Kopi fra DBC Webarkiv
Kopi af:
Strategier til sikring af en holdbar finanspolitik
Dette materiale er lagret i henhold til aftale mellem DBC og udgiveren.
www.dbc.dk
e-mail: dbc@dbc.dk
Oktober 2005 nr 4
Side 3 Sovjetunionen, Lomborg, Grosbøll og Hylleberg Redaktionelt forord. Niels Kærgård
Side 4 Svage og stærke fagforeninger
Carsten Strøby Jensen
Side 10 Velfærd nu og i fortid
Preben Etwil
Side 14 Strategier til sikring af en holdbar finanspolitik
Thomas V. Pedersen
Side 19 Forringer miljøafgifter på erhvervslivet Danmarks konkurrenceevne?
Lars Gårn Hansen, Jesper Munksgaard &
Marianne Schiøpffe
Side 24 Fædres barselsorlov i Danmark og Sverige
Karen Margrethe Dahl, Charlotte Aakjær &
Hans Hansen
Side 29 Reform af reformen – den nye ellov
Ole Jess Olsen
Side 33 Er information godt eller skidt, når en myndighed kontrollerer?
Lars Gårn Hansen & Signe Krarup
Side 36 Lomborg-sagen og retssikkerhedsprincippers betydning
Henrik Lando
Side 39 Dansk landbrug mellem effektivitet og bløde værdier
Gunnar Lind H. Svendsen
Samfundsøkonomen
Samfundsøkonomen
Manuskriptvejledning
1. Redaktionen modtager forslag til publicering.
Manuskripterne bedømmes af redaktøren og evt. redaktionspanelet.
Manuskripterne returneres normalt ikke.
Redaktionen påtager sig intet ansvar for indsendte manuskripter.
2. Godkendte artikler skal indsendes på papir, på diskette eller som elektronisk fil pr. e-mail.
Disketter skal være 3,5”, og der kan skrives i programmer som Word Perfect, Word, o.l.
Dokumenter skrevet på MAC skal konverteres til PC.
Artiklen må højst være på 28.000 enheder inkl. grafik og tabeller, således at en artikel max. fylder 5 trykte sider.
3. Der vedlægges en kort sammenfatning ( max. 50 ord ) til indledning samt forfatter- oplysninger og et vellignende foto.
4. Noter – så få som muligt – nummereres fortløbende i artiklen.
Litteraturoversigter anføres med forfatternavn, år og sidehenvisning ( eks.: P. Olsen, 1980, s.10 ).
I litteraturoversigten anføres desuden forlag, udgivelsessted og -år, evt. tidsskriftnavn, -nummer og årgang.
5. Forfatterne modtager et ombrudt aftryk af artiklen til korrekturlæsning samt 15 fri- eksemplarer af det nummer, hvori artiklen er publiceret.
6. Offentliggjorte artikler honoreres.
Redaktion
Professor, dr. polit. Niels Kærgård (ansvarshavende), Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskole
Lektor, mag.scient.soc. Peter Abrahamson, Københavns Universitet
Lektor, cand.polit. Nils Enrum, Danmarks Forvaltningshøjskole
Projektleder, cand.scient. adm. Anders Hede, Mandag Morgen
Lektor, lic.scient.pol. Lotte Jensen, Københavns Universitet
Forskningschef, cand.polit. Niels Ploug, Socialforskningsinstituttet
Professor, cand.polit. Steen Thomsen, Copenhagen Business School Cand.oecon. Anita Vium, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd
Abonnement
Medlemmer af DJØF: 135 kr. inkl. moms pr. år Studerende: 55 kr. inkl. moms pr.år
Virksomheder og ikke-medlemmer: 480 kr. inkl.
moms pr. år
Oplag 1.000 eksemplarer
Grafisk design [ di’zain ] grafisk design Tryk Prinfo Paritas Kolding A/S
Samfundsøkonomen udgives af DJØF – Danmarks Jurist- og Økonomforbund – der er faglig organisation for jurister, økonomer og andre samfundsvidenskabelige kandidater.
