KOMMUNE OG DEMOKRATI
af
fuldmægtig Preben Espersen, Indenrigsm inisteriet
Bog nr. 7 i A O F's kommunale Bibliotek under sam let redaktion
a f fhv. borgmester Ove Hansen, Ballerup, kom m unalsekretæ r Preben Lassen
og sekretæ r Erik Stubtoft
ISBN 87 7 4 0 3 0 1 5 9
A R B E JD E R N E S O P L Y S N IN G S FO R B U N D I D A N M A R K
19 70
Om slaget tegnet af Jørgen Bach
Indhold
Forord ... 9
I. Kommunalstyret som led i det demokratiske s y s te m... 11
1. Kommuestvrets grundlovsm æssige forankring ... 11
2. Kom m unalbestyrelsens beføjelser ... 13
3. Decentraliseringsproblem et ... 18
II. Kommunalbestyrelsen 22 1. Forvaltningsm yndighed eller lokalt parlam ent? 22 2. Store eller sm å kom m unalbestyrelser? ... 23
3. Forholdet mellem kom m unalbestyrelse, udvalg og kom m issioner ... 29
4. Bor kom m unalt arbejde lønnes? ... 31
III. O ffentlighed omkring det kommunale a r b e jd e... 38
1. Off entlighed som led i d e m o k r a tie t... 38
2. Kom m unalbestyrelsesm øders offentlighed ... 43
3. Lukkede døre og tavshedspligt ... 48
4. Bør udvalgsm øder være o f fe n tlig e ? ... 52
5. Spørgetim er ... 55
6. Andre form er for inform ation til offentligheden ... 56
IV . Lokalråd m. v... 58
1. Lokalråd med selvstændig kompetence ... 58
2. Lokalråd med rådgivende og henstillende funktioner . . . . 63
3. K om m unale filialkontorer ... 64
V. Andre muligheder fo r m e d in d fly d e lse... 66
1. Repræsentation i særlige o r g a n e r ... 66
2. Adgang til planer m. v... 69
VI. Borgernes klageadgang ... 71
1. Klager over tjenestemænds a f g ø r e ls e r ... 71
2. Klager over udvalgs afgørelser ... 72
3. Klager over kommunalbestyrelsens afgørelser ... 73
Litteraturfortegnelse 7 7
Indledning
Denne b o g er kun een del a f den sam ling b ø ger, som A rbejdernes O p lysn in gsfo rbu n d i D an m ark u d sen der un d er fællestitlen A O F ’s K O M M U N A L E B I B L IO T E K .
Hensigten m ed denne sam ling b o g e r er at levere materiale til m ennesker over det ganske land, som måtte have ønske o m at vide n o get o m de m ange k o m m u n a le p ro b lem er o g spø rgsm ål, der hver eneste d a g arbejdes med
— såvel i den enkelte k o m m u n e som i de mange.
B o gsam lin gen tager sigte p å de mennesker, der gennem interessen for de k o m m u n a le p r o blem er står over for sp ø rg sm å let: H vor får jeg noget at vide?
Det kan være aktive v æ lgerforen in gsm ed lemmer, det kan være mennesker, so m ønsker at blive opstillet som kandidat til det k o m m end e k o m m u n ev alg — eller det kan være ganske alm indelige mennesker, so m bare er b o rg er i en by — en k o m m u n e — o g som egentlig go dt kunne tænke sig at følge lidt med.
A O F ’s K O M M U N A L E B I B L I O T E K er en h ån dbo gssam lin g. O g det er en sam ling dis- kussionsbøger. Der er nem lig foruden de m a n ge »facts« b ø g ern e indeholder — o g så en del
h å n dbo gslign en de sto f — o g endelig er der i m an ge tilfælde forfatterens egen vurdering a f udviklingen eller situationen — vurderinger, so m AO F ingenlunde behover at være enige i, men so m vi gerne vil bringe videre til andres vurdering o g efterfolgende debat.
Måtte b ø gern e indgå i det arbejdsm ateriale, der kan bibringe k o m m u n a lt interesserede den forn ød n e viden, o g som kan gøre k o m m e n d e
ko m m u n ev alg bedre.
Februar 1970.
AOF's forlag
Forord
K o m m u n en er den offentlige myndighed, so m b o rgern e hyppigst får b erø rin g med.
Det kan derfor ikke undre, at den stadig sti
gende interesse for dem okratiets p ro b lem er har affødt en ret om fattende debat o g så p å kommunestyrets o g lokalforvaltningens o m r å der.
Det kan heller ikke undre, at m an i d e n ne debat har måttet konstatere uenighed på en række punkter. Selv inden fo r ram m er, der m å betegnes so m utvivlsomt dem okratiske, vil der so m oftest kunne tænkes flere m ulige lø s
ninger p å det enkelte p ro blem . Ingen a f disse løsninger er naturligvis i sig selv »rigtigere« end nogen anden. Det, m an kan diskutere, er, o m en løsning er m ere eller m in d re hensigtsm æ s
sig i forh old til udtalte m ålsætninger o g givne forudsætninger.
Det vil derfor være nødvendigt for en m e ningsfuld debat, at deltagerne præciserer d e res målsætninger. Det vil endvidere være n ø d vendigt, at de begreber, der in d går i a r g u m e n tationen, er n o gen lun de veldefinerede.
Den hidtidige d ebat har im idlertid i nogen grad været præget a f uklarhed b å d e m ed hen syn til m ålsætninger o g begreber. Form ålet m ed
denne b o g er at yde et b id ra g til et bedre g r u n d lag for debatten.
Bogens indhold dækker fortrinsvis det o m råde, der kan beskrives so m borgeren s forhold til kom m unalbestyrelsen. D erim o d er p r o b le merne o m opgave- o g byrdefordelingen m e l
lem stat o g k o m m u n e kun berørt i det o m fan g, de giver anledn ing til principielle overvejelser, således navnlig m ed hensyn til spø rgsm ålet o m decentralisering.
Bogen skulle ikke forudsætte særlige j u r i d i ske eller politiske forkundskaber. De læsere, der er interesseret i en nærm ere u d d y b n in g a f det rent ko m m unalretslige g ru n d la g for k o m m u nernes styrelse, henvises til b o g nr. 2: K o m m u nens styrelse i A O F ’s k o m m u n a le bibliotek.
Preben Espersen.
K o m m u n e sty re t som led i d et dem okratiske system
1. Kommunestyrets grundlovsmæssigeforankring.
G run dlovens § 82 bestem m er, at k o m m u nernes ret til und er statens tilsyn selvstændigt at styre deres anliggend er or dnes ved lov. Heri ligger forudsætningsvis, at ko m m u n ern e er selvstændige forvaltningsenheder, o g det k o m m un ale selvstyre vil ikke kunne ophæves ved en alm ind elig lov.
M ed hensyn til afgrænsningen a f de a n lig gender, der skal h øre un d er selvstyret, står lov
givningsm agten imidlertid m eget frit.
G run dlovsbestem m elsen går tilbage til den første gru n d lo v i 1849, o g forhan dlin gerne fo r ud for denne viser, at hoved form ålet m ed b e stemmelsen var at sikre bo rgern e alm indelig stemmeret til kom m unalbestyrelserne. Dette krav er forlængst opfyldt ved den k o m m u n a le valglov, hvorefter valgret til k o m m u n alb esty relsen tilkommer enhver, der har fast bo pæ l i ko m m u n en o g har valgret til Folketinget, dvs.
har dansk indfødsret, er fyldt 21 å r o g ikke um yndiggjort. Den k o m m u n a le valglov m å endvidere siges at være yderst dem okratisk m ed hensyn til valgbarhed til kom m unalbestyrelsen, idet enhver er valgbar, so m har valgret ved det k o m m u n a le valg i den pågæ ld en de kom m une, m ed m in dre v ed k o m m en d e er straffet for en
Grundlovens
§ 82
Valgret og valgbarhed
Kommunerne er selvstæ ndige forvaltnings
enheder
Kommunalbe
styrelsernes myndighed er afledet stats
myndighed
handling, der i alm indeligt o m d o m m e gø r ham uværdig til at være m ed lem a f k o m m u n a le råd. Til opstilling til et ko m m u n ev alg kræves efter den k o m m u n a le valglov blot, at m an indleverer en kandidatliste, underskrevet a f m indst 5 vælgere so m stillere.
