfald have udløst en erstatning. Men da Cowan ikke var fransk statsborger, kunne han efter fransk ret ikke opnå en sådan erstatning. Men Domstolen slog fast, at Cowan havde

261. C-186/87.

krav på samme erstatning, som hvis han havde været fransk. Det fulgte af li-gebehandlingskravet i EU-traktaten, også selv om erstatningsregler ikke var en del af EU-retten.

At rammerne fortolkes – og altid er blevet fortolket – ganske vidt af Domstolen, ses allerede inden unionsborgerskabet. Eksempelvis i en sag fra 1984 vedrørende den luxembourgske statsborger Mutsch²⁶², som arbejdede i Belgien og under en straffesag blev nægtet tysk som retssprog. Belgien be-tragtede nemlig ikke straffesagen som relevant i forhold til Mutschs status som arbejdstager og nægtede derfor at bruge ligebehandlingskravet. Dette måtte alene gælde i relation til traktaten – og det for Mutsch relevante ved traktaten var jo netop arbejdstagerreglerne, anførte de belgiske myndigheder.

Ikke desto mindre fandt Domstolen, at allerede fordi Mutsch var arbejdstager i Belgien, gjaldt traktaten – også selv om retssagen ikke havde med arbejdet at gøre. Alene i kraft af ligebehandlingskravet havde Mutsch krav på over-sættelse i sin straffesag.

Unionsborgerskabet og ligebehandlingskravet går således hånd i hånd og gælder alle sager og alle unionsborgere, uanset hvad grundlaget for deres ophold i et andet land måtte være.

4.1.2 Unionsborgerskabet – den grundlæggende status

Unionsborgerskabet udgjorde ligefrem en ny begyndelse. Dette slog Dom-stolen fast i sin skelsættende domD´Hoop²⁶³fra 2002: “Unionsborgerskabets formål er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsbor-gere, idet det gør det muligt for dem blandt sidstnævnte, som befinder sig i samme situation, inden for traktatens materielle anvendelsesområde at blive undergivet samme retlige behandling, uanset deres nationalitet og med for-behold af udtrykkeligt fastsatte undtagelser i denne henseende”.

Unionsbor-gerskabet er altså ikke bare en tom skal, men udgør – i hvert fald ifølge Dom-stolen – selve det, der skaber unionsborgernes grundlæggende status. Om politikerne bag Maastrichttraktaten også havde denne intention, er svært at vide. Men det er for så vidt også Domstolen ligegyldigt.

De fleste af traktatens rettighedsbestemmelser er formuleret i meget vage og generelle vendinger. Der vil derfor ofte være behov for udfyldende fortolkning. Og det er netop det, som Domstolen har fået i opgave. Det sker typisk med, hvad der med et græsk ord kaldes den teleologiske fortolknings-stil. På dansk kalder vi det formålsfortolkning. Professor Hjalte Rasmussen skriver om Domstolens arbejdsmetode, at “navnlig [...] anvender EU-Dom-stolen ganske vist de samme fortolkningsmetoder, som danske domstole, men den har i mange år nedprioriteret bogstav-, tekst- og kontekstfortolk-ninger. I stedet har den, selv når det drejede sig om juridiske valg af grund-læggende samfundsmæssig betydning, benyttet sig af formålsfortolkning og teleologisk fortolkning”²⁶⁴. Der er næppe noget område, hvor denne stil kom-mer bedre og klarere til udtryk end inden for udviklingen af unionsborger-skabet. Det fremføres fra tid til anden i den offentlige debat, at tanken om, at EU-Domstolen har en særlig og udvidende fortolkningsstil, kun fremføres af enkelte forvildede sjæle. Det er imidlertid ikke korrekt. Som indledningen til denne bog beskriver, har talrige anerkendte praktikere og teoretikere ana-lyseret og anerkendt fænomenet. Men faktisk har Domstolen også selv for-svaret metoden.

En ret i udvikling

Dette sås iCilfit-dommen²⁶⁵, hvor Domstolen slog fast, at de enkelte regler skal “fortolkes i lyset af EF-rettens bestemmelser som helhed, den

bagved-264. Hjalte Rasmussen:EU-ret i grundtræk: grundlove, institutioner og lovgivere i EU og Danmark,p. 196.

265. 283/81, præmis 20.

liggende målsætning og EF-rettens udviklingstrin på tidspunktet for de gæl-dende bestemmelsers anvendelse”. Særligt to elementer i denne erklæring er centrale. Dels omtalen af den relevante bestemmelses formål og dels anfø-relsen af EF-rettens udviklingstrin, som også er berørt i tidligere kapitler.

Hvad formålet angår, har Domstolen altid i traktaten kunnet henvise til den formanende erklæring om, at samarbejdet skal stræbe mod en “stadigt snæv-rere union”. Denne formulering findes i dag i Lissabontraktatens præambel, hensigtserklæringen.

Endnu et begreb i relation til EU-Domstolens dynamiske fortolknings-stil er imidlertid nødvendigt for at forstå dommernes juridiske psykologi.

Med øje for netop unionsborgerskabet er der igen grund til at vende blikket modD´Hoop-dommen, hvori Domstolen – ud over at definere unionsbor-gerskabet som det, der giver unionsborgerne deres grundlæggende status – ydermere anførte, at de beføjelser, unionsborgere således kan aflede efter traktaten “ville nemlig ikke få fuld gennemslagskraft, såfremt en statsborger i en medlemsstat kunne blive foranlediget til at opgive at benytte sig af dem som følge af hindringer, der ved hans tilbagevenden til sit oprindelsesland

“skabes af en lovgivning, der straffer det forhold, at han har udnyttet disse beføjelser”. Dette omtales som nævnt som EU-rettenseffet utileog ses typisk, hvor Domstolen som begrundelse for sine konklusioner anfører, at disse vil være bedst i overensstemmelse med “traktatens ånd” eller er nødvendige for at give retsreglerne den “fulde virkning”²⁶⁶. Således også i de foregående ka-pitler.