Artikler i Samfundsøkonomen offentliggøres i trykt form og i elektronisk form på DJØF Online.
Samfundsøkonomen arbejder på at indgå samarbej- de med andre elektroniske artikeldatabaser hvori- gennem artiklen også vil kunne søges.
ISSN 0108-3937 Oktober 2005 nr. 4
Danmarks Jurist- og Økonomforbund Gothersgade 133 . Postboks 2126 1015 København K
Tlf. 33 95 97 00 . Fax 33 95 99 99 djoef@djoef.dk . www.djoef.dk Ekspeditionstid kl. 9.00-16.00
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Redaktionelt forord 3
Sovjetunionen, Lomborg, Grosbøll og Hylleberg
Hvorfor brød Sovjetunionen sammen? Det er der i dag næppe mange, der er i tvivl om. Det var, fordi de havde et ineffektivt kommunistisk system. En kapitalistisk markedsøkonomi er simpelthen bare langt mere effektiv.
Der er imidlertid en del kendsgerninger, der passer dårligt med denne teori. Før 1989 var der ingen eks- perter, der turde afgøre om markedsøkonomi eller planøkonomi var mest effektivt, og da havde man trods alt haft 70 års erfaringer at basere sammenlig- ningerne på. Og i dag er den store økonomi, der vokser langt hurtigere end alle andre, det kommuni- stiske Kina. Et andet stort vækstområde er det kom- munistiske Vietnam. Det passer jo dårligt med, at Sovjetunionen døde bare af at være kommunistisk.
Men hvad døde Sovjetunionen så af? Ja den døde vel først og fremmest af forstening, fordi ledelsen aldrig tålte kritik og fri debat. Problemerne blev der- for aldrig påpeget, og de nødvendige tilpasninger og reformer blev aldrig gennemført. Det afgørende spørgsmål var, om man var for eller imod systemet, og ikke om det sagte var rigtigt eller forkert. Kendt er det, hvordan den store økonom Kondratieff påvi- ste lange 40-50 årige bølger i kapitalistiske økono- mier og blev en helt i 1920’erne, hvor han beskrev, hvordan de kapitalistiske økonomier var på vej ned i en bølgedal, men blev sendt til Sibirien i 1930’erne, fordi han sagde, at bunden nu var nået, og det ville gå op igen. Han havde ret, men det hjalp ham ikke.
Modsat har en række af de mest succesfulde magt- havere omgivet sig med skarpsindige hjerner, der ikke var bange for at kritisere systemet og ledernes egne ideer. Et kendt eksempel er økonomiprofesso- ren og politikeren Thorkil Kristensen, der i 1945 blev finansminister og overtog et finansministerium uden økonomisk ekspertise, men med masser af jurister og den magtfulde departementschef K. H.
Kofoed, der var uddannet i naturhistorie, havde været folketingspolitiker 1910-20, departements- chef siden 1924, finansminister under krigen og for- ligsmand siden 1920’erne. Venstremanden Thorkil Kristensen styrkede imidlertid ministeriets faglige ekspertise og sin egen argumentation ved at støtte sig til de ræverøde, yngre topøkonomer Viggo
Kampmann og Erik Ib Schmidt. Kofoed truede med at gå, hvis de blev ansat, hvortil Thorkil Kristensen tørt skal have bemærket: ”Det skulle De nu tænke over hr. Departementschef”.
Modargumenter, debat og kritik er en styrke, ikke en svaghed. Det burde efterhånden være en verificeret erkendelse, at fri debat og kritik på længere sigt er den eneste forsikring mod forstening.
Desværre synes denne erkendelse ikke udbredt i dagens Danmark. Det hele går ud på at lukke munden på ens kritikere og skabe bedre plads til ens tilhænge- re. At man oftest lærer mere af modsigelse end af rygklapperi, synes ikke noget udbredt synspunkt.
Da Fogh-Rasmussens regering kom til, startede den på miljøområdet med at nedlægge Naturrådet, der var kritisk overfor regeringens politik, og