G rundlovens forudsætning om , at k o m m u nalbestyrelsen skal være en selvstændig forvalt
ningsenhed m å o g så siges at være opfyldt efter dansk lovgivning. De enkelte m ed lem m er af en kom m unalbestyrelse står ikke i noget a lm in d e ligt un d ero rd n elsesfo rh o ld til nogen højere myndighed. De kan p å d ra g e sig strafansvar o g erstatningsansvar for ulovligheder v edrøren de hvervets udførelse, men noget administrativt disciplinært ansvar kan ikke pålægges dem.
Heller ikke kom m unalbestyrelsen so m h el
hed står i alm indeligt u n d ero rd n elsesfo rh o ld til nogen højere m yndighed. Statslige m y n d ig heder kan kun, når der er sær lig hjem m el dertil, give en kom m unalbestyrelse tjenestebefalinger, o g der findes heller ikke nogen overor dnet m y n dighed, som har en a lm in d elig beføjelse til at o m g ø r e en kom m unalbestyrelses beslutninger eller til at handle i dens sted.
M ed hensyn til sp ø rg sm ålet om , hvilke a n lig gender, kom m unalbestyrelserne skal vareta
ge, o g hvilken kompetence, de iøvrigt kan u d øve, stiller grundloven n æ ppe andre krav, end at i hvert fald nogle anliggender m å henlægges til kom m unalbestyrelserne p å en såd an m åde, at disse har i hvert fald nogen indflydelse p å d e res varetagelse. Selve opfyldelsen a f dette m in i
m um skrav har aldrig været noget reelt p r o blem her i landet. Men det er vigtigt at mærke sig, at om fan get a f kom m unalbestyrelsernes
beføjelser trods alt afhænger a f den til enhver tid gæ ldende lovgivning, altså a f Folketingets beslutninger. K om m unalbestyrelsernes m y n dighed er altså til syvende o g sidst afledet stats
myndighed. En benægtelse h e r a f vil da o gså være en påstan d om , at D an m ark f orf at - ningsm æssigt skulle være en forbundsstat, hvor antallet a f stater var bestemt a f k o m m u n e a n ta l
let til enhver tid. En såd an påstan d ville være a b surd.
2. Kommunalbestyrelsens beføjelser.
De beføjelser, kom m unalbestyrelserne u d øver, falder i 3 h ovedgru pper, nem lig 1) k o m petence til at fastsætte visse generelle retsregler, 2) kom petence til at træffe visse afgørelser over for den enkelte b o rg e r o g endelig 3) k o m p e tence til at udføre foranstaltninger o g h an dlin ger, der helt eller delvis skal betales a f k o m m u nens kasse.
Fastsættelse aj generelle retsregler.
Lovgivningen tillægger i et vist o m fa n g k o m munalbestyrelserne ret o g pligt til at fastsætte regler, der er bind ende for ko m m u n en s b o r gere. Retsregler a f denne type er f. eks. fastsat i sundhedsvedtægter, bygningsvedtægter, by planvedtægter o g vejvedtægter.
Kom m unalbestyrelsens kom petence er d o g p å dette o m rå d e undergivet betydelige b e grænsninger. Der skal således være hjemme! i en lov,for at kom m unalbestyrelsen kan fastsætte såd an n e regler. På de fleste sa g o m r å d e r r e g u lerer loven endvidere forh olden e i hovedtræk o g der kan ikke i de vedtægter, k o m m u n a lb e
Lovhjemmel er nødvendig
Stadfæ stelse
Bør vedtæ gts- proceduren finde øget anvendelse ?
styrelserne vedtager, fastsættes regler i strid m ed lovens bestem melser.
Dernæst skal såd an n e vedtægter norm alt h a ve en eller anden form for godkendelse eller stad
fæstelse fra en højere m yndighed for at o p n å gyldighed.
Ved fastsættelse a f bestem m elser i vedtægter frem for i selve loven o p n å s sm id igh ed i to rela tioner. Det vil for det første være m uligt at f o retage de af sam fundsudviklingen o g den ø v rige lovgivning n ø dv en diggjo rte æ ndringer i detailregier uden at det relativt tunge lovgiv- ningsm askineri behøver at sættes i gang. For det andet kan der i et vist o m fa n g tages hensyn til den enkelte kom m unalbestyrelses ønsker vedrøren de reglernes nærmere udform ning.
M an kan rejse det spø rgsm ål, o m der i a lm in delighed burde tillægges ko m m u n albestyrel
serne større selvstændighed o g frihed til at fast
sætte forskrifter gennem vedtægter.
Konsekvensen a f en såd an større frihed ville blive en større uensartethed i retsstillingen i de forskellige kom m uner. En såd an større u e n s
artethed vil i m an ge tilfælde næ ppe blive anset for acceptabel a f lovgivningsmagten, i hvert fald ikke p å o m råd er, hvor ord n in gen a f de pågæ ld ende forh old rækker ud over k o m m u nens egne grænser so m f. eks. p å s u n d h e d s o m rådet.
Inden for v ed tæ gtsom råder so m f. eks. s u n d hedsforhold, bvgningsforhold o g vejforhold har udviklingen endvidere i de senere år været præget af ønsket o m at sikre en vis m in im u m s
stan dard overalt i landet. Dette har i et vist o m fang betydet, at lovgivningen har indskrænket kom m unalbestyrelsernes indflydelse på, hvilke
regler der skal gælde i ko m m un en . Selvom m an naturligvis kan have forskellig opfattelse af, hvor langt det er hensigtsmæssigt at g e n n e m føre en regulering o g un ifo rm erin g på de e n kelte o m råder, vil det d o g ikke være rigtigt at betegne den stedfundne udvikling so m u d e m o kratisk.
Afgørelser overfor den enkelte borger.
På en lan g række om råder er der tillagt k o m m unalbestyrelserne beføjelser til at foretage en konkret retslig regulerin g a f den enkelte b o r gers forhold. På nogle a f disse o m råder kan beføjelsen siges at være et led i en rent k o m m u nal aktivitet, f. eks. pålign in g a f vejbidrag. På andre o m rå d e r so m f. eks. afgørelse af, o m en person opfylder betingelserne for at o p n å fo l
kepension, m å beføjelsen siges at være tillagt kom m unalbestyrelsen, sim pelthen fordi den er en forhåndenværende lokal forvaltningsm yn
dighed. S åd an n e beføjelser benævnes u n d e r tiden øvrighedsbeføjelser o g deres særkende er, at kom m unalbestyrelsens kom petence her ikke kan siges at være afledt a f den lokale væl- gerbelolknings politiske tilkendegivelser ved kom m unevalget.
Det er naturligvis o g s å klart, at spø rgsm ålet om , hvorvidt en person opfylder betingelserne for at få folkepension, ikke b ø r afgøres efter partipolitiske g ru p p erin g er o g synspunkter i kom m unalbestyrelsen. N å r det alligevel m å betragtes so m ubetænkeligt at lade k o m m u n a l
bestyrelserne afgør e et sådan t o g en lang række lignende sp ø rg sm ål, b e ro r det på, at der n o r malt er tillagt den borger, der er utilfreds m ed kom m unalbestyrelsens afgørelse, en a d g a n g til
Kommunale aktiviteter
Øvrigheds- beføjelser
Lovbestem m el
ser om afhol
delse af udgifter
at påklage sagen til en statslig eller anden n e u tral myndighed. Denne k la gead ga n g for b o r geren vil blive nærm ere behandlet i et senere kapitel.
Det m å heller ikke glem m es, at k o m m u n a l
bestyrelsen o g så i såd an n e øvrighedssager ofte vil sidde inde m ed en værdifuld o g relevant viden o m de rent faktiske forhold, der skal in d gå i grundlaget for afgørelsen.
Økonomiske dispositioner.
