Frihedsrettigheder

ef-tersom en tjenestemands erklæringer om, at en maskine er farlig, kunne på-virke salget af den pågældende maskine, påpå-virkede tjenestemanden den frie varehandel. Og varehandel er naturligvis en del af det indre marked, hvor Domstolen derfor kan dømme! Med sådanne krumspring lykkedes det Dom-stolen at gøre sig til dommer over et anliggende, som de fleste nok havde for-ventet hørte til medlemslandenes interne procesorden. Men ifølge dommerne var tjenestemænds repræsentation og statens erstatningspligt nu et anliggende for EU. Det følger nemlig af et direktiv om autoløftere!

opstillet tilsvarende garantier for den fri udøvelse af handel, arbejde og andre former for erhvervsmæssig virksomhed, så skal de således sikrede rettigheder ikke behandles som absolutte rettigheder, men tværtimod betragtes i relation til den sociale funktion af de beskyttede retsgoder og aktiviteter; denne slags rettigheder beskyttes derfor som regel kun under forbehold af begrænsninger, der opstilles af hensyn til offentlige interesser”.

Senere samme år uddyber Domstolen dette synspunkt¹²⁹: “Grundret-tighederne hører til de almindelige retsgrundsætninger, som [Domstolen]

skal beskytte; herved skal domstolen lægge de forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne til grund, hvorfor foranstaltninger, der er uforenelige med de i disse staters forfatninger anerkendte og beskyttede grundrettigheder, ikke kan anerkendes i Fællesskabet; de internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har været med til at udar-bejde, eller som de senere har tiltrådt, kan ligeledes give anvisninger, som skal tages i betragtning inden for rammerne af fællesskabsretten. Denne op-fattelse er senere blevet anerkendt i fælleserklæringen af 5. april 1977 fra for-samlingen¹³⁰, rådet og kommissionen, der – efter henvisning til domstolens retspraksis – henviser dels til de rettigheder, som er sikret ved medlemsstater-nes forfatninger, dels til den europæiske konvention til beskyttelse af men-neskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder af 4. november 1950”.

Det er interessant at bemærke, hvordan dommerne ikke har kunnet dy sig for at understrege deres egen betydning ved at fremhæve, hvordan poli-tikerne i rådet og kommissionen har anerkendt grundrettighederne – “efter henvisning til domstolens retspraksis”. Ingen skal være i tvivl om, hvem der driver udviklingen frem!

Spørgsmålet om de internationale grundrettigheders fortolkning, som Domstolen tog hul på iNold-sagen, videreføres op gennem 1980’erne i blandt

andetWachauf-dommen¹³¹, hvor Domstolen for alvor gør sig til fortolker af de nationale grundlove – således i præmis 18 – og disses “grundrettigheder”, som Domstolen anerkender og beskytter, har dog ikke uindskrænket gyldighed, men skal ses i sammenhæng med deres samfundsmæssige funk-tion. Udøvelsen af sådanne rettigheder kan derfor underkastes begrænsninger, især inden for rammerne af en fælles markedsordning, såfremt disse begræns-ninger faktisk svarer til de fællesskabsformål, der tjener almenvellet, og ikke i lyset af det tilsigtede formål udgør et uforholdsmæssigt og urimeligt ind-greb, som berører disse rettigheders egentlige indhold”.

Særligt interessant er præciseringen af, hvornår der ifølge EU-Dom-stolen må ske indskrænkninger i frihedsrettighederne. Dette gælder, når

“disse begrænsninger faktisk svarer til de fællesskabsformål, der tjener al-menvellet, og ikke i lyset af det tilsigtede formål udgør et uforholdsmæssigt og urimeligt indgreb, som berører disse rettigheders egentlige indhold”. Også her ses det, hvordan Domstolen udvikler sit eget juridiske system. På trods af, at der er tale om grundrettigheder/menneskerettigheder, lader Domstolen sig ikke nøje med den praksis, der følger af Den Europæiske Menneske-rettighedskonvention. Her stilles der krav om nødvendighed, egnethed, pro-portionalitet mv., ligesom indskrænkninger kun må ske i særligt beskrevne situationer¹³².

EU-Domstolen udvikler sit eget system og henviser iWachauf-dommen til “fællesskabsformål” som den gyldige begrundelse for afvigelse fra

grund-131. 5/88.

