Fra Mickey Mouse til magthaver

Da den britiske premierminister, Margaret Thatcher kaldte Europa-Parla-mentet for “et Mickey Mouse-parlament”, frakendte hun ParlaEuropa-Parla-mentet enhver betydning. I dag kan Europa-Parlamentet ikke ignoreres. Gennem årene har det tiltaget sig og fået tildelt stadig mere magt på bekostning af EU’s øvrige institutioner og således fra medlemslandene. Det gælder på egentlige lovgiv-ningsområder, hvor det i dag kun er inden for skatte- og udenrigspolitikken, at Europa-Parlamentets medlemmer må spille andenviolin, og det gælder ved udnævnelse af Kommissionen og behandlingen af budgettet. Denne ud-vikling – som har været stærkt tilskyndet af Domstolen – skal her omtales nærmere.

2.7.1 Budgettet

EU’s budget har altid været genstand for politiske kampe. For medlemslan-dene gælder det om at betale mindre, end de modtager. Og for institutionerne handler det om flere midler fra medlemslandene. Europa-Parlamentets med-lemmer har gennem tiden set muligheden for genvalg gennem anvendelsen af EU’s pengekasser. Det sidste er ikke mindst illustreret ved den vedholdende opbakning blandt Europa-Parlamentets store flertal til EU’s landbrugsstøtte.

Jeg mindes i 2009 – efter at være tiltrådt som nyvalgt medlem af Europa-Par-lamentet – den høring, der skulle gå forud for udnævnelsen af den nye Kom-mission.

Ifølge traktaten skal den nye Kommission godkendes af Europa-Parla-mentet, og som led heri skal hver af de indstillede kommissærer høres i deres respektive udvalg. Det er et stort menageri, hvor der ofte er kamp mellem

parlamentarikerne om at få taletid. Hvem vil ikke gerne stille netop det spid-dende spørgsmål, som bringer kommissærkandidaten på glatis? Eller om-vendt – hvem vil ikke gerne stille det hjælpende spørgsmål, som kan indlede en god relation og sikre en magtfuld kontakt, når kommissæren først er ud-peget? Disse høringer er således en god mulighed for nyvalgte parlamenta-rikere til at vise tænder og en passende lejlighed for kommissæren in spe til at vise, hvad han eller hun rummer.

Jeg var efter EU-valget i 2009 blevet stedfortræder i landbrugsudvalget, kaldet AGRI, og gik fast i troen imod landbrugsstøtte til mit første udvalgs-møde. Jeg havde fået taletid og besluttet mig for at spørge den indstillede kommissær Ciolos, om han ville fortsætte Marian Fischer Boels vel lang-somme, men dog gradvise reduktion af støtten. Ciolos var i øvrigt få år for-inden blevet tvunget til at forlade posten som landbrugsminister i sit eget land, Rumænien, på grund af svindel med landbrugsstøtten. Det havde dog ikke forhindret hverken hans regering i at udpege ham eller Barosso i at ind-stille ham til netop samme portefølje. Rygterne gik om, at det skulle være franskmændene, der havde støttet udnævnelsen mod til gengæld at få højt placerede embedsmænd omkring Ciolos – alt sammen noget, der gjorde mig overbevist om, at knivene var hvæsset til en god kamp mellem ham og udvalget.

Jeg blev slemt skuffet. Ikke alene var jeg det eneste medlem, som støt-tede nedskæringer i landbrugsstøtten. Da Ciolos belærte mig om, hvordan landbrugsstøtte skam var den eneste vej frem, udløste det øjeblikkelige klap-salver fra kollegaerne omkring mig. Hvis jeg ikke havde vidst det før, stod det mig i hvert fald nu klart, at budgettet – hvoraf landbrugsstøtten udgør ca. 40 % – er en kampplads.

Domstolen blander sig i budgettet

har EU’s budget været inddelt i obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter.

Oprindeligt havde Europa-Parlamentet kun indflydelse på de ikke-obligato-riske udgifter, mens de obligatoikke-obligato-riske – det vil sige budgetposter, som EU efter traktaten eller andre retsakter er forpligtet til at afholde – var uden for par-lamentarikernes råderum. Dette førte uafladeligt til uenighed mellem Rådet og Europa-Parlamentet om, hvad der skulle forstås som en obligatorisk ud-gift. Og midt i 80’erne blev denne uenighed genstand for en retslig tvist, der siden er blevet kendt somden første budgetsag¹⁴⁸.