De midler, der findes i k o m m u n en s kasse, h idrører i alt overvejende g rad fra den k o m m un ale skatteudskrivning sam t tilskud o g r e fusioner fra statskassen. Det er derfor fra et d e m okratisk synspunkt a f betydelig interesse at fastlægge, hvilken kom petence k o m m u n a lb e styrelsen har til at afhold e udgifter a f k o m munekassen p å det k o m m u n a le fællesskabs vegne.
Lovgivningen in deholder i vid udstrækning bestem m elser o m foranstaltninger, hvortil ko m m u n en skal stille m idler til rådighed. Der kan være tale o m foranstaltninger eller insti
tutioner, so m k o m m u n en selv skal forestå, f. eks. folkeskoler o g hjemmesygepleje. Der kan o g så være tale om , at k o m m u n en un d er visse betingelser skal yde tilskud til aktiviteter iværk
sat af private p erson er eller organisationer, f. eks. fritidsundervisning o g visse børnehaver.
U ndertiden er det endvidere bestemt i loven, at en k o m m u n e kan — m en altså ikke har pligt til — at yde tilskud til visse formål.
I det o m fa n g kom m unalbestyrelsens ret eller pligt til at afhold e udgifter p å k o m m u n en s vegne er fastsat i lovgivningen, o p står d er sjæl-
dent tvivl o m kom m unalbestyrelsens k o m p e tence, selvom de enkelte lovbestem m elser ofte kun i meget grove træk regulerer forholdet.
Tvivlen o p står norm alt først for alvor, når m an bevæger sig ind p å o m rå d e r for aktiviteter eller støtte, som ikke er om talt i lovgivningen.
Det står efter dansk ret fast, at der ikke altid ka kræves udtrykkelig lovhjemmel til k o m m u n a le aktiviteter o g støtteforanstaltninger. Det står p å den anden side lige så fast, at en k o m m u n a l
bestyrelse ikke kan bevilge penge til et hvilket som helst formål.
M an har traditionelt opstillet en eller anden form for »almennyttekriterium« som afgø ren d e for lovligheden a f en k o m m u n a l aktivitet, dvs.
at foranstaltningen skal frem m e alm ene inter
esser o g ikke kun individuelle interesser. Dette kriterium ru m m er vel nok noget typisk rigtigt, men i praksis kan dets anvendelse ofte give a n ledning til tvivl.
En anden vigtig begrænsning i k o m m u n a l
bestyrelsens kom petence er, at det norm alt m å være udelukket fra at foretage dispositioner, der skader andre k o m m u n ers interesser. S o m foran omtalt, er kom m unalbestyrelsens kom petence til syvende o g sidst afledet statskom petence o g det kan ikke anses for foreneligt m ed lovgiv
ningsm agtens forudsætninger eller intentioner, at de enkelte ko m m u n er skal kunne bekæm pe hinanden ved hjælp a f ø k o n o m isk e midler, der er tilvejebragt ved skatteudskrivning.
Der har i det foregåend e alene været tale o m i meget grove træk at foretage en beskrivelse a f de begrænsninger lovgivningsm agten u d trykkeligt eller stiltiende har fastsat i k o m m u nalbestyrelsens a d g a n g til ø k o n o m isk e dispo-
Udgifter, der ikke er omtalt i lovgivningen
Alm ennytte- kriterier
Ikke skade an
dre kommuner
Lokale statsorganer
sitioner. Alt i alt m å m an nok sige, at de danske kom m uner nyder en ret udstr akt frihed på dette om råde. Specielt m å bemærkes, at der norm alt ikke er nogen højere m yndighed, der kan b la n de sig i, o m de foranstaltninger, ko m m u n ern e a f egen dr ift iværksætter, er »fornuftige« eller
»hensigtsm æssige«. Afgørelsen heraf er o v er
ladt til den lokale vælgerbefolkning, når blot for målet m ed for anstaltningen er lovligt.
3. Decentraliseringsproblemet.
En betragtelig del a f den sam lede forvaltning i sam fundet m å nødvendigvis varetages lokalt.
Dette gælder und er såvel dem okratiske som ikke-demokratiske statsformer .
O rganisationen a f de lokale forvaltnings
m yndigheder o g o pbygningen a f det lokale f o r valtningssystem kan imidlertid ske på forskellig m åde. De spø rg sm ål, der rejser sig i denne fo r bindelse, er a f betydelig inter esse set fra en d e mokratisk synsvinkel.
De lokale forvaltningsm yndigheder kan s å ledes være organiseret på den m åde, at alle stillinger a f blot nogen betydning besættes g e n nem udnævnelser fra statsmyndigheder. Under
en såd an or dning vil den lokale m yndighed in d gå i den alm indelige statslige forvaltningspyra- mide, således at højere statslige m yndigheder i større eller m indre o m fa n g kan m eddele den lokale m yndighed tjenestebefalinger o g in
strukser b å d e mere generelt o g for så vidt a n g å r enkeltsager. Den lokale m yndighed vil endvi
dere være undergivet et administrativt, disci
plinært ansvar ved siden a f det alm indelige straf
feretslige ansvar for forbrydelser i offentlig tje
neste. H enlæggelse a f o pgaver til forvaltn in g so r
ganer a f den her skitserede type benævnes u n dertiden dekoncentration. Som eksempel p å en såd an o rd n in g kan nævnes de stedlige to ld m yndigheders forhold til generaldirektorat o g finansministerium.
Varetagelsen a f lokale anliggender kan im id lertid o gså være overladt til myndigheder, der ikke er udnævnt af centrale eller a n d ie statslige organer, men er valgt a f den stedlige befo lk ning. H ovedeksem plet på såd an ne o rgan er er kom m unalbestyrelserne, der so m tidligere nævnt ikke står i noget alm indeligt underordnelses- forhold til højere m yndigheder o g hvis e n kelte m ed lem m er ikke er undergivet noget administrativt, disciplinært ansvar. H en læ g
gelser a f o pgaver til o rga n er af denne type b e nævnes decentralisation eller decentralisering.
I ikke-demokratiske statssam fund vil de cen
trale m yndigheder være tilbøjelige til at fo re trække lokale myndigheder, hvis indehavere de selv udnævner o g hvis afgørelser de gennem tje
nestebefalinger kan påvirke i væsentlig grad.
Det m å imidlertid understreges, at selv o m dette træk er typisk for diktaturstater, behøver en såd an ordning, selv o m den gennem føres generelt, ikke nødvendigvis at være udtryk for en ikke-dem okratisk styreform. Fra et d e m o kratisk synspunkt m å et krav o m henlæggelse a f opgaver til k o m m u n ern e derfor begrundes ved en påvisning a f faktorer, der g ø r k o m m u nerne bedre egnede end lokale statsorganer til løsning a f såd an ne opgaver.
H er m å der først o g frem m est peges på det politiske og okonomiske ansvar, so m i forbindelse m ed beskatningsretten kendetegner det k o m m unale selvstyre, o g so m u d g ø r forudsætnin-
Lokalt valgte organer
Hvilke opgaver er kommunerne egnede til at løse ?
gen for, at forskellige behov o g foranstaltnin
ger kan vejes m o d hinanden. Denne forening a f politisk o g ø k o n o m isk ansvar kom bineret m ed k o m m u n al beskatningsret er for en stor del årsagen til de bestræbelser for videreudvik
ling o g det initiativ so m har været typisk for det ko m m u n ale styre. Endvidere vil en såd an lokal ekspansion aldrig forløb e ukontrolleret, men til stadighed m odsvares a f de behov, so m b o r gerne mener, at sam fund et b ø r dække. M u lig heden for aj vejning a f forskellige behov m o d hin
anden o g m o d de totale ressourcer indebærer, at der, d ersom det er påkrævet, hurtigt kan ske en o m fo rd elin g a f m idlerne til nye sektorer, ligesom en sm idig tilpasning til lokale fo r u d sætninger m uliggøres. Disse fordele foreligger
ikke i en lokal statslig forvaltning med dens hie
rakiske o g mere bureaukratiske opbygning.
