Den Strategisk Komplekse kommune i et systemteoretisk perspektiv
Karen Marie Vølund Cand.Soc.PKL
Kandidatafhandling, afl. 13.04.15 Antal anslag: 179.627
Strategically Complex Municipalities - a systems theoretical Analysis
- Hvad blev der af fru Jensens støttestrømpe?
Abstract
The object of this master thesis is to understand how complexity is a part of communication about municipal welfare solutions. Complexity has apparently become a significant part of welfare work today, not only in the form of more complex work, but also in the way we talk about this work. The thesis examines the following problem through Luhmann’s systems theory: How does complexity in KL’s communication become the municipalities possibility to do welfare work -‐ and how does this transform and form municipal identities? The analysis is based on six different publications from KL (Local government Denmark) in the period 2010-‐2014.
The thesis concludes that a new municipal identity has emerged, the strategically complex municipality, that uses different strategies and identities to transform complexity into strategically complexity and thusly, municipal work is transformed from a specific task to more different non-‐
definite and non-‐specified tasks which generates more complexity in the municipal welfare work.
This conclusion has arrived through three layers of analyses, all of them with bases in systems theory. In the first analysis I show how the municipal welfare is in a complex state, where different differences and structural couplings create the complex conditions in which the municipalities find them selves. The complexity arises when the decisions and conditions take more than one form in the communication. There are four factors that create complexity in KL’s campaigns. To cope with this complexity, my second analysis shows communication strategies, where the complexity is pulled out in the communication and used to cope with the complexity in welfare work.
In the last analysis I look at the municipalities’ possibilities under the conditions I have analyzed in the first two parts. The municipalities have different identities where they constantly make goals, but make them unclear to not rule out any form of complexity. The municipalities wind up in a state where they try to solve complexity with more complexity, which creates even more complexity.
What happens instead of a new goal in the strategically complex municipality is that a new layer and differentiation is introduced. This does not reduce, but adds to the complexity. This installs a need for the municipalities to be able to oscillate, not only between different controlling technologies, but also between different meta-‐technologies on the second order level.
Forord
De sidste afgørende uger af tilblivelsen af dette speciale har været uden vejleder. Derfor skylder jeg stor tak til alle jer, der har hjulpet mig, både praktisk og personligt. Især tak til jer, der har lagt øre til mine komplekse udbredelser og udredelser af kompleksitet. I har hjulpet mig med at holde fokus og klart blik i en analyse af kompleksitet, der ikke kunne
undgå at blive en kompleks proces. Tak for hjælpen.
God læselyst
INDHOLDSFORTEGNELSE
1
INDLEDNING 5
1.1
PROBLEMFELT 5
1.1
PROBLEMFORMULERING 8
1.2
KAPITELOVERSIGT 9
2
ANALYSESTRATEGI 11
2.1
VIDENSKABSTEORETISK RAMME 12
LUHMANN OG KOMMUNIKATION 12
2.1.1
KOMPLEKSITET 13
2.1.2
IAGTTAGELSESBEGREBET 14
2.1.3
2.2
IAGTTAGELSESPUNKT 15
2.3
PRÆSENTATION AF CASE OG EMPIRI 16
KOMMUNERNES LANDSFORENING 17
2.3.1
KONSTRUKTION AF EMPIRI 17
2.3.2
EMPIRIEN SOM ANDEN ORDENS-‐KAMPAGNEKOMMUNIKATION 19
2.3.3
2.4
IAGTTAGELSESPROGRAM 20
KONDITIONERING AF FØRSTE ANALYSEDEL 21
2.4.2
KONDITIONERING AF ANDEN ANALYSEDEL 22
2.4.3
KONDITIONERING AF TREDJE ANALYSEDEL 24
2.4.4
PROJEKTDESIGN 26
2.4.6
3
FØRSTE ANALYSEDEL: ANALYSE AF KOMPLEKSE BETINGELSER 27
3.1
ØKONOMI 27
STRUKTURELLE KOBLINGER 28
3.1.1
ØKONOMI -‐ OMSORG 28
3.1.2
3.2
POLITIK 30
STRUKTUREL KOBLING 31
3.2.1
3.3
OMSORG 32
STRUKTURELLE KOBLINGER 33
3.3.1
3.4
SUNDHED 35
STRUKTURELLE KOBLINGER 36
3.4.1
3.5
VIDEN 38
STRUKTUREL KOBLING 39
3.5.1
3.6
POTENTIALITET 41
STRUKTURELLE KOBLINGER 43
3.6.1
3.7
DELKONKLUSION 45
4
ANDEN ANALYSEDEL: ANALYSE AF KOMMUNIKATIONSSTRATEGIER 48
4.1
RELATIONEL STRATEGI 48
AFPARADOKSERING I DEN RELATIONELLE STRATEGI 49
4.1.1
HYBRID KOMMUNIKATION I DEN RELATIONELLE STRATEGI 50
4.1.2
4.2
FORSKELSSTRATEGIEN 53
HYBRID KOMMUNIKATION I FORSKELSSTRATEGIEN 53
4.2.1
4.3
HANDLERUMSSTRATEGIEN 55
AFPARADOKSERING I HANDLERUMSSTRATEGIEN 55
4.3.1
HYBRID KOMMUNIKATION I HANDLERUMSSTRATEGIEN 56
4.3.2
4.4
MENINGSTILSKRIVNINGSSTRATEGI 58
AFPARADOKSERING I MENINGSSTILSKRIVNINGSSTRATEGIEN 58
4.4.1
HYBRID KOMMUNIKATION I MENINGSTILSKRIVNINGSSTRATEGIEN 59
4.4.2
4.5
DELKONKLUSION 62
5
TREDJE DEL: DEN MULIGE KOMMUNE 64
5.1
DEN GRÆNSELØSE KOMMUNE 64
5.2
DEN POLYFONE KOMMUNE 66
5.3
DEN NÆSTEN-‐SELVOPLØSENDE KOMMUNE 66
5.4
DEN POTENTIELLE KOMMUNE 68
5.5
DELKONKLUSION 69
6
DISKUSSION AF DEN STRATEGISK KOMPLEKSE KOMMUNE 71
6.1
OPKOMSTEN AF DEN STRATEGISK KOMPLEKSE KOMMUNE 71
6.2
FORVENTNINGER OG UMULIGHED MED DEN STRATEGISK KOMPLEKSE KOMMUNE 72
6.3
DEN STRATEGISK KOMPLEKSE KOMMUNE SOM STRATEGISK MULIGHED 73
7
KONKLUSION 75
7.1
REFLEKSION OG PERSPEKTIVERING 76
8
LITTERATUR & EMPIRI 78
8.1
LOVGIVNING OG REGLER 79
8.2
EMPIRI 79
BAGGRUNDSMATERIALE 79
8.2.1
CASE-‐MATERIALE 80
8.2.2
1 Indledning
Dette speciale er blevet til som et resultat af en undren, jeg har båret på hele min studietid: er verden blevet mere og mere kompleks? Hvis den er, hvordan? Hvis den ikke er, hvorfor siger vi det mon så?