132. Eksempelvis foreskriver Den Europæiske Menneskerettighedskonventions art. 10 om ytringsfrihed, at “da udøvelsen af disse frihedsrettigheder medfører pligter og ansvar, kan den underkastes sådanne formelle bestemmelser, betingelser, restriktioner eller straffebestemmelser, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, territorial integritet eller offentlig sikker-hed, for at forebygge uorden eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sæde-ligheden, for at beskytte andres gode navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af fortrolige oplysninger, eller for at sikre domsmagtens autoritet og upar-tiskhed.”

rettighederne. Der må her tænkes på de formål, der er formuleret i traktaten.

Hvad betyder det, og hvorfor afviger Domstolen fra den praksis, der kendes fra Menneskerettighedsdomstolen? Svaret skal formodentlig findes i, at trak-tatens formål er formuleret i brede og generelle vendinger, som derfor gør det umuligt på forhånd at konkludere, hvorvidt en krænkelse er legitim eller ej. Hvor man i menneskerettighedssystemet arbejder med klart og konkret formulerede undtagelser fra de enkelte bestemmelser, vil EU-Domstolen langt hellere have så uklare og generelle undtagelser som muligt. Det sikrer nemlig, at sagerne ikke kan afgøres uden stor grad af usikkerhed og derfor typisk vil ende på EU-dommernes bord.

At menneskerettighedskonventionen dog har spillet en rolle for EU-domme – både i lyset af konventionens status blandt medlemslandene og i forhold til dens påberåbte universelle karakter – ses imidlertid allerede i 1975 iRutili-dommen¹³³om de franske myndigheders udvisning af italieneren Ru-tili. Domstolen påberåber sig direkte i præmis 32 Den Europæiske Men-neskerettighedskonvention og anvender her denne konvention i en sag med fællesskabsretligt indhold – konkret til fortolkningen af reglerne om van-drende arbejdstagere og medlemslandenes mulighed for udvisning. Men der er 13 år mellemRutili-ogWachauf-dommen.Og på den tid har Domstolen udviklet sin egen menneskerettighedsdisciplin.

2.5.1 Opsamling om menneskerettigheder

I hele den periode, hvor de ovennævnte afgørelser falder, er traktaterne tavse om friheds- og menneskerettigheder. De blev først indskrevet med Den Eu-ropæiske Fælles Akt i 1987, hvor det for første gang i traktaten – endog kun i præamblen – blev bemærket, at menneskerettighederne skal respekteres i EU. En indskrivning i selve traktatteksten kom først med den store

traktat-reform i 1992, hvor der direkte henvises til “de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, som generelle principper for fælles-skabsretten”¹³⁴.

Det er bemærkelsesværdigt, hvordan Domstolen i sine afgørelser an-vender både Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og princippet om grundlæggende rettigheder, længe inden disse overhovedet skrives ind i traktaten. Det rejser spørgsmålet om, hvem der egentlig regerer i EU. Når man i 1992 vælger at indskrive menneskerettighederne i traktaten, sker det da, fordi politikerne virkelig ønsker det? Eller i kapitulation over, at merne de facto allerede har gjort det? I dag er der ingen tvivl om, at dom-mernes politik har sejret.

Ved tre skelsættende beslutninger inden for det seneste årti er menne-skerettighederne kommet helt op i toppen af dagsordenen i EU. For det første har EU med vedtagelsen af Lissabontraktaten fået sit eget charter om grund-læggende rettigheder¹³⁵, der er juridisk bindende og ifølge den til traktaten knyttede erklæring¹³⁶bekræfter “de grundlæggende rettigheder, som de er garanteret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettig-heder og grundlæggende frihedsrettigmenneskerettig-heder, og som de følger af medlems-staternes fælles forfatningsmæssige traditioner”. Det er i den forbindelse værd at notere sig, at det af erklæringen fremgår, at chartret ikke udvider “anven-delsesområdet for EU-retten ud over Unionens beføjelser, etablerer ikke nye beføjelser eller opgaver for Unionen og ændrer ikke de beføjelser og opgaver, der er fastlagt i traktaterne”. Mere herom senere.

134. EF-Tidende nr. C 191 af 29. juli 1992, art. F.

135. 2010/C 83/02.

136. 1. Erklæring om Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

For det andet har Lissabontraktaten med art. 6, stk. 2 TEU taget det næste skridt og meddelt, at “unionen tiltræder den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder”.