Det m å endvidere fremhæves, at kommunernes kompetence spænder over mange forvaltningsområ
der, m edens lokale statslige o rgan er hver for sig har en væsentlig snævrere k o m peten ceaf
grænsning. I kraft a f den bredere kom petence har ko m m u n ern e større m uligheder for en s a m ordnet planlægning. De vil således bedre end lokale statsorganer kunne foretage den afvejning o g prioritering so m ud arbejd elsen a f de f o r skellige planer indebærer. O g så m ed hensyn til planernes gennemforelse er ko m m u n ern e b e d
re rustet end lokale statsorganer, da de selv vil kunne skaffe sig de ø k o n o m isk e midler, der kræves for at realisere planerne.
Til fordel for lokale statsorganer kan anføres, at de i kraft a f deres uafhængighed af et lokalt politisk m andat kan v a r e velegnede til g e n nemførelsen a f indgreb, der er begrundet i hele
sam fundets interesse eller d o g vedrorer en p e r sonkreds, der rækker ud over den enkelte k o m m unes grænser. Endvidere kan såd an n e o r g a ner i visse henseender frem byde større g a r a n tier for borgernes retssikkerhed o g for ensartet
hed i retsudøvelsen end kom m unalbestyrelser, der er sam m en sat efter politiske synspunkter.
De forn ød n e sam fundshensyn i disse henseen
der vil imidlertid kunne tilgodeses gennem et vist statsligt tilsyn m ed kom m unalbestyrelsen på det pågæ ld ende s a g so m r å d e o g gennem b o r gernes a d g a n g til at indbrin ge afgørelser for statslige m yndigheder eller for dom stolene.
Endelig m å lokale statsorganer nok siges at være funktionsegnede p å såd an n e forvaltnings
o m råder, hvor en stor grad a f ensartethed eller overblik over forh olden e i landet so m helhed er nødvendigt, o g hvor en stærk central styring derfor m å anses for påkrævet.
Konklusionen af, hvilke o p gaver eller funk
tioner der b ø r decentraliseres til kom m uner, m å herefter være, at o p gaver eller beslutnin
ger, so m i væsentlig g rad er baseret p å et skøn over lokale forudsæ tninger eller forh olden e i det enkelte tilfælde, b ø r overlades til k o m m u nerne. H erved vil såd an n e o p g a v er blive v are
taget under direkte politisk indflydelse o g a n svar. Decentraliseringen b ø r ske un d er såd an n e form er, at de k o m m u n a le o rgan ers frihed til at u d fo rm e den lokale forvaltnings detaljer b e grænses m indst muligt. Detailkontrol eller detailregulering fra statens side b ø r således kun anvendes, hvor væsentlige statsinteresser, f. eks.
hensynet til retssikkerheden eller til fin an sp o litiske m ålsætninger g ø r dette nødvendigt.
Konklusion
K o m m u n alb estyrelsen
Afstem nings- nederlag får ikke parlamenta
riske konse
kvenser
I. Forvaltningsmyndighed eller lokalt parlament ? S o m omtalt i forste kapitel er k o m m u n a lb e styrelsens kom petence til syvende o g sidst afledet a f statsmagten. Allerede a f den grund er det ikke træffende at betegne k o m m u n alb estyrel
sen so m et lokalt parlam ent, selvom lovgiv
ningen som nævnt tildeler k o m m u n alb estyrel
sen en rolle i forbindelse med tilvejebringelsen a f visse generelle retsregler, nem lig såd an ne der fastsættes i en række vedtægter.
O g så på andre punkter savner k o m m u n a lb e styrelsen de træk, der kendetegner et p a r la ment.
Kom m unalbestyrelsens m ed lem m er slutter- sig ganske vist sam m en i g ru p p e r p å lignende m åd e so m f. eks. Folketingets m edlem m er, men dersom den eller de grupper, der norm alt u d g ø r flertallet i kom m unalbestyrelsen, k o m m er i mindretal ved en afstemning, m ed fø rer det ingen parlam entariske konsekvenser med hensyn til nødvendigheden af a fg a n g eller valg.
Kom m unalbestyrelsens m ed lem m er kan o v e r
hovedet ikke nedlægge deres m an dater o g valg kan overhovedet ikke afholdes i et sådant til
fælde.
Kom m unalbestyrelsens form an d vælges a f kom m unalbestyrelsens midte ved et flertals
valg, o g valget gælder for den k o m m u n a le v a l g p eriode på 4 år. Selvom den eller de grupper, på hvis stem m er form an den er valgt, mister flertallet i valgperiodens lob, hverken skal eller kan form an den imidlertid træde tilbage. Ej hel - 1er et direkte mistillidsvotum fia et flertals side kan i princippet have denne virkning.
Disse regler er begrundet i, at statssamfundet loser en lang række af sine o pgaver gennem kom m unerne. Lovgivningsm agtens intentioner med hensyn til disse opgavers losning vil kun kunne opfyldes m ed den forn ød n e effektivitet, d ersom der i den enkelte k o m m u n e findes et o r gan, der uafhængigt af øjeblikkelig lokal væl
gergunst og indre gru pp esp ræ n g n in ger k o n stant kan fungere i en vis periode, der er fastlagt på forhånd. K om m un albest vielsens v irk so m hed ei således i høj grad udtryk for en funktions
deling mellem stat o g k o m m u n e ved varetagel
sen af de sam lede offentlige anliggender. K o m m unalbestyrelsen m å derfor betegnes som en lokalß.rvaltningsmyndighed. der vælges af den sted lige befolkning, o g har til o pgave i en periode dels at adm inistrere de anliggender, der af lov
givningsm agten henlægges til kom m unerne, dels på eget initiativ at etablere visse institutio
ner o g foranstaltninger, der får økon o m iske virkninger for den pågæ ld en de ko m m un es indbyggere gennem kom m uneskatten.
2. Store eller små kommunalbestyrelser ?
Problem et er her en afvejelse af hensvnet til at sikie en rimelig repræsentation a f forskellige anskuelser over for hensynet til k o m m u n a lb e styrelsens effektivitet so m styrende o g a d m in i
strerende organ.
Forslaget til lov o m kom m unernes styrelse
Kommunalbe
styrelsen skal kunne fungere til stadighed
Styrelsesloven
indeholdt en bestem m else om , at k o m m u n a l
bestyrelsens medlemstal som hidtil skulle fast
sættes i den enkelte k o m m u n es styrelsesvedtægt, der skal stadfæstes af indenrigsministeriet.
Medlemstallet skulle d o g i a m tsko m m u n er være mindst 13 o g højst 25, o g i de øvrige k o m m un er mindst 5 o g højst 25. Det var i b e m æ rk ningerne til lovforslaget nævnt, at en u n d e r sø gelse havde vist, at kom m unalbestyrelsernes medlemstal hidtil havde været afpasset efter kom m unens indbyggertal, o g at det var ta n ken, at der o gså frem tidig skulle tages hensyn til kom m un en s størrelse ved fastsættelsen a f medlemstallet.
Der blev und er folketingsbehandlingen a f lovforslaget rejst sp ø rg sm ål o m en væsentlig udvidelse a f kom m unalbestyrelsernes m e d lemstal. Man henviste blandt andet til o r d n in gen i Sverige og Norge, hvor m an opererer med kom m unalbestyrelser på o p til henholdsvis 60 o g 85 m edlem m er. De k o m m u n a le råd i disse lande deltager imidlertid ikke på sam m e m åd e som en dansk kom m unalbestyrelse i den daglige adm inistration af k o m m u n en s anliggender, idet deres virksom hed hovedsagelig består i en tilrettelæggelse a f adm inistrationen o g u d ste
delse a f alm indelige retningslinier.
Der var stort set enighed om , at m e d le m s
tal a f en størrelsesorden so m i Sverige o g N o rg e kun kunne gennem føres ved, at m an opgav det hidtil grundlæ ggende princip i dansk k o m m u nestyre om, at kom m unalbestyrelsen er det reelt styrende organ i k om m u n en s anliggender. En opgivelse a f dette princip ville m ed fø re p rin ci
pielle ændringer a f ansvarssystemet o g den in terne kom petencefordeling, o g såd an ne æn-
dringer var der ikke ønske o m at gennem føre.