Det har været min klare ambition at undersøge, hvordan kompleksitet dukker op og hvilke muligheder, det skaber. Jeg fandt hurtigt ud af, at kompleksitet findes overalt og er et grundvilkår, men det, der har ændret sig, er måden, vi taler om det. Derfor sætter specialet fokus på kompleksitet, som det iagttages af KL, i kommunernes arbejde. Når jeg har valgt KL’s kommunikation, skyldes det en iagttagelse af, at KL de senere år har presset på med en dagsorden, der kalder på markante forandringer i kommunerne. Det synes derfor interessant at undersøge, hvilke implikationer dette har for kommunerne. Det har altså været målet at underøge kompleksitetens konstitution og bevægelse gennem et system, der har stor betydning for vores alles hverdag, nemlig kommunerne.
Jeg undersøger derfor både den kompleksitet som iagttages med KL’s kommunikation, og den som disse iagttagelser skaber – og til sidst den kompleksitet som disse iagttagelser af kompleksitets kompleksitet skaber. Der er således kompleksitet på tre niveauer i dette speciale – og det gør det bestemt ikke mindre komplekst. Jeg har derfor, mens jeg arbejdede med dette speciale holdt tungen lige i munden, og jeg skal forsøge at tage læseren ved hånden, og føre denne ind i den kommunale kompleksitet, som mine øjne har iagttaget den. Læseren skulle gerne ende med at have fået indsigt i kompleksiteten KL’s udgivelser -‐ og en mulighed for at have et ekstra reflekteret blik på kommunikation om velfærd i dag.
1.1 Problemfelt
”Vi håber at se mange direktører, chefer og ledere – på tværs af fag og felt, der søger viden om og handlemuligheder i ledelse i kompleksitet.”
(KL 2013c:1)
”Ansvaret er blevet større. Opgaverne er blevet mere komplekse, og samspillet med borgerne og en fagligt stærkere forvaltning udfordrer. På den måde er kommunestyret udfordret.” (KL 2013-‐2014)
”I denne virkelighed er det afgørende, at man som leder formår at skabe og understøtte fortællinger, der skaber mening og sammenhæng i kompleksiteten – uden at reducere og ignorere den.” (KL 2013c:8).
Mere forandring, flere omstillinger, større ustabilitet, flygtighed, kort sagt kompleksitet er dele af dagens orden. Forandring og omstilling i verden sker hele tiden. Er vi gået fra en enkel og stabil verden til en mere og mere kompleks verden? Næppe. At verden er kompleks er ikke nyt. Det nye er, at vi ser kompleksiteten som en aktiv del af strategier, programmer og ledelse i mange organisationer. Vi ser
det med formulering som ”I en verden der bliver mere og mere kompleks…”, der pryder indledninger og beskrivelser i meget nutidig faglitteratur. I programmet til KL`s Ledertræf i 2013, ”Ledelse – velfærdsreformer og kompleksitet” har kompleksitetsbegrebet fundet vej hele vejen op i overskriften:
”Et typisk og til tider hensigtsmæssigt svar på kompleksitet er at forenkle og reducere. Men til andre tider er der mere vundet ved at øge den organisatoriske kompleksitet – for så bliver den til en ressource, man kan bruge.” (2013c:6)
Der er ikke i sig selv odiøst, at kommunernes opgave er kompleks. Det har den alle dage været. Her skal borgere, medarbejdere og politiske beslutninger nemlig mødes og fungere sammen i en broget palet af forskellige aktører, interesser og perspektiver. Kompleksitet er et vilkår, der dukker op helt af sig selv. Det er til gengæld interessant, når vi begynder at tale om at øge kompleksiteten for at kunne håndtere kompleksiteten.
Den velfærd, som hidtil har været kendt (og elsket) af danskere og hyldet som et enestående resultat af vores demokratiske, politiske model, er udfordret -‐ ingen tvivl om det. Nok har vi et højt skattetryk, men vi får velfærd for pengene og velfærd, som den danske befolkning som helhed er både stolt af og glad for. Men velfærden er presset af ændrede politiske og økonomiske tendenser og vilkår, fx globalisering, finanskrise, demografisk udvikling og øget konkurrence og behov for prioritering. Pres set på ressourcerne er ændret og der er benhård konkurrence om disse -‐ også for kommunerne.
Kommunerne er os alle sammen. Alle gør brug af kommunernes opgaveløsning på flere tidspunkter af deres liv, fx børnehave, skole, veje, sundhedspleje, forebyggelsestiltag, måske hjemmepleje og plejebolig. Derfor er kommunernes opgaveløsning relevant for alle. Og KL’s kommunikation om, hvad denne opgaveløsning indebærer, bliver netop interessant. Hvad indebærer presset, og hvilke konsekvenser får det for kommunerne og den velfærd, vi kender, når kompleksiteten i opgaven og opgaveløsningen skal øges?