Hidtil har det kun været stater, der har kunnet tiltræde Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Og endelig er der med Lissabontraktaten indført en ny bestemmelse for lande, der ikke efterlever deres pligter. Af traktatens art. 7 TEU¹³⁷følger det, at Rådet med et flertal på fire femtedele af sine medlemmer kan fastslå, at “der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2”¹³⁸, hvorefter Rådet med kvalificeret flertal kan beslutte at suspendere visse af de rettigheder, der følger af traktaten for den pågæl-dende medlemsstat, “herunder de stemmerettigheder, der er tillagt repræ-sentanten for den pågældende medlemsstats regering i Rådet”. Det er således ikke i dag for meget at sige, at EU’s institutioner aktivt anvender frihedsret-tigheder og Menneskerettighedskonventionen. Men Domstolen kom dem i forkøbet og traf afgørelse herom, længe inden politikerne indskrev det i trak-taten.

Allerede inden vedtagelsen af Lissabontraktaten, hvor Unionen formelt indledte optagelsesforhandlinger om at blive part i Den Europæiske Menne-skerettighedskonvention, havde Domstolen således anvendt konventionen flittigt. Men eftersom alle EU’s medlemslande er parter i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, kunne Domstolen have henvist hertil og overladt sagerne til medlemslandene. Det valgte dommerne imidlertid ikke at gøre. De har selv påtaget sig retten til at fortolke konventionen, som med-lemslandene – men ikke EU! – har tilsluttet sig.

137. Se også note 136.

138. “Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, de-mokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder

rettig-Dommene rejser derfor mindst to principielle spørgsmål: For det første om EF-Domstolen overhovedet kan gå så direkte ind i fortolkningen af en konvention, som EU ikke har tiltrådt? Og for det andet, hvad man egentlig skulle stille op, hvis EF-Domstolen kom frem til en anden vurdering end Menneskerettighedsdomstolen? Hvilket sæt regler skulle da være gældende – EF-Domstolens eller Menneskerettighedsdomstolens? Og ville det ikke være barokt, hvis der skulle gælde ét sæt regler for EU-bestemmelser i med-lemslandene, men et andet, når det kom til medlemslandenes egne regler, som er genstand for Menneskerettighedsdomstolens afgørelser? Sådanne overvejelser gør EU’s politikere sig i disse år, hvor forhandlingerne om EU’s tiltrædelse af Menneskerettighedskonventionen er påbegyndt. Domstolens dommere synes ikke at have taget stilling – og har da heller ikke mandat her-til. Men netop derfor må det undre, hvorfor og hvordan Domstolen på et så tidligt tidspunkt alligevel gjorde sig til fortolker af denne konvention.

2.5.2 Konfliktende menneskerettigheder

Mindst lige så interessant er naturligvis den situation, hvor der opstår konflikt mellem menneskerettigheder og EU-traktaten. Denne konflikt tog Domsto-len stilling til medSchmidberger-dommen¹³⁹, hvor foreningen Transitforum Austria Tirol anmeldte en demonstration på Brenner-motorvejen ved Inns-bruck. Demonstrationen ville blokere enhver trafik på motorvejstrækningen.

Myndighederne besluttede at tillade demonstrationen, men undersøgte ikke, om beslutningen kunne være i strid med fællesskabsretten. Demonstrationen fik nemlig den forventede konsekvens, at de lastvogne, der normalt skulle have kørt på Brenner-motorvejen, stod stille. Som følge heraf anlagde Schmidberger – en international transportvirksomhed – sag med krav om erstatning¹⁴⁰, fordi Østrig ikke havde sørget for, at varer kunne bevæge sig

139. C-112/00.

140. Se præmisserne 11-16.

gennem landet. Hvad måtte da stå øverst – friheden til at demonstrere eller varernes frie bevægelighed?

Domstolen indleder med at slå fast, at “grundrettighederne ifølge fast retspraksis hører til de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskytte, og at den i den forbindelse lader sig inspirere af de fælles forfat-ningsmæssige traditioner i medlemsstaterne samt de anvisninger i form af internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som med-lemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de senere har tiltrådt.

Den europæiske menneskerettighedskonvention er herved af særlig betyd-ning”. Som det fremgår ovenfor, fulgte dette ikke af traktaterne, men af Dom-stolens egen praksis. Det er EU-dommerne, der har gjort sig til fortolkere af menneskerettighederne i EU.

Dommerne kunne have valgt at henvise sagen til Menneskerettigheds-domstolen. Østrig er jo fuldt medlem af Europarådet¹⁴¹. Men i stedet tager Domstolen det selv på sig at fortolke konventionen op imod EU-traktaten og vælger her at lade frihedsrettighederne gå forud for den frie bevægelighed.