Lovforslagets bestem m else o m m e d le m s
tallet gav an ledn in g til en række sp ø rg sm å l fra folketingsudvalget til indenrigsministeren, bl.a.
o m den nærmere u d fo rm n in g a f retningsli
nierne for, hvilket m edlem stal de forskellige kom m unestørrelser kunne forvente godkendt i forbindelse m ed indenrigsministeriets s ta d fæstelse a f deres styrelsesvedtægt. O g så i selve Folketinget blev spø rgsm ålet o m m ed lem stal
let drøftet. Lovforslagets bestemmelser herom blev d o g vedtaget uden a n d t inger so m § 5 i lov nr. 223 a f 31. maj 1968 o m kom m unernes sty
relse, gældende fra 1. april 1970. Ved lov nr.
214 a f 4. juni 1969 er medlemstallet for amts
rådene sam t for kom m unalbestyrelsen i Odense, Aalborg og Århus kommuner imidlertid blevet ændret til mindst 13 o g højst 31. Æ n drin
gen blev motiveret med, at der var etableret væ
sentlig større am tskom m uner o g k o m m u n e e n heder i de 3 storby om råd et, end m an havde kunnet for udse ved styr elseslovens vedtagelse.
I forbindelse m ed behandlingen a f æ n dringsloven fandt der en forhan dlin g sted m e l
lem det p ågæ ld en de folketingsudvalg o g in
denrigsministeriet om , hvilke m edlem stal m i
nisteriet b u rd e g o d k en d e for de øvrige k o m m un er i forbindelse med vedtægtsstadfæstelsen.
Denne forhandling — d er i sig selv nok vil væk
ke en smule forbavselse hos mere overbeviste tilhænger e a f læren o m adskillelse a f den lovgi
vende o g den u døvende m agt — resulterede i enighed om , at indenrigsm inisteriet skulle a n vende følgende r etningslinier :
I kom m uner m ed under 3.500 indbyggere:
højst 13 m edlem m er .
Retningslinier for godkendelse af medlemstal
Ikke grundlag for yderligere forøgelse af medlemstallet
I k o m m u n er m ed indbyggertal fra 3.500—
9.999: højst 17 m edlem m er.
I k o m m u n er med indbyggertal på 50.000 49.999: højst 21 m edlem m er.
I k o m m u n er m ed indbyggertal p å 50.000 o g derover: højst 25 m edlem m er.
Det er i forbindelse med spørgsm ålet o m m aksim um for kom m unalbestyrelsens m e d lemstal blevet hævdet, at m an ved b e d ø m m e l
sen al, hvor m an ge ko m m u n alb esty relsesm ed lem m er der b ø r kunne godkendes, ikke alene burde lægge vægt på folketallet, men også på kom m unens udstrækning o g ved k o m m u n e sam m en læ gninger tillige på det antal kom
muner, der indgår i sam m enlægningen. Hertil er imidlertid at sige, at det har været sigtet med hele reform en a f den k o m m u n a le inddeling at skabe k o m m u n er a f en hensigtsm æssig g e o grafisk afgrænsning o g udstrækning. At a n e r kende en k o m m un es areal so m et specielt kri
terium for en forhøjelse a f medlemstallet i k o m m unalbestyrelsen synes derfor ikke holdbart.
Det ville heller ikke være rigtigt at lade a n ta l
let a f kom m uner, der indgår i en sa m m en læ g ning, være bestem m en de for en forhøjelse a f m edlemstallet for kom m unalbestyrelsen i den nye kom m une. I hvert fald kan der ikke bygges på nogen forudsæ tning om, at bestemte m e d lem m er af den nye kom m unalbestyrelse i sæ r
lig grad skulle repræsentere bestemte g e o g ra fi
ske o m rå d e r i den nye kom m une. N oget sådant ville ikke h arm o n ere m ed valgm åd en til k o m munalbestyrelsen, idet der jo ikke ved et k o m m unevalg opereres m ed opstillingskredse in
den for k o m m un en s grænser. Det ville heller ikke h arm onere med den hævdvundne opfat-
telse af, at ethvert m edlem a f en k o m m u n a lb e styrelse fo rm o d es at varetage hele k o m m un en s interesser.
Indenrigsministeriet har da heller ikke ladet forhold so m de nævnte begrun d e undtagelser fra de alm indelige retningslinier.
O g så andre begrundelser for kravet om en udvidelse af kom m unalbestyrelsens m e d le m s
tal er imidlertid blevet fremfort. Det er således nævnt, at så m an ge bo rgere som muligt b ø r kunne deltage i det k o m m u n ale a rbejd e for d e r ved at o p n å en skoling i demokratiels arbejds
former. Endvidere har m an henvist til, at ar
bejdsbyrden i kommunalbestyrelsens udvalg ville blive rimeligere, når den kunne fordeles blandt et større antal k o m m u n alb estyrelsesm ed lem mer. Endelig er det hævdet, at en o rd n in g med store kom m unalbestyrelser i sig selv skulle være mere demokratisk end en ordning, der bygger på m indre kom m unalbestyrelser.
At så m an ge so m muligt får lejlighed til at deltage i det ko m m u n ale arbejd e er naturligvis værdifuldt. Men vil m an bevare det for dansk kom m unalstyre hidtil gældende princip om , at kom m unalbestyrelsen er det egentlig styrende organ i k o m m un en s anliggender, m å man holde sig inden for en grænse, hvor k o m m u n a l
bestyrelsens størrelse m uliggør, at dens m e d lem m er kan tage stilling til alm indelige k o n krete sager. Meget store kom m unalbestyrelser er nok funktionsdygtige for så vidt an går b e handling a f mere principielle sp ø rg sm å l o g u d stedelse a f alm indelige retningslinier for s a g s behandlingen. De vil o g så kunne ud føre kon- trolleiende virksom hed. D erim o d er de ikke egnede til at udøve egentlig administrative
funktionel, der så m å overlades til særlige styre- o g forvaltningsorganer. Dette er således tilfældet efter de foran nævnte norske o g o g svenske ordninger. H erh jem m e fra kan næv
nes Københavns K o m m u n es styrelsesordning.
der bygger p å en o p d elin g i en b o rgerrep ræ sen tation o g en magistrat, sam t de m a g istra tso rd ninger, der efter den nye styrelseslov kan e ta b leres i Frederiksberg, A a lb o rg o g Århus. Der har o g så rejst sig røster for, at der bu rde in d fø res m agistratsordninger for de kom m ende, m e get store am tsråd.
Synspunktet om , at u d valgsarbejde kan f o r deles p å mere r imelig vis i en større kreds a f m edlem m er, ru m m er naturligvis o g så noget rigtigt. H er kan der imidlertid henvises til, at arbejd sm æ n gd en stiger m ed ko m m un en s s tø r relse, o g at synspunktet altså i nogen grad er til
godeset ved gradueringen a f k o m m u n a lb esty relsens m edlem stal efter ko m m un en s ind- byggertal. Endelig kan der nok være grund til at pege på, at en fordeling a f arbejdet blandt et stort antal m ed lem m er meget let vil resultere i et stort antal uchalg.Dcne er uheldigt, da det let medfører koor dinationsvanskeligheder, vanskeligheder m ed hensyn til ansvar splacering samt overflødigt d obbeltarbejde. Endvidere kan et stort antal udvalg skabe risiko for tilside
sættelse a f kom m unalbestyrelsens m indre g r u p per, d a disse under en såd an o rd n in g sjældent vil kunne besætte pladser i de mere betydnings
fulde udvalg.
Synspunktet om , at en o rd n in g m ed større kommunalbestyr elser i sig selv skulle være mere dem okratisk end en ordning, der bygger på m indre kom m unalbestyrelser, er ikke hold-
bart. S o m det vil frem gå a f det foranstående, er de funktioner, kom m unalbestyrelsen skal udfore, i høj grad bestem m en de for, hvilken størrelse den m aksim alt kan have. M an har n a turligvis lov til at foretrække en o rd n in g som f. eks. den norske eller svenske, der tillader et meget stort medlemstal. Men det er ikke d erfor tilladeligt at karakterisere en ordning som den danske, hvor en m indre talstærk k o m m u n a l
bestyrelse er det egentlig bestyrende o rgan i k o m m unens anliggender, so m m indre dem okratisk.
3. Forholdel mellem kommunalbestyrelse, udvalg og kommissioner.
Stående udvalg.
Det er en følge a f arten o g om fanget al de opgaver, der i d a g påhviler kom m unerne, at den sam lede kom m unalbestyrelse ikke selv vil kunne o verk o m m e den u m id d elb are vareta
gelse a f sam tlige k o m m u n a le anliggender.
Det bestem m es da o g så i lov o m k o m m u n e r nes styrelse, at der til varetagelse af den u m id d elbare forvaltning af k om m unens an liggen der skal nedsættes et ø k o n o m iu d v a lg samt stå ende udvalg, hvis antal, sam m en sæ tnin g o g m y n d igh ed so m råd e skal fastsættes i k o m m u nens styrelsesvedtægt. Disse udvalg består a f m edlem m et a f kom m unalbestyrelsen. Deres o p gave er først o g fremmest at forberede kom
munalbestyrelsens behandling a f sagerne o g at administrere visse nærmere bestemte sagområder på eget ansvar.
De stående udvalg o g økonom iud valget er — m ed nogle ganske enkelte begrænsninger, der er fastsat i lovgivningen — i enhver henseende
Undergivet kommunalbe
styrelsens beslutninger
Sam m ensæ t
ning
undergivet kom m unalbestyrelsens beslutnin
ger.
S o m typiske eksempler på stående udvalg kan nævnes teknisk udvalg, skoleudvalg, by
planu dvalg o g udvalg for k o m m u n a le værker.
Der skal i enhver k o m m u n e nedsættes et so c ial
udvalg. Dette udvalg har imidlertid p å visse o m rå d e r en selvstændig kom petence i for hold til kom m unalbestyrelsen o g er derfor nær t b e slægtet m ed de egentlige kom m issioner.
Kommissioner m. v.
I henhold til særlige love eller vedtægter , der er stadfæstet i henhold til love, vælger k o m munalbestyrelsen m edlem m er a f en række kom m issioner m. v. til varetagelse af bestem te opgaver, så so m bran d k o m m issio n , su n d h e d s
kom m ission, skoleko m m ission m. v. Disse lov- regulerede kom m issioner adskillet sig fra de stående udvalg b å d e ved deres sam m en sæ t
ning o g deres kompetence.
H vad sammensætningen angår, består k o m m issionerne i reglen såvel a f m edlem m er, der er valgt a f kom m unalbestyrelsen i eller uden for dens midte, so m a f visse andre, so m oftest specielt sagkyndige personer. F. eks. er po liti
mesteren o g em bedslæ gen m edlem m er a f s u n d hedskom m issionen.
Ved en såd an blandet sam m en sæ tnin g a f lo kalvalgte kom m unalbestyrelsesm edlem m er o g statslige enbedsm æ nd kan der o p n å s en vis statslig kontrol o g interessevaretagelse p å selve beslutningsstadiet. Dette kan indebære visse fordele frem for den kontrol, der kan udøves ved krav o m statslige m yndigheders efterføl
gende godkendelse.
Endvidere kan forvaltningsorganet som b e rørt tilføres en vis speciel sagkundskab. Dette hensyn kan d o g norm alt ikke i sig selv b e grund e k o m m issionsform en. Et lignende re sultat vil nem lig kunne opn ås ved etablering a f sagkyndige organer, der selvom de skal k o n su l
teres, kun har rådgivende m yndighed over for kom m unalbestyrelsen. S o m eksem pel på s å danne o rga n er kan nævnes de bygningsråd, der nedsættes i henhold til landsbyggeloven.
M. h. t. kom m issioners kompetence er denne i reglen fastlagt i den lov, der regulerer o m r å det, o g kom petencen er norm alt uafhængig a f kom m unalbestyrelsen. K o m m issio n er er så le des ikke undergivet kom m unalbestyrelsens b e slutninger, som tilfældet er m ed k o m m u n a lb e styrelsens udvalg.
Det kan nævnes, at det m åske kan være en fordel, at løsningen a f de i virkeligheden ofte noget politimæssigt præ gede opgaver, so m er en del a f f. eks. sundheds- og b r a n d k o m m is
sionernes virksom hed, udføres a f et organ, der i hvert fald delvis består a f personer, der er u a f
hængige a f den lokale vælgerbef olkning.
•/. Bor kommunalt arbejde lonnes ?
Hvervet so m m edlem a f ko m m u n albestyrel
sen er i princippet ikke lønnet, idet m an f o r u d sætter, at det enkelte m edlem kan bestride sit erhverv ved siden a f sit kom m un albestyrelses
arbejde.
Hvervet so m formand for k o m m u n alb esty relsen er d o g aflønnet o g under visse betingel
ser kan o g så hvervet so m ko m m u n albestyrel
sens næstformand o g so m formand for udvalg aflønnes. Dette vil senere blive nær mere ber ørt.
Diæter for møder i kom
munalbesty
relsen og udvalg
Diætreglerne.
Allerede i 1950 indfortes en ordning, h v o r
efter der kunne vdes diæter for varetagelse a f ko m m un ale hveiv. B aggru n d en herfor var en erkendelse af, at arbejdet i de k o m m u n ale råd efterhånden var blevet så byrdefuldt o g tidkræ
vende, at m an ge kom m unalbestvielsesm ed- lem m er ville lide ø k on o m isk tab som følge a f dette arbejde, såfremt der ikke under en eller anden form blev ydet dem vederlag. På længere sigt kunne følgen blive, at egnede personer ville se sig nødsaget til at afstå fra deltagelse i det k o m m u n ale arbejd e a f ø k on o m isk e g r u n de. Man fandt det derfor rigtigst at yde k o m m unalbestyrelsesm edlem m erne en vis k o m p e n sation for positive udgifter eller for tab a f a r bejdsfortjeneste so m følge af deres k o m m u n a le arbejde.
Efter 1950-lovens bestem m elser var det d o g henlagt til kom m unalbestyrelserne selv at træf
fe beslutning om , hvoividt der overhovedet skulle ydes diæter til m edlem m erne. En b eslu t
ning herom om fattede p å den anden side a u t o matisk sam tlige m edlem m er.
Den ø k on o m isk e udvikling m edførte im id lertid ret hurtigt, at diætordningen fra 1950 ikke kunne anses for fyldestgørende. I 1962 æ n drede m an derfor diætreglerne derhen, at der altid skal vdes diæter for moder i kommunalbe
styrelsen og i dennes udvalg, når m ødet holdes i tiden mellem kl. 7 o g 18, o g at diæter o gså vdes ved deltagelse i m ø d e r uden for dette tidsrum, såfremt v ed kom m en de heived mister sin a r bejdsfortjeneste. Endvidere indførte m an den ordning, at diætbeløbets størrelse fastsættes a f indenrigsministeren, således at beløbet kan
reguleres i overensstem m else m ed prisudvik
lingen eller når an dre forhold måtte tale for en ajourføring. Diæterne skal fastsættes til et b e stemt beløb pr. d a g o g således at der for de dage, hvor varetagelsen a f hvervet b eslag læ g
ger mere end 4 timer inden for det tidsrum, hvori den p ågæ ld en de o p p e b a r e i diæter, vdes det dobbelte beløb.
Endelig indførtes en bestem m else om, at der kan udbetales diæter o g så for varetagelse a f andre kommunale hverv, der udføres efter valg a f kom m unalbestyrelsen eller k o m m u n en s b e boere.
De nævnte diætregler er o prethold t ved den nye lov o m kom m unernes styrelse, der træder i kraft i april 1970. Der er d o g ved denne lov gjort en enkelt tilføjelse til ordningen. G r u n den hertil var, at der kan fo rek o m m e tilfælde, hvor et m edlem ved deltagelse i m øder, der varer mindr e end 4 timer, ikke vil få dækning for tabt arbejdsfortjeneste gennem det fastsatte diætbeløb, f. eks. fordi han a f p r o d u k tio n s
tekniske grun d e helt eller delvis afskæres fra at gen o ptage arbejdet på sin a ib e jd sp la d s hele den pågæ ld ende dag. Der skal efter styrelseslo
ven i såd an ne tilfælde vdes erstatning for tabet, d o g således at det beløb, der højst kan u d b e tales, svarer til diætbeløbet for m øder, der varer mere end 4 timer, altså til det diætbeløb, der gennem snitlig vil dække mistet a rb e jd sfo r tjeneste for en hel dag.
Diætordningen tilsigter altså at give dækning for tabt arbejdsfortjeneste. H oldes m ø d ern e i tidsrummet 7— 18, dvs. inden for det tidsrum, hvor langt de flestes arb ejd e falder, gives altid
Diæter for andre kommu
nale hverv
Diætbeløbenes størrelse
Allerede adgang til vederlag i visse tilfælde
diæter til sam tlige m edlem m er uden nogen form for dokum entation.
H oldes m ø d ern e efter kl. 18, dvs. i et tidsr um, hvor de fleste ikke vil have tabt arb ejd sfo rtjen e
ste, udbetales der ikke autom atisk diæter til sam tlige m edlem m er , men dia ter vdes kun til m edlem m er, der laktisk mister deres a r b e jd s fortjeneste ved deltagelse i m ødet.
Diætbeløbenes størrelse er fastsat ved in d en rigsministeriets bekendtgørelse nr. 177 a f 21.
maj 1962, o g det regulerede beløb, der u d b e tales udgør pr. 1. oktober 1969 48,56 kr. for møder indtil 4 timer o g det d obbelte beløb, alt
så 97,12 kr. for m øder, der varer mere end 4 timer.
Diætbeløbenes størrelse har nok hidtil ligget i underkanten af, hvad der typisk vil give fuld dækning. Da det so m nævnt tilkommer in d en rigsministeren at fastsætte diætbeløbets stø r relse, kan der imidlertid rådes b o d herpå blot ved udstedelse a f en ny bekendtgørelse, h v o r
ved diætbeløbet forhøjes i passen de om fang.
Bor der indfores egen!lige ionordninger?
Man kan rejse det sp ø ig sm å l, o m det vil være hensigtsmæssigt at indføre en egentlig veder- lagsordn in g for sam tlige m ed lem m er a f k o m munalbestyrelsen. Dette ville betegne en p r in cipiel nydannelse, idet arbejdet som k o m m u nalbestyrelsesmedlem herefter ville blive lø n net arbejd e på linie m ed anden deltidsbeskæf
tigelse.
Det m å d o g i denne forbindelse påpeges, at der efter den nye ko m m u n ale styrelseslov alle
rede er hjemlet a d g a n g til ydelse a f vederlag i de tilfælde, hvor der er tale o m en særlig væ-
sent tig arbejdsbyrde i forbindelse med v are
tagelse a f ko m m u n a le anliggender.
Det bestem m es således i styrelsesloven, at der ydes kom m unalbestyrelsens formand et v e
derlag, hvis størrelse skal fastsættes i k o m m u nens styrelsesvedtægt. Endvidere kan k o m m u nalbestyrelsen m ed tilsynsmyndighedens s a m tykke vedtage at yde næstformanden et veder
lag for udførelse af o p gaver i et længere tidsrum p å grund a f form an dens sygdom , ferie eller fra vær af anden årsag. Endelig kan k o m m u n a lb e styrelsen, når ganske særlige hensyn taler derfor, tillægge formanden Jo r et udvalg et årligt honorar.
O gså dette forudsætter dog, at tilsynsmyndig
heden samtykker heri.
Stvielsesloven arb ejd er således med veder- lagsordn inger for ko m m u n ale h v en r, der kræ
ver en ekstraordinær arbejdsindsats a f hvervets indehaver. H v e n e t so m menigt m edlem a f kom m unalbestyrelser o g kom m unalbestvrelses- udvalg vederlægges d erim o d ikke, men der ydes erstatning for tabt arbejdsfortjeneste g e n nem diætordningen.
Spørgsm ålet, o m der b ø r ydes diæter eller egentligt vederlag for k o m m u n a le hveiv, var frem m e i forbindelse m ed indførelse a f regler o m vederlag til kom m unalbestyrelsens næstfor
m and i 1965. Indenrigsministeriet foreslog, at der blev åbnet m ulighed før at tillægge næst
form an den et årligt vederlag på 1/12 a f b o r g mesterens årlige løn. Folketinget havde im id lertid betænkelighed ved et fast årligt vederlag o g foretrak den forannævnte bestem m else om, at næstform andens vederlag for varetagelse a f formandshvervet i et længere tidsrum på grund a f form an dens sygdom eller fravær af anden å r
Mulige veder- lagsordninger
sag skulle fastsættes navnlig under hensvn til arbejdsbyrdens o m fa n g o g fraværets varighed.
Man m å nok o g så slå fast, at diætordningen hidtil stort set har virket tilfredsstillende i den forstand, at ingen har behovet at holde sig til
bage fra ko m m un alt a ib e jd e a f ø k on o m isk e grunde.
Skulle der imidlertid opstå ønske o m at lade diætordningen afløse a f en egentlig vederlags- ordning, kunne m an tænke sig f. eks. følgende m uligheder:
Et fast årligt vederlag til ko m m u n albestyrel
sesm edlem m er, der skal dække den a r b e jd sin d sats, der er forbundet m ed kom m unalbestv- relseshveivet, o g alle udgifter ved hvervet, her
under tabt arbejdsfortjeneste. Vedei laget kan eventuelt gradueres efter k o m m u n en s in d b y g gertal på sam m e m åde som b o rgm esterv ed er
laget. En anden m ulighed er at vde et fast årligt vederlag, der h onorerer arb ejd e i forbindelse med kommunalbestvrelseshvervet, k o m b in e ret m ed en ordning, hvorefter der ydes erstat
ning tor dokum enteret tabt arbejdsfortjeneste.
Det er naturlig\is muligt at fastsætte v ed er
laget til en sådan størrelse, at hvervet som k o m m unalbestyrelsesm edlem bliver attraktivt alene a f ø kon o m iske grunde o g således, at indehave
ren af hvervet vil kunne hellige sig det k o m m u nale arbejd e som heldagsbeskæftigelse. Det er imidlertid ikke givet o g m åske end ikke s a n d synligt, at en sådan o rd n in g vil føre til, at det ko m m u n ale arbejd e vil blive udført bedre. Der
er for m entlig en betydelig vær di for bundet med, at m edlem m erne a f en kom m unalbestyrelse u d g ø r et nogenlun de repræsentativt udsnit af
sam fundets alm indelige næringsgtene o g b e skæftigelser.
For fuldstændighedens skyld skal nævnes, at der for Kobenhavns Kommune, der ikke o m fattes a f den styrelsesoi dning, der gælder for det øvrige land, allerede findes en egentlig ve- d erlagsordn in g for borgerrepræ sentationens m edlem m er, idet k o m m u n en s styrelsesvedtægt tillægger borgerrepræ sentanterne et årligt dyr- tidsreguleret vederlag. Det beløb, der u d b e ta les, udgør for tiden ca. 2.800 kr. år ligt. H e r u d over ydes der ingen ø k o n o m isk g o dtg ørelse eller betaling, ej heller diæter eller erstatning for tabt arbejdsfortjeneste. Der er som følge her a f en del utilfredshed m ed ordningen, so m i nogle tilfælde hævdes at føre til ø k o n o m isk tab for borgerrepræsentanter.
O ffen tlig h ed om kring d e t ko m m u n ale arbejde
Forudsætning for demokratiet
1. O ffint lighed som'led i demokratiet.
Den offentlige forvaltning er en funktion, der angår alle sam fundets m edlem m er. Da det i et dem okratisk system er befolkningen, som har den afgør ende m agt i statens o g kom m uner nes styre, bør bor gerne i størst m ulig udstræ k
ning have lejlighed til at gøre sig bekendt med, hvad der foregår inden for dette styr e, o g m u lig hed for at diskutere offentlige anliggender. D er
for er offentlighed p å sam m e m å d e som trykke
frihed o g anden ytringsfrihed, forsam lin gsfri
hed o g foreningsfrihed afgø ren d e forudsæ tnin
ger for demokr atiet.
Offentlighed i forvaltningen m å antages at være med til at skabe og vedligeholde interessen for offentlige anliggender, hvilket ikke mindst er ønskeligt i en tid, hvor m an kan nære frygt for, at politisk ligegyldighed skal brede sig. O f fentlighed giver m ulighed for, at bor gerne kan reagere over for lovgivning o g administrativ
Offentlighed kan endvidere være a f betyd
ning for, at forvaltningen forsynes med rigtige op
lysninger. Udtalelser der- afgives til b ru g for en sags behandling, vil blive afgivet under indtryk af, at de eventuelt kan blive offentliggjort, o g at den, sagen angår, har m ulighed for at gøre
sig bekendt m ed udtalelsen o g frem k o m m e m ed berigtigelser. Herved mindskes risikoen for, at udtalelser in deholder u u n derby gged e o ply sn in ger eller er påvirket af usaglige hensyn. På den anden side kan offentlighed d o g o g s å skabe en risiko for, at udtalelser bliver så forbeholdne, at deres værdi for sagsbehand lingen bliver p r o blematisk.
Det siger sig selv, at et offentlighedsprincip m å undergives visse begrænsninger. F. eks. vil hensynet til statens sikkerhed o g til beskyttelse a f borgernes privatliv n ø dvendiggøre, at visse oplysninger un d d rages offentligheden. H v o r om fattende begrænsningerne iøvrigt b ø r Være har givet anledn in g til nogen uenigh ed o g dette spø rg sm ål er i virkeligheden nok kernen i hele spørgsm ålet o m offentlighed i forvaltningen.
Offentlighedsprincippet fremtræder i to ho
vedformer, nem lig dels so m en a d g a n g til den offentlige forvaltnings dokum entet, dels so m en a d g a n g til at overvære offentlige m yn d igh e
ders m undtlige forhan dlin ger o g rå d sla g n in ger. Disse hovedformer skal behandles næ r
mere i det følgende.
Adgang til forvaltningens dokumenter.
I 1956 nedsatte regeringen en kom m ission, der skulle overveje p å hvilken m åd e offentlig
hed kunne gennem føres i den statslige o g k o m m u n ale forvaltning. K o m m ission en afgav i 1963 Betænkning om offentlighed i forvaltningen {nr. 325/1963.)
M ed hensyn til spø rg sm ålet o m indførelse a f et almindeligt offentlighedsprincip i dansk f o r valtning delte ko m m issio n en sig i et flertal p å
11 m edlem m er o g et m indretal på 9 m edlem -
Begrænsninger i offentligheds
princippet
Offentligheds- kom missionens betænkning
Loven om partsoffent
lighed
Forslaget til lov om offent
lighed i forvaltningen
mer. Flertallet fandt, at der ikke var tilstrække
lig sam fun d sm æ ssig trang til gennem førelse a f en så gennem gribend e reform, o g at de u le m per, den ville m edføre, var større end de goder, den måtte indebære. Mindretallet var derim o d a f den opfattelse, at de argum enter, der kunne anføres til støtte for indførelse a f en alm indelig offentlighedsordning, var så afgørende, at de heroverfor anførte m odhensyn måtte vige.
For så vidt angik spø rg sm ålet o m partsoffent
lighed i forvaltningen var der i kom m issionen enighed om , at der b u rde gennem føres næ r
m ere regler herom , o g ko m m issio n en u d a r b e j
dede et udkast til lov o m partsoffentlighed i f o r valtningen.
I overensstem m else m ed ko m m issio n en s flertal fremsatte den daværende regering alene forslag til en lov o m par tsoffentlighed i forvalt
ningen. Dette forslag blev gennem ført som lov nr. 141 a f 13. maj 1964.
I folketingssam lingen 1967— 68 blev s p ø r g s målet o m indførelse a f et alm indeligt offent- lighedsprincip drøftet i Folketinget p å g r u n d lag a f et lovforslag, der var fr emsat af m e d le m mer a f Venstr e, Det r adikale Venstr e o g Det k o n servative Folkeparti, o g i| folketingssam lingen 1969— 70 fremsatte regeringen forslag til lov om offentlighed ijorvaltningen.
Forslaget går ud på, at enhver kan forlange at blive gjort bekendt m ed dokum enter i sager, der er eller har været under beh an dlin g i den offentlige forvaltning. Begæringen skal d o g a n give den sag, den p ågæ ld en d e ønsker at se.
Adgangen til at få oplysninger omfatter efter forslaget alle dokum enter, der vedrører den pågæ ld ende sag, herunder genpart a f de skri-
velser, der er udgået fra m yndigheden, samt indføl else i journaler, registre o g an dre fo rteg
nelser.
A dgangen til at få oplysninger om fatter d o g ikke en m yndigheds interne arbejdsm ateriale, såso m referater, koncepter, udkast, lo rslag o g planer, lige så lidt so m k o rresp on d an ce inden for sam m e myndighed, herunder k o rr e sp o n dance m ellem en kom m unalbestyrelse o g d e n nes afdelinger, udvalg eller an dre a d m in istra tive organei eller m ellem disse o rgan er in d byrdes.
Endvidere er gjort visse an dre nærmere a n givne undtagelser. Der kan således ikke fås o p lysninger o m enkeltpersoners personlige o g ø k o nom iske forhold eller o m visse a f det offentliges eller privates drifts- eller forretningsforhold m. v. Oplysninger kan heller ikke kræves, hvis adgan gen til at blive gjort bekendt m ed sagens d okum enter findes at bu rde vige for væsentlige hensyn til bl. a. statens sikkerhed, forsvaret eller gennem førelsen af visse offentlige kontrol- o g planlægningsforanstaltninger.
De gældende lovbestem m elser o m p a r tso f
fentlighed o prethold es efter forslaget stort set uændret, idet de er indarbejdet som et særligt kapitel i lovforslaget. Disse bestem m elser a d skiller sig fra forslagets alm indelige b estem m el
ser o m offentlighed ved, at den, der er part i en sag, har en noget udvidet adgang til at f å oplysninger i sagen. F. eks. kan oplysninger, der vedrører hans personlige forhold, norm alt ikke f o r h o l
des ham. Endvidere gælder efter disse regler, at hvis en part under sagens b eh an dlin g frem sæt
ter ønske o m at blive gjort bekendt m ed sagens dokum enter, udsættes sagens afgørelse, indtil der
Udvidet oplys- ningsadgang for den der er part
Ansvarsregler for pressen
er givet parten a d g a n g til at se dokum enterne.
Endelig kan den, der er part i en sag, på et
hvert tidspunkt a f behandlingen forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil han har afgivet en udtalelse o m sagen.
Der er fra alle sider i Folketinget givet udtryk for principiel velvilje overfor det fremsatte f o r slag o m offentlighed i forvaltningen. Dette vil derfor kunne ventes gennem ført, o m en d visse detaljer nok vil blive ændret under folketings
behandlingen.
Indføres alm indelig offentlighed i forvalt
ningen, vil pressen få betydelig større m ulighed for indsigt i såvel offentlige som private forhold.
Der rejser sig derfor det sp ø rg sm ål, o m der so m en konsekvens h e r a f m å indføres nye regler for pressens ansvar i forbindelse m ed om tale af de f o r
hold, den herved bliver bekendt med.
S o m tidligere berørt kan m an have forskellig opfattelse af, o m begrænsningerne i ad ga n gen til det offentliges dokum enter skal være mere eller m indre vidtgående. Efter gennemfør elsen a f lovforslaget o m offentlighed i forvaltningen, vil der d o g fra et dem okratisk synspunkt næppe kunne rettes indvendinger m o d den danske o rd n in g p å dette punkt. Der m ed være d o g ikke sagt, at en udvidelse a f offentlighedsprincippet p å dette o m rå d e ikke kan blive aktuel i frem ti
den.
Adgangen til at overvære offentlige myndigheders forhandlinger.
Forslaget til lov o m offentlighed i forvaltnin
gen om fatter alene en a d g a n g til dokumenter.