Jeg har altså fået øje på Kommunernes Landsforenings (KL) mange publikationer som det empiriske grundlag for dette speciales nedslag på kompleksitet.
KL er en interesseorganisation med stor indflydelse og tæt forbindelse til kommunerne, bl.a. gennem KL’s bestyrelse, der består af kommunale politikere. Desuden er KL formel forhandlingspart for kommunerne i overenskomstforhandlinger mellem kommunerne og de faglige organisationer.
Nedslaget på KL’s udgivelser kan derfor give indsigt i, hvad der rører sig på det kommunale område.
Alene navnet, Kommunernes Landsforening, reflekterer, hvordan man forsøger at samle alle 98 kommuners interesser under én paraply. Når KL udgiver udspil om ledelse, forvaltning, organisering og samarbejde i kommunerne, har det betydning for arbejdet, der udføres i kommunerne, og dermed for medarbejdere og borgere. KL sætter endda i nogle af udgivelserne lighedstegn mellem deres
udgivelser og kommunernes ønsker: ”Debatoplægget fra marts sætter entydigt retning på dét, som vi i kommunerne gerne vil med socialpolitikken.” (KL 2013b:3)
I disse år stilles væsentlige politiske og socioøkonomiske spørgsmål til debat i forhold til den generelle forståelse af serviceydelser og velfærd på den ene side og borgerens personlige ansvar på den anden side. I dette speciale har jeg konkret fået øje på KL’s udspil på socialområdet fra 2010-‐2014 som det empiriske nedslag for interessen i kommunernes opgaveløsning og mulighed, når kompleksitet trækkes frem i kommunikationen. De kampagner, jeg iagttager i dette speciale, centrerer sig om kommunalt arbejde, hvor spørgsmålet er, om og hvordan en borger får hjælp eller ikke, når hun henvender sig til kommunen. I perioden 2010-‐2014 udsender KL titler som ”Nye ældre, nye muligheder”, ”Ledelse – velfærdsreformer og kompleksitet”, ”Invester før det sker” og ” Få mere ud af det, du har”. Titlerne peger på intervention i kommunernes arbejde, hvor kompleksitet, forandringer og kommunernes potentialer er i fokus og italesat igennem især kompleksitet som en selvfølgelig, og tilsyneladende ureflekteret, konstatering, der spiller en afgørende rolle for håndtering af opgaven. I disse udspil iagttager KL muligheder og begrænsninger i kommunernes arbejde på tværs af kommunegrænser som én fælles opgave, der ikke er afhængig af indbyggertal, skattetryk eller geografi. Det er min tese, at KL’s kommunikation er med til at installere særlige muligheder for kommunerne. Og det er dem og de mulige konsekvenser for kommunerne, jeg vil undersøge.
KL’s udspil er altså ikke bare formuleringer af objektiv viden om kommunernes opgave, men har karakter af egentlige kampagner, der installerer bestemte muligheder, fx at omstilling og nye løsninger er tidens store løsen: ”Stort set alle velfærdsområder er under omstilling, og tiden for standardiserede pakkeløsninger er ovre. På skoleområdet, ældreområdet, arbejdsmarkedsområdet, i dagtilbuddene og i de specialiserede tilbud gennemføres reformer, der kalder på nye løsninger, nye faglige kompetencer og ikke mindst nye ledelsesprincipper. Status quo er udfordret” (KL 2013:1).
Ideen om, at kommunerne kan få mere ud af det, de har -‐ at ”kompleksitet er et grundvilkår, som ikke blot skal reduceres og eksekveres” (KL 2013c:6) -‐ at kommunerne kan udnytte den komplekse verden af forskellige faglige, økonomiske, personlige og samfundsmæssige perspektiver, er vel tillokkende for de fleste kommuner. Det er både godt og ønskværdigt at KL forsøger at hjælpe kommunerne.
Mit udgangspunkt er imidlertid, at det bestemt ikke er ligegyldigt, hvordan denne hjælp udformer sig, fordi KL’s kommunikation sætte rammer for kommunernes arbejde. Og derfor bliver det relevant at spørge, om et fokus på kompleksitet nu også skaber bedre mulighed for at navigere i kompleksitet?
Eller skaber det noget helt andet?
Målet med dette speciale er således ikke at undersøge, hvorvidt der er mere eller mindre kompleksitet i kommunernes opgave, men at undersøge, hvordan kompleksiteten italesættes og med hvilke konsekvenser for kommunernes mulige selvbeskrivelser.
Forandringer i organisationer har længe været genstand for akademiske arbejder og offentlig debat1. Andersen skriver om den offentlige forvaltnings udvikling, at den har gået igennem flere faser. Da den offentlige forvaltning var ny, havde man bureaukratiet, hvor man planlagde fremtiden, men endte med
”planlægning af planlægning af planlægning (…) Det viser sig, at nok så meget planlægning blot fører til mere planlægning, hvilket forøger forvaltningens kompleksitet og planløshed” (Andersen 2014:90). Man gjorde derfor op med planlægning ved at skabe supervisionsforvaltningen, hvor omstilling bliver centralt som vilkår, og vi begynder at nærme os nutiden. Her satte den enkelte forvaltning rammerne for, hvad problemet var. Derfor dukker strategier op som et afgørende element for at kunne løse opgaven (ibid:91ff). Men troen på strategisk selvstyring svækkes igen og den potentialitetsafsøgende forvaltning dukker op (ibid:98). I stedet bliver idealet, at alle led og opgaver i kommunerne er i stand til at stille spørgsmålstegn ved egen eksistens og strategi, så både organisering og definition af, hvad det overhovedet drejer sig om, er på spil for at kunne løse opgaven. Potentialitetsforvaltningen er en forvaltning, ”som forsøger at forøge sin kapacitet til at håndtere kompleksitet ved at gøre kompleksiteten ubestemt” (ibid:100).