Rådet – som blev bakket op af den tyske, franske og britiske regering, – gjorde gældende, at Europa-Parlamentet ved sine ændringer under anden-behandlingen af budgettet for 1986 havde forhøjet en række budgetbevillin-ger i strid med traktaterne¹⁴⁹.

Ifølge traktaten¹⁵⁰havde Europa-Parlamentet ret til at ændre budget-forslaget, for så vidt angik de ikke-obligatoriske udgifter. Rådet havde så mu-lighed for at modificere enhver af disse ændringer, som så under anden-behandlingen kunne føres tilbage eller helt forkastes. De obligatoriske udgif-ter kunne Europa-Parlamentet imidlertid ikke anfægte. Sagen opstod, fordi Europa-Parlamentets ændringer førte til en forhøjelse, der var væsentligt hø-jere end tilladte maksimum for de ikke-obligatoriske udgifter.

Enhver forhøjelse af budgettet er politisk følsom for Rådet, da det jo er medlemslandene, der betaler. Derfor lagde Rådet sag an og krævede, at Eu-ropa-Parlamentets erklæring om, at det endelige budget var vedtaget, skulle annulleres.

Men her kom Domstolen Europa-Parlamentet til hjælp: “Skønt det på-hviler Domstolen at overvåge, at de institutioner, som udgør budgetmyndig-heden, overholder grænserne for deres kompetence, tilkommer det den ikke

148. 34/86.

149. Navnlig dagældende EØF-traktats artikel 203, stk. 9 og de tilsvarende bestemmelser i Euratom-traktaten og EKSF-traktaten.

150. Artikel 203, stk. 4, andet afsnit, stk. 5, litra a), og stk. 6.

at gribe ind i den forhandlingsproces mellem Rådet og Parlamentet, som under overholdelse af disse grænser skal føre til udarbejdelse af Fællesska-bernes almindelige budget”¹⁵¹. Og selv om dommerne her afviser at blande sig i den politiske tvist, vælger de ikke at afvise dens videre behandling. I ste-det træder dommerne ind i rollen som moderator mellem Råste-det og Europa-Parlamentet.

Det er tydeligt, at Domstolen hellere vil mægle end dømme Europa-Parlamentets adfærd i strid med traktaten. Problemet er bare, at Europa-Par-lamentet klart havde ageret imod traktatens ord. Men i stedet for at forholde sig til netop traktatens ord begiver Domstolen sig ind i en vurdering af over-skridelsernes størrelse og mulighederne for at nå en aftale: “Når man ser til-bage på situationen, som den forelå under Parlamentets andenbehandling af budgettet, forekommer de to institutioners respektive holdninger næppe at kunne udgøre en alvorlig hindring for, at man kunne nå til en aftale”¹⁵².

Mere politik end jura

Men er en sådan vurdering ikke mere politik end jura? Hvad vedkommer den slags rimelighedsbetragtninger egentlig Domstolen, der blot har til op-gave at konstatere, hvorvidt Europa-Parlamentet er gået ud over rammerne for de maksimale budgetstigninger eller ej? Det undlader Domstolen at komme nærmere ind på og påpeger i stedet, at en ophævelse af budgettet ville få store politiske konsekvenser. Men hvad har det med jura at gøre?

Burde Domstolens medlemmer ikke blot forholde sig til, hvorvidt de enkelte budgetkategorier hørte under Parlamentets beføjelser eller ej? Det var jo det, den var blevet spurgt om.

Ud fra hensynet til den “interinstitutionelle forligsprocedure” afviser Domstolen at tage stilling til selve budgettet og nøjes med at annullere

er-klæringen om budgettets vedtagelse. Og det understreges, at denne annulla-tion ikke skal have retsvirkning for de betalinger, der er foretaget, og de for-pligtelser, der er indgået før dommens afsigelse på grundlag af budgettet for 1986, jf. dommens andet afsnit.

Men hvorfor skulle effekten ikke gælde fuldt ud? Europa-Parlamentet havde klart overskredet sine beføjelser. Men af “interinstitutionelle hensyn”

vælger Domstolen ikke at underkende budgettet. Om årsagen er, at Domsto-len ikke har villet begrænse Europa-Parlamentets indflydelse på budgettet, er uvist. Men det er uomtvisteligt, at begrundelsen strider direkte imod de argumenter om tilbagevirkende kraft, som blandt andet blev afvist i De-frenne-II.

Sagen er anlagt i 1986, og dommen er således faldet under Romtrakta-ten. Den baserer sig derfor på den oprindelige magtfordeling. Siden er meget sket. Politikerne har fulgt Domstolen og overført stadig mere magt – ikke mindst inden for budgettet – til Europa-Parlamentet.