Ifølge Domstolen udgør de rettigheder, der er udledt af traktaten, en unionsborgers grundlæggende status. Og da disse rettigheder har forrang, jf. ovenfor, må medlemslandenes regler vige. Det paradoksale er blot, at ingen politiker har besluttet at unionsborgerskabet skal udgøre borgernes

grund-læggende status, at medlemslandenes regler skal vige herfor, eller at traktatens anvendelsesområde konstant skal udvides. Det har alene dommerne i Luxembourg sat sig for. Ja, faktisk kan man vel ikke undgå at læse politikernes erklæring fra Edinburgh, jf. ovenfor, som det præcis modsatte af, hvad dom-merne efterfølgende har udviklet. Og det er denne udvikling, som i de føl-gende afsnit skal belyses nærmere.

4.1.3 Første trin – direkte virkning

I de foregående kapitler har direkte virkning været behandlet i relation til rettigheder som ligeløn mv., altså emner, som med en vis håndgribelighed kunne defineres klart og tydeligt. Ligeløn handler om betaling for udført ar-bejde; hverken mere eller mindre. Helt så klart afgrænset er et begreb som unionsborgerskabet ikke. Et grundlæggende spørgsmål var derfor, om der også kunne støttes direkte virkning herpå. Også det tog Domstolen stilling til i den omtalteBaumbast-dom²⁶⁷.

Ikke overraskende var dommernes konklusion, at der kan støttes ret direkte på unionsborgerskabet. Det har direkte virkning. Derved blev det muligt for privatpersoner uden henvisning til andre regler i traktaten eller i national ret at påberåbe sig deres status som unionsborgere selvstændigt ved Domstolen.

Sagen omhandlede en unionsborgers ret til at færdes og opholde sig på en anden medlemsstats territorium og blev et eksempel på, hvordan Dom-stolen kan vende op og ned på hele EU-retten²⁶⁸:

“80) Ifølge fast retspraksis er den ret, som statsborgere i en medlemsstat har til at indrejse på en anden medlemsstats område og til at opholde sig dér, en ret, der direkte tildeles

267. C-413/99 Baumbast, præmis 80-84.

268. Domshenvisninger er i det følgende citat redigeret bort.

ved EF-traktaten, eller, alt efter omstændighederne, i de bestemmelser, der er truffet til gennemførelse af denne.

81) Selv om Domstolen, før traktaten om Den Europæiske Union trådte i kraft, havde fastslået, at denne opholdsret, som direkte hjemles ved EF-traktaten, var betinget af, at vedkommende udøver erhvervsmæssig virksomhed efter betydningen i EF-traktaten [...], er det en kendsgerning, at fra dette tidspunkt er unionsborgerskabet blevet indført i EF-traktaten, og retten for enhver borger til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område er blevet fastslået i artikel 18, stk. 1, EF.

82) Artikel 17, stk. 1, EF, bestemmer, at unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. Unions-borgerskabets formål er at skabe den grundlæggende sta-tus for medlemsstaternes statsborgere.

83) Traktaten om Den Europæiske Union kræver i øvrigt ikke, at unionsborgerne udøver en erhvervsmæssig virk-somhed som lønmodtager eller som selvstændig for at opnå de rettigheder, der hjemles i EF-traktatens anden del vedrørende unionsborgerskabet. Der er heller ikke i den nævnte traktats tekst noget grundlag for at antage, at unionsborgere, som har bosat sig i en anden medlemsstat for at udøve lønnet virksomhed dér, mister rettigheder, som EF-traktaten giver dem på grundlag af unionsborger-skabet, når denne virksomhed ophører.

84) Hvad særlig angår retten til at opholde sig på med-lemsstaternes område i henhold til artikel 18, stk. 1, EF, må det konstateres, at denne direkte tildeles enhver

unions-dermed unionsborger, har hr. Baumbast derfor ret til at påberåbe sig artikel 18, stk. 1, EF.”

Hermed ophæver Domstolen den retsstilling, som gjaldt inden unionsbor-gerskabets tilblivelse i Maastrichttraktaten²⁶⁹, hvor en borger i et EU-land kun kunne kræve opholdsret i en anden medlemsstat, såfremt vedkommende var arbejdstager, erhvervsdrivende eller på anden måde anvendte én af ret-tighederne i traktaten. Med unionsborgerskabet er der kommet nye boller på suppen. Opholdsret kan afledes direkte af unionsborgerskabet. Der er i den forbindelse grund til at erindre Domstolens egne ord fraUecker og Jacq-uet-dommen:²⁷⁰“Unionsborgerskab har ikke til formål at udvide det materi-elle anvendelsesområde for traktaten ... ”

Opholdsrettigheder er imidlertid kun en lille del af, hvad der har kunnet udledes af unionsborgerskabet. Og da opholdsrettigheder – det vil sige ud-lændingepolitik – vil blive behandlet selvstændigt i kapitel 5, skal dette kapitel bruges til at beskrive en række andre samfundsområder, der er blevet ændret som følge af unionsborgerskabet. De følgende afsnit er således udpluk heraf og udgør illustrative eksempler på, hvordan unionsborgerskabet, der ifølge traktaten ikke skal erstatte det nationale statsborgerskab, er blevet brugt som løftestang til EU-regulering på en række forskellige sagsområder.