Fokus for specialet er en interesseorganisations kommunikation og de potentielle konsekvenser, den kan have for kommunerne, hvis de abonnerer på KL’s dagsorden, og helt konkret de steder, hvor kompleksitet trækkes frem som både betingelse og mulighed for kommuners opgave løsning. Jeg er på jagt efter, hvordan dette gør en særlig selvbeskrivelse mulig for kommunerne. Man kan sige, at jeg tager pulsen på og undersøger symptomerne, uden at kunne sige, om kommunerne knytter an til kommunikationen og evt. får kuren (eller sygdommen), der følger med at abonnere på KL’s virkelighed. Hvad sker der, når kompleksitet tilsyneladende er et ideal i et allerede komplekst system, som vi så i de indledende citater? Hvilke muligheder har kommunerne for at være stabile og træffe beslutninger, når kompleksitet er det eftersøgte og tilsyneladende tilstræbte? Disse overvejelser har ført til følgende problemformulering:
1.1 Problemformulering
Hvordan bliver kompleksitet i KL’s kampagner kommunens mulighed for at håndtere den kommunale opgave – og hvilke mulige kommuner dukker op?
Jeg iagttager kommunernes2 muligheder for selvbeskrivelser, hvis de knytter an til kampagnerne3. Jeg afgrænser mit iagttagelsespunkt til at være kampagner, der berører socialområderne, sundhed og
1 Se fx Andersen (2002), (2012), Andersen & Pors (2014), Andersen & Thygesen (2004). Bauman (2000), Juelskjær et al.
(red) (2011), Moe (2003), Mik-‐Meyer & Villadsen (2007), Pors (2012), Thygesen, & Tangkjær (2008)
2 Jeg iagttager fremover kommunerne, som system og betegner dem derfor kommunen.
omsorg, fordi der i dette område er sket væsentlige ændringer i de senere år. Jeg er interesseret i at undersøge, hvordan KL’s betingelser, sprog og programmer om den kommunale opgaveløsning er koblede til og funderet i kompleksitet, og hvordan det skaber muligheder for kommunal selvbeskrivelse.
Jeg har udarbejdet følgende tre analysespørgsmål, der kan hjælpe til at præcisere og operationalisere problemformuleringen:
-‐ Hvordan iagttages komplekse betingelser for den kommunale opgaveløsning i KL’s kampagner?
-‐ Hvordan installerer KL’s kampagner særlige kommunikations -‐ strategier til at håndtere disse betingelser?
-‐ Hvilke mulige selvbeskrivelser skaber dette for kommunerne?
1.2 Kapiteloversigt
I kapitel 1 har jeg præsenteret den undren, der var udgangspunktet for specialet og den problemformulering, der er udsprunget heraf. Desuden har jeg gennemgået de tre analysespørgsmål, som vil være præciserende ledetråde gennem specialets tre analysedele.
Specialets analysestrategi fremlægges i kapitel 2. Jeg præsenterer den videnskabsteoretiske ramme, den socialkonstruktivistiske teori, og de analysestrategiske valg funderet i specialets hovedteoretiker, Niklas Luhmanns begreber, suppleret med input fra Gunther Teubners teori om hybrid kommunikation. Jeg gennemgår desuden specialets empiriske konstruktion, og hvordan det iagttages.
Til sidst konditioneres mine begreber og valg i de enkelte delanalyser. Kort sagt gennemgår jeg i dette kapitel, hvordan specialets problemformulering bliver besvaret.
Kapitel 3 indleder specialets analyse. Her besvares første analysespørgsmål. Jeg analyserer de betingelser, KL’s kampagner installerer for kommunens opgaveløsning. Analysen tager afsæt i Luhmanns begreb om det funktionelt differentierede samfund og analyserer strukturelle koblinger mellem koder. Formålet med analysen er at fremanalyse de komplekse betingelser for kommunens opgaveløsning, KL iagttager.
Anden analysedel i kapitel 4 besvarer specialets andet analysespørgsmål. Luhmanns funktionelle metode er inspiration for analysen sammen med Teubners hybrid-‐paradoks. Jeg oscillerer mellem de to blikke, for at vise de kommunikationsstrategier, KL installerer med sin kommunikation. Fokus er de strategier, der gør det muligt at håndtere de betingelser, jeg har fremanalyseret i første analysedel.
3 Hvorvidt kommunerne rent praktisk knytter an til kampagnernes iagttagelser, ligger uden for dette speciales genstandsfelt og udsigelseskraft.
Den sidste analysedel i kapitel 5 tager afsæt i konklusionerne fra de to første analysedele, og tredje analysespørgsmål besvares med afsæt i Luhmanns systemanalyse. Formålet er at undersøge, hvordan en særlig selvbeskrivelse, der er funderet i kompleksitet, bliver mulig og nødvendig, hvis kommunen knytter an til KL’s kampagner.
I kapitel 6 diskuterer jeg opkomsten af en overordnet kommune, nemlig den strategisk komplekse kommune. Her undersøger jeg med Luhmanns tre meningsdimensioner de muligheder og umuligheder, der dukker op med denne.
Kapitel 7 er specialets konklusion og perspektivering. Her samles op på de centrale konklusioner. I dette kapitel besvarer jeg således specialets problemformulering. Til sidst ser jeg på specialets begrænsninger i en perspektivering af den valgte empiriform og metode.
2 Analysestrategi
For at kunne besvare specialets problemformulering og analysespørgsmål udfolder og forklarer jeg herunder mine analysestrategiske valg og konditioneringer.
At tænke analysestrategisk vil sige at gøre op med og være bevidst om selvfølgeligheder (Andersen 1999: 150ff). Det afgørende er at være reflekteret om valget af blikke og iagttagelsespunkter og konsekvenserne af det valgte. De valg, jeg træffer, i analysestrategien lægger vejen for, hvilken viden jeg bliver i stand til at producere med mine analyser, og dermed hvilke konklusioner, jeg er i stand til at drage til sidst i specialet. Det er ikke givet, hvordan jeg får adgang til at iagttage kompleksitet i kommunerne. Hverken KL eller deres kampagner beder om at blive iagttaget på en bestemt måde, heller ikke på min måde (Andersen 1999). Herefter følger en præsentation af de videnskabsteoretiske og analysestrategiske valg, der ligger til grund for mine muligheder for at iagttage den kommunale opgaveløsning i KL’s udgivelser og den kommune, der bliver mulig4.