2.7.2 Søgsmålskompetence

Som det fremgår, består EU’s historie af den ene retssag efter den anden – både mellem institutioner og mellem medlemslandene. Men Europa-Parla-mentets ret til at anlægge retssager mod de øvrige institutioner var igennem lang tid et uafklaret område. Først medTjernobyl-sagen¹⁵³fik Europa-Parla-mentet ret til at sagsøge andre institutioner. Europa-ParlaEuropa-Parla-mentets flertal ønskede at annullere Rådets forordning om de tilladte niveauer for radio -aktivitet i levnedsmidler og foder som følge af nukleare ulykker eller andre tilfælde af strålingsfare.

Parlamentarikerne var nemlig ikke enige med Kommissionen i, hvad den rette hjemmel måtte være. Men Rådet bestred, at Europa-Parlamentet

153. 70/88.

overhovedet kunne anlægge en sådan sag. Europa-Parlamentet var nemlig ikke nævnt i traktaten som en af de institutioner, der på linje med medlems-staterne kunne rejse et annullationssøgsmål. Og få år forinden havde Dom-stolen¹⁵⁴da også udtalt¹⁵⁵, at “Domstolen på grundlag af de nugældende bestemmelser ikke kan tiltræde, at Europa-Parlamentet har kompetence til at rejse annullationssøgsmål”. Så klar var afgørelsen. Og så let burde følgelig også denne sag kunne afgøres.

Men så enkelt skulle det ikke være. For Domstolen endte med at skifte kurs og lade traktat være traktat. Det krævede noget af en omvej både at slå knuder på sig selv og traktaten. Men hvor der er vilje, er der vej. Fra den første dom om at forholde sig til traktatens ordlyd skifter dommerne plud-selig spor og fokuserer herefter på “den institutionelle ligevægt, Traktaterne har indført. [...] Den institutionelle ligevægt forudsætter, at hver enkelt af in-stitutionerne udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institu-tioners beføjelser, og at enhver mulig tilsidesættelse kan forfølges”¹⁵⁶.

I stedet for at forholde sig til traktatens ord og indhold, begiver Dom-stolen sig ud i overvejelser om, hvad der skal til for at sikre den “institutio-nelle ligevægt”. Og som begrundelse for dette kursskifte henviser dommerne til, at “Domstolen, som i henhold til Traktaterne skal værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af Traktaterne, skal således kunne sikre, at den institutionelle ligevægt opretholdes, og følgelig, at der kan foretages en prøvelse af, at Parlamentets beføjelser ikke er tilsidesat, såfremt Parlamen-tet i det øjemed indbringer en sag for Domstolen under anvendelse af et rets-middel, som er afpasset efter det resultat, det ønsker at opn唹⁵⁷.

Domstolen benytter altså sin forpligtelse til at sikre “lov og ret” til under påskud af at beskytte “den institutionelle ligevægt” at sætte traktatens ord ud

154. 302/87.

af kraft. Og de følgende tre præmisser bliver mere en opvisning i politisk ar-gumentationsteknik end juridisk analyse, hvor dommerne med et pennestrøg ikke bare ændrer traktaten, men grundlæggende forskyder magtbalancen mel-lem EU’s institutioner og medmel-lemslandene og tildeler Europa-Parlamentet en beføjelse, som lovgiverne alene havde ønsket, skulle tilkomme Rådet og Kom-missionen. Særligt præmis 26 giver en indføring i dommernes tænkemåde:

“Den omstændighed, at Traktaterne ikke indeholder en bestemmelse om, at Parlamentet har ret til at anlægge annullationssøgsmål, kan være en processuel lakune, men den kan ikke gå forud for det grundlæggende hensyn, der er for-bundet med at opretholde og overholde den institutionelle ligevægt, der er fastlagt i de Traktater, der ligger til grund for De Europæiske Fællesskaber”.

En processuel lakune¹⁵⁸. En manglende skriftrulle eller side i en bog er en manuskriptslakune, ligesom manglende takter i et musikstykke er en mu-siklakune. Ikke just et begreb, man hver dag støder på. Spørgsmålet er blot, hvordan dommerne egentlig kan vide, at Europa-Parlamentets manglende beføjelse til at anlægge annullationssøgsmål er et tomrum snarere end et be-vidst politisk valg. Kunne man ikke simpelthen tænke sig, at politikerne havde ment, hvad de skrev?