Men med den beslutning har dommerne udvidet deres kompetence til også at omhandle de grundlæggende friheder. En sådan udvidelse har ingen fol-kevalgt taget stilling til.

Afgørelsen viser, hvordan EU-Domstolen trænger sig ind på området for menneskerettigheder og ikke bare har presset på for, at menneskerettig-hederne skulle blive en del af traktaten, men også har tiltaget sig retten til at fortolke konventionen; og det vel at mærke mange år før, menneskerettighe-derne overhovedet blev en del af EU-retten. End ikke i dag er EU medlem af Menneskerettighedskonventionen. Der pågår i skrivende stund forhandlinger

141. Den europæiske konvention om menneskerettigheder hører under Europarådet, som ikke er en EU-institution. Europarådets institutioner – som

Menneskerettighedsdom-med Europarådet om tiltrædelse, som det er foreskrevet i Lissabontraktaten.

Under hensyn til hvor svag den formelle tilknytning mellem EU og menne-skerettighedskonventionen er, er det med bemærkelsesværdig selvsikkerhed, at EU-Domstolen påtager sig rollen som denne konventions fortolker.

2.5.3 Chartret

Den europæiske konvention om menneskerettigheder er imidlertid ikke den eneste af sin slags. EU har sit eget menneskerettighedskodeks. De første kon-turer heraf sås i 2000, hvor en “højtidelig erklæring” om Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder blev vedtaget. Det var dog først med Lissabontraktatens ikrafttrædelse 1. december 2009, at chartret fik bindende, traktatfæstet kraft.

At chartret ikke var juridisk bindende, har dog ikke holdt Domstolen tilbage. Dette sås eksempelvis iTocai friulano-dommen¹⁴², hvor en aftale med Ungarn forbød betegnelsen “Tocai” på italiensk vin.

Domstolen måtte vurdere, hvorvidt chartrets beskyttelse af ejendoms -retten også omfattede den intellektuelle ejendomsret og således -retten til at bruge betegnelsen “Tocai”. Og selv om chartret ikke havde juridisk bindende kraft, fandt Domstolen både, at det var anvendeligt, og at forbuddet var lovligt¹⁴³. Domstolen lægger altså en retsakt, politikerne ikke har givet ju-ridisk gyldighed, til grund for sin afgørelse.

Man kan naturligvis indvende, at chartret var vedtaget og tiltrådt af såvel Rådet som Europa-Parlamentet, der jo er lovgiver i Fællesskabet; men der er ikke hjemmel i traktaten til, at der ved den almindelige lovgivnings-procedure kan vedtages den slags almengyldige grundrettigheder. Og under alle omstændigheder er de processuelle regler, som Domstolen i utallige andre sager har lagt stor vægt på, ikke overholdt. Uanset hvordan man vender

142. C-347/03.

143. Se i øvrigt årsrapporten 2005, p.29.

og drejer det, bliver konklusionen, at Domstolen støttede ret på dokumenter uden nogen retskraft.

Det har imidlertid ikke holdt Domstolen tilbage. I en sag fra 2003¹⁴⁴ udtalte Domstolen sig direkte om chartrets manglende retskraft og under-stregede¹⁴⁵: “Selv om dette charter ikke udgør et bindende juridisk instru-ment, har fællesskabslovgiver imidlertid anerkendt vigtigheden heraf, idet det i anden betragtning til direktivet anføres, at det ikke blot overholder de principper, som anerkendes i EMRK’s artikel 8, men også dem, der aner-kendes i chartret”.

Domstolen anerkender, at chartret ikke har nogen bindende retskraft, men anvender alligevel chartret, fordi det er blevet “højtideligt proklameret”.

Men traktaten siger intet om, at man med “højtidelige proklamationer” kan tildele retskraft. Tværtimod – ordet proklamation findes slet ikke i traktaten.

End ikke i den traktatrevision, som fulgte efter dommen fra 2003, kom chartret ind i traktaten, men blev blot vedtaget som en erklæring om unionens fremtid.

Først i 2009 med ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten blev chartret en del af traktaten – hen ved 10 år efter, at Domstolen begyndte at anvende det!

Bemærk i øvrigt, at Domstolen henviser til, at chartret er indskrevet i erklæring nr. 23 til traktaten. Man kunne her få det indtryk, at den slags er-klæringer har stor juridisk værdi. Det er ikke tilfældet. For netop erer-klæringers juridiske retskraft har Domstolen også vurderet – og afvist. Det skal vi se på i det følgende afsnit.