Mine analyser tager udgangspunkt i Luhmanns systemteori, der tilbyder at kunne iagttage kommunikation. Med den kan jeg undersøge, hvordan KL’s kommunikation bevæger sig over forskelle, og hvordan den afgrænses. Og når det handler om at beskrive og undersøge, hvordan kompleksitet emergerer i KL’s kommunikation, synes systemteorien at være et godt valg. Systemteoriens systematiske og konsekvente tilgang til kommunikation tilbyder nemlig et frugtbart redskab til at håndtere netop kompleksitet. Den giver et blik for den polyfoni (Andersen, 2002), der opstår i KL’s kommunikation, og hvordan den sætter særlige muligheder for kommunens selvbeskrivelse, hvis den knytter an til KL’s kampagner. Frem for et individorienteret blik, der undersøger intentioner, tilbyder Luhmann netop et blik på den konkrete kommunikation og dens konsekvenser i organisationer.
Analysen bliver altså sensitiv for, hvordan systemer skaber sig selv og deres omverdener gennem iagttagelser. Jeg vil ikke analysere, hvorvidt der rent faktisk bliver en mere og mere kompleks opgave for kommunen, eller hvori denne konkret består, men hvilke muligheder for kommunen, der kan iagttages i KL’s kommunikation.
Specialet følger en tresporet vej til at svare på problemformuleringen. Første analyse viser, hvordan KL’s kampagner iagttager komplekse betingelser for kommunens opgaveløsning. Den viser, hvordan der er multiple hensyn og perspektiver, der skal inddrages i de enkelte dele af opgaveløsningen.
Dernæst undersøger jeg, hvordan KL installerer særlige kommunikationsstrategier til at håndtere disse betingelser. Dette iagttager jeg både med blik for afparadokseringsstrategier og for strategier,
4 Jeg er derfor bevidst om, at det kun er, hvis kommunerne knytter an til KL’s kommunikation. Hvorvidt de gør det, er udenfor dette speciales konklusioner.
der trækker kompleksiteten frem i kommunikationen, nemlig hybrid kommunikation. I tredje analyse fremanalyserer jeg den mulige selvbeskrivelse med KL’s kampagner under de fremanalyserede betingelser og håndteringsstrategier. Denne analyse bygger på konklusionerne fra de to første analyser. Til sidst trækkes de centrale pointer frem i konklusionen.
Jeg præsenterer herunder specialets videnskabsteoretiske ramme og derefter det valgte iagttagelsesprogram, og konditionerer de tre analysespørgsmål. Jeg gennemgår desuden den valgte case, og de valg jeg har truffet i forbindelse med at konstruere specialets empiriske iagttagelsespunkt.
Til sidst illustrerer jeg den samlede analysestrategi grafisk (se afsnit 2.4.5).
2.1 Videnskabsteoretisk ramme
I specialet arbejder jeg ud fra en tom ontologi, dvs. udgangspunktet er, at der ikke er givet en mening på forhånd. Viden og mening skabes af det blik, der iagttager. Der er ikke en privilegeret position
”udenfor” verden, hvorfra jeg som analytiker kan stille mig og anskue sandheden om verden. Jeg læner mig op ad konstruktivismen. Her betragtes det sociale som grundlaget for at producere viden og erkendelser (Esmark et al 2005:11). Den tomme ontologi er et grundlæggende udgangspunkt for at lave en analysestrategi, og det har tre centrale implikationer for indholdet i dette speciale.
Det betyder, for det første, at min empiri kun er empiri i forhold til en bestemt teori, som samtidig blot er en konstruktion af viden, blandt anden mulig viden. Empirien skal altså konstrueres, før den kan iagttages (ibid). Det er dog ikke sådan, at jeg, sammen med konstruktivismen, benægter, at der findes subjekter og objekter; men blot, at der ikke findes nogen privilegeret position, fra hvilken man kan iagttage disse subjekter og objekter, og dermed heller ingen sand viden om dem (ibid).
For det andet, betyder det, at det ikke er eller kan være en ambition at afdække ’sandheden’ om kommunen i KL’s kommunikation, men at udsige noget mere om kommunens muligheder end det, KL selv siger (Højlund 2006). Derfor, når jeg iagttager KL’s kommunikation, som kampagner, der kan påvirke kommunens selvbeskrivelse gennem særlig kommunikation, er det et produkt af mine iagttagelser, teoretiske valg og overvejelser. Mine konklusioner har derfor, for det tredje, ikke status af sand viden, men er et resultat af mine iagttagelser. Specialets konklusioner er således også blot viden blandt anden mulig viden.
Luhmann og kommunikation
2.1.1
Specialet tager, som nævnt, udgangspunkt i Luhmanns systemteori. I systemteorien står begrebet om kommunikation centralt. Samfundet og mening bliver til gennem kommunikation, og kun kommunikation kommunikerer. Det betyder, at subjekter ikke kan kommunikere med hinanden som subjekter. Kommunikation er altså ikke forholdet mellem en afsender og en modtager. Luhmanns
kommunikationsbegreb iagttager kommunikation som en selektionsproces i tre led.
Kommunikationen selekterer information (hvad skal kommunikeres) og meddelelsesform (hvordan skal det kommunikeres) og forståelse (hvad skal forstås ved det kommunikerede). Forståelse indebærer, at ny kommunikation knytter an (Andersen 1999). Kommunikation er altså, når noget information vælges, og alt andet vælges fra. Kommunikation er derfor ikke kommunikation, før anden kommunikation knytter an til dette.
Dette kommunikationsbegreb giver et skarpt blik for kontingens, altså at al kommunikation kunne have været andet. Det giver derfor også blik for, at kommunikation ikke er uskyldig, fordi lige netop en bestemt kommunikation vælges til og alt andet vælges fra. Jeg får altså blik for, hvordan KL selekterer kommunikation, der stiller særlig selvbeskrivelse til rådighed for kommunen med kompleksitet som mulighed for at håndtere kompleksitet.
En andet central præmis i systemteorien er skelnen mellem sociale, mekaniske og psykiske systemer.
Disse kan kobles strukturelt, når de er i en bestemt relation til hinanden, men de forbliver altid omverden for hinanden. Et psykisk system består fx af tanker og kan kun knytte an til andre tanker, ikke til kommunikation, som Luhmann placerer i det sociale (Kneer & Nassehi 1997). Jeg beskæftiger mig i dette speciale med kommunikation og derfor med sociale systemer. Luhmann uddifferentierer desuden sociale systemer i organisationssystemer, interaktionssystemer og samfundssystemer.
Jeg kan derfor nu sige, at jeg iagttager KL og kommunerne som organisationssystemer, der kommunikerer, og at kommunikation er en proces i sociale systemer i tre led, der udvælger noget som relevant for kommunikationen og skaber en horisont af muligheder for at knytte an. Selektion af relevante anknytninger er samtidig det, der gør systemets selvbeskrivelse mulig, og det, der kontinuerligt skaber systemers ”identitet”. Hver gang et system knytter an til bestemt kommunikation, definerer det, hvad systemet kan blive, og hvordan det kan kommunikere fortsat. Dette forhold, at systemer er lukkede om egen kommunikation og skaber sig selv, kaldes autopoeisis (Luhmann 1982).
Kommunikation fra KL iagttages derfor ikke uskyldig eller tilfældig, men som selekteret, bevidst kommunikation, der er med til at skabe KL’s egne anknytningsmuligheder5, og samtidig en horisont af mulige anknytninger hos systemer, der er strukturelt koblede til KL6, og det er disse muligheder hos kommunen, der er iagttagelsespunkt for dette speciale. Jeg betragter derfor kommunen som på en gang lukket om egen logik og åben for omverdens irritationer, i dette tilfælde KL’s kampagner.
Kompleksitet
2.1.2
Kompleksitet er iagttagelsespunktet i dette speciale, men kompleksitet skal ikke forstås som en allerede udfyldt kategori, jeg bruger til at analysere med. Kompleksitet emergerer derimod gennem
5 Disse er dog ikke dette speciales genstandsfelt, kun kommunernes muligheder med KL’s kommunikation.
6 Begrebet strukturelle koblinger uddybes i afsnittet pkt. 2.4.1.
specialets analyse af KL’s kommunikation. Jeg læner mig også her op ad Luhmanns begrebsapparat.
Hos Luhmann er kompleksitetsbegrebet centralt, og det begrunder den kompleksitet, jeg ser efter i analysen. Kompleksitet er i Luhmanns teori den yderste af alle mulige tilstande, og dermed den yderste grænse for systemer. Systemer dannes netop for at reducere kompleksitet. Dvs. at hver gang, der sættes en grænse mellem system og omverden, markerer det et fald i kompleksitet (Kneer &
Nassehi 1997).
En organisation kan reducere kompleksitet, dvs. den kan ”indskrænke den samlede mængde af de begivenheder, der er mulige” (ibid:51). Organisationer er sociale systemer, der kommunikerer i beslutninger (Andersen 2002, Luhmann 1995), og det bliver derfor nemmere at beslutte, hver gang der sættes en forskel, der netop reducerer, hvad der skal medtages for at kunne træffe en beslutning.
Den typiske måde et organisationssystem bruger til at håndtere kompleksitet, er at strukturere sig ud af den, fx ved at inddele organisationen i afdelinger efter funktioner: ”hver enkelt subgruppe (…) vil i så fald skulle bearbejde en mindre mængde af kompleksitet”(Kneer & Nassehi 1997:118). Denne operation betyder samtidig, at der bliver frigivet kapacitet til at håndtere mere kompleksitet i det enkelte problem, og derfor kan problemet iagttages mere komplekst, end før det blev uddifferentieret. Man kan altså i den forstand ikke reducere eller fjerne kompleksitet, man kan midlertidigt suspendere den.
At reducere kompleksitet betyder mulighed for at organisationer kan træffe beslutninger, men samtidig betyder reduktion af kompleksitet en ny mulighed for, at der kan opstå kompleksitet. Det er en rekursiv proces. Den konkrete kommunikation er derfor en måde at håndtere usikkerhed og kompleksitet, fx usikkerheden, der er forbundet med fremtiden, vi jo ikke kender. En borgers dårlige knæ kan håndteres gennem genoptræningsplaner, der fastlægger mål, delevalueringer og øvelser, der lægges ind uge for uge, som reducerer fremtidens usikkerhed. Det kan gøre fremtidens kompleksitet håndterbar i nutiden. Kommunen kan dog ikke vide – før i fremtiden -‐ om der knyttes an til beslutningen/genoptræningsplanen, altså om borgeren nu også laver øvelserne og dukker op til evalueringerne.
Kompleksitet er altså en del af en organisation, og det er derfor ikke interessant om, der er kompleksitet i KL’s kommunikation, men hvordan, der er kompleksitet i KL’s kommunikation -‐ og hvordan kompleksiteten skaber mulighed for kommunal selvbeskrivelse.
Iagttagelsesbegrebet
2.1.3
Iagttagelsesbegrebet hos Luhmann hænger tæt sammen med begrebet om kommunikation. Det dækker over en operation, der indikerer inden for rammen af en forskel7. At iagttage betyder ikke bare at se, men det at markere én side af en forskel og lade den anden side forblive umarkeret (Andersen
7 Dette er inspireret af Spencer-‐Brown og hans forskelstænkning, som betragter iagttagelse ”som operationer, der ikke referer til bevidste subjekter, men til forskelle” (Andersen 1999, Spencer Brown 1969).
1999). Alle iagttagelser former sig efter dette princip. Hvad, der markeres på den ene side af forskellen, får betydning efter hvad, der er på den anden side. Når kommunikation fx iagttager
’omsorg’, og den umarkerede side er ’hjælp’, betyder det, at den markerede side af omsorgsforskellen kan blive ’hjælp til selvhjælp’.
En vigtig pointe er at iagttagelse af iagttagelsesbegrebet også er en iagttagelse. Man kan ikke ikke-‐
iagttage. Denne iagttagelse, at iagttage iagttagelsesbegrebet, har ledeforskellen indikation/forskel (ibid). Forskellen på iagttagelser er, hvilken orden, og dermed graden af bevidsthed om egen iagttagelse, man bevæger sig på. Når man iagttager på første orden, er man ikke er klar over, at man iagttager; man sætter en forskel uden at vide det. På anden orden iagttager man, en anden iagttagers (eller egne) iagttagelser som iagttagelser (Luhmann 1993). En iagttager kan ikke iagttage, at han iagttager, hvilket producerer en blind plet, også på anden orden, hvilket vil sige, at man ikke kan se, hvad man ikke kan se. På anden orden er systemet reflekteret over, at det ikke kan se, hvad det ikke kan se (Luhmann 1995). Når man iagttager på anden orden, ser man derfor en flerhed af forskelle, og verden dukker frem som polykonstekstural (Kneer & Nassehi 1997). Således kan enhver forskel og et hvert mål iagttages og kritiseres af et andet, og derfor er der ikke nogen særlig privilegeret position at iagttage fra, eller en ”rigtig” måde at iagttage på. Fx bliver måling af effekt i ældreplejen frem for af timer en anden måde at måle på, og man kan reflektere over, hvordan denne måling gør lige netop ét særligt mål til genstand for iagttagelse – og ikke et andet. At bruge iagttagelsesbegrebet betyder altså, at man har blik for, at man opnår forskellige resultater og idealer ved at iagttage på forskellige måder.
For specialets konklusionsmuligheder betyder det, at jeg som iagttager kan iagttage KL’s iagttagelser og den forskel, som kommunikationen indikerer med. Samtidig betyder det, at den forskel, jeg som analytiker iagttager KL’s iagttagelser med, bestemmer, hvad jeg kan iagttage og ikke iagttage. Jeg kan ikke på samme tid iagttage mine egen iagttagelser og KL’s iagttagelser. Derfor folder jeg specialets iagttagelsespunkt og de enkelte analyseres konditionering ud nedenfor for at gøre det klart hvad og hvorfor, jeg iagttager. Herefter præsenterer jeg den valgte empiri.
2.2 Iagttagelsespunkt
Med Luhmanns teori om iagttagelse og systemer er det afgørende ikke kun, hvordan man iagttager, men hvad man iagttager, hvordan.
I dette speciale iagttager jeg KL og kommunen som organisationssystemer. Et organisationssystem er, som nævnt, kendetegnet ved, at det kommunikerer gennem beslutninger (Luhmann 1995). Specialets erkendelsesinteresse er at undersøge, hvordan kompleksitet installeres som en del af kommunens mulighed for at håndtere opgaven, og hvordan en særlig selvbeskrivelse bliver nødvendig og mulig for
kommunen, hvis den knytter an til KL’s kompleksitetskommunikation. Mit fokus er derfor ikke på KL som system, men på de betingelser og muligheder, som KL’s kampagner taler frem. Dette iagttager jeg ved at iagttage KL’s kommunikation som anden ordens kampagne -‐ kommunikation. Andre systemer, iagttagelsesformer og anden kommunikation bliver derfor en blind plet.
Med specialets fokus bliver jeg ikke i stand til at sige noget om, hvorvidt kommunen rent faktisk knytter an til KL’s kommunikation, eller hvordan den kommunale opgave udføres i kommunen.
Specialet kan derfor ikke sige noget om den styring, der måtte foregå i det faktiske møde mellem kommunen og KL’s kampagner, men iagttage det rum, som installeres for kommunens videre kommunikation.
I første analysedel er mit iagttagelsespunkt KL’s kampagners iagttagelse af de betingelser, der er for kommunens opgaveløsning og hvilke koder og logikker, der giver mening til kommunikationen. Jeg stiller skarpt på hvilke funktionssystemers koder, der findes i kampagnerne, og hvordan de kobler sig til hinanden. I den første analysedel fremanalyserer jeg altså de komplekse betingelser, der er for opgaveløsningen i KL’s kampagner.
I anden analysedel er det stadig KL’s iagttagelser af den kommunale opgave, jeg iagttager, men nu skifter mit blik til de strategier, der installerer mulighed i kommunikationen. Det er de kommunikationsstrategier, som KL installerer til at håndtere betingelserne, der er i fokus. Jeg iagttager først, hvordan kommunikationen bevæger sig på første orden, og dernæst på anden orden for at iagttage de steder, hvor KL installerer mulighed ved at kompleksiteten trækkes frem i kommunikationen. Fokus er, hvordan kommunikationen installerer løsninger til de betingelser, jeg har fremanalyseret i første analysedel.
I sidste analysedel er iagttagelsespunktet konklusionerne fra første og anden analysedel med fokus er på den kommunale selvbeskrivelse, som bliver mulig og nødvendig af KL’s kommunikation, som jeg har analyseret den.
2.3 Præsentation af case og empiri
Jeg vil nu fremlægge, hvordan jeg helt praktisk får adgang til viden om det, som er specialets erkendelsesinteresse, nemlig de muligheder der installeres for kommunen i KL’s kommunikation. Jeg præsenterer i dette afsnit KL som organisation, hvordan empirien er konstrueret, og hvordan KL’s kommunikation kan iagttages som kampagnekommunikation.
Kommunernes Landsforening
2.3.1
Kommunernes Landsforening (KL) er en privat interesseorganisation, der siden 2005 har haft alle landets kommuner som medlemmer. Det er KL’s mål ”at varetage de danske kommunernes fælles interesser og bidrage til at kommunerne politisk og administrativt løser sine opgaver” (kl.dk, 4. nov.
2014). KL tager en bred vifte af opgaver på sig: 1) KL leverer høringssvar til lovgivning. 2) KL driver konsulentvirksomhed (KLK), der, på lige fod med andre private konsulenter, leverer ydelser til kommunerne. 3) KL forhandler overenskomster på kommunernes vegne for de ansatte og forhandler desuden økonomiske rammeaftaler for kommunerne med regeringen. 4) Herudover leverer KL politiske udspil og debatoplæg, samler og aktualiserer temaer i artikler, forskning og pressemeddelelser, arrangerer konferencer, møder og lægger strategier for forskellige aspekter af det kommunale arbejde i samarbejde med relevante kommuner8.
KL er altså i høj grad med til at sætte dagsordenen for kommunernes arbejde. KL har ikke nogen reel beslutningskraft i kommunerne, men fx har KL som forhandlingspart ved overenskomster og rammeøkonomi en formel rolle i kommunerne. KL’s bestyrelse er sammensat af 17 kommunalpolitikere fordelt på grundlag af det samlede stemmetal fra seneste kommunalvalg. Man kan derfor roligt sige, at samarbejdet mellem kommunerne og KL er tæt. KL er altså en mangefacetteret organisation, der ad flere kanaler forsøger at påvirke kommunernes fremtid og arbejde.
Konstruktion af empiri
2.3.2
Specialets empiri er konstrueret af seks KL-‐udgivelser fra perioden 2010-‐2014. Den er sammensat af to konferenceprogrammer og fire debatudspil. Som forundersøgelse har jeg gennemlæst Videncenter for Velfærdsledelses erfarings – rapport, Brobyggerne fra 2014, og materialerne i projektet
”Fremtidens kommunestyre”, et tema præsenteret af KL i forskellige udgivelser fra 2013 -‐ 14, for at identificere relevante temaer og problematikker. Emperien består af følgende udgivelser:
-‐ ”Nye ældre, nye muligheder”, 2010, KL’s ældrepolitiske udspil om: udfordringer og muligheder, støtte og bevarelse af de fysiske ressourcer, ældre medicinske patienter og borgere med demenssygdomme, fremtidens boliger til ældre, det frie valg, rekruttering, fastholdelse og kompetenceudvikling og hjemmepleje med behov for mere og ny viden.
-‐ ”Det nære sundhedsvæsen”, 2012, udspil i projekt om det nære sundhedsvæsen med temaer om:
kvalitet, den ældre medicinske patient, borgere med kroniske sygdomme og med behov for genoptræning, børn og unge, borgere med psykiske lidelser, sundhedsfremme og forebyggelse,
8 Se fx udgivelsen ”Brobyggerne” fra 2014 med erfaringer fra 10 kommunale projekter.
telemedicin og velfærdsteknologi, samarbejde med almen praksis, sundhedsfaglige kompetencer, styring, dokumentation og evaluering og finansiering af det nære sundhedsvæsen
-‐ ”Invester før det sker – et debatoplæg om fremtidens social politik”, KL, 2013. Under overskifterne Velfærdssamfund – version 3.0 og Fokuspunkter i fremtidens socialpolitik tematiseres bl.a.
velfærdsteknologi, sammenhæng på tværs, nye udfordring -‐ nye fagligheder, socialpolitik og netværk og civilsamfund.
-‐ ”Invester før det sker – sådan sætter vi handling bag ordene”, KL, 2013. Dette følger op på det forgående debatudspil med bud på konkret handling, der bl.a. understreger ”borgeren som udgangspunkt er den fremmeste ekspert i sit eget liv”, og at der skal holdes fokus på de helhedsorienterede indsatser.
-‐ ”Ledelse – velfærdsreformer og kompleksitet”, KL’s Ledertræf 2013, programmet tematiserer kompleksitet ift. kommunernes arbejde, bl.a. oplæg som ’Er din organisation klædt på til de stigende krav om forandringer’ og ’Handlekraft i organisatorisk kompleksitet’
-‐ ”Få mere ud af det du har”, KL’s Ledertræf 2014. Programmet tematiserer mere velfærd for færre midler med bl.a. oplæg om ’Ledelse af forandringer’ og ’Netværksbaserede organisationer’.
Jeg gennemgår ikke de enkelte udspil og programmer hver for sig, men iagttager dem alle, samlet set, som dele af en anden ordens-‐kampagne. Dette gør jeg med udgangspunkt i Luhmanns teori om systemer, der er autopoietiske og således skaber sig selv gennem sin kommunikation. Al kommunikation fra KL er således med til at skabe KL som system og kan derfor iagttages som en samlet kommunikation.
Udover at iagttage kampagnerne som samlet kommunikation, iagttager jeg KL’s udgivelser som strukturelle koblinger mellem kommunen og KL. Strukturelle koblingerne opstår ”når et autopoietisk system er betinget af et andet autopoietisk systems komplekse ydelser, når det kan behandle dem, som om de er dele af dens eget system’” (Mik-‐Meyer & Villadsen 2007:108). Irritationen vil altid blive behandlet internt i systemet. Hvad der knyttes an til, afhænger derfor af kommunens aktuelle selvbeskrivelse, der afgør, hvordan kommunen er i stand til at omsætte KL’s kommunikation til kommunikation, der er brugbar for kommunen. Det sker gennem koder, hvor kommunen altid vil forsøge at sætte et før/efter deres interventioner – en form for transformation. Fx opererer hjemmeplejen i koden behov for omsorg/selvhjælp sådan, at når hjælpen, kommunen har ydet, gør fru Jensen i stand til selv at tage støttestrømpe på, så har hjælpen virket. Med mit blik for KL’s kommunikation bliver jeg derfor ikke i stand til at sige noget konkret om kommunens praksis eller kommunikation, men udelukkende noget om de muligheder og betingelser, som KL’s kommunikation stiller til rådighed.
Empirien samler sig om kommunens arbejde på social-‐ og sundhedsområdet, men iagttager ikke et afgrænset område, som fx ældrepleje eller folkeskolereformen. Alle andre kommunale områder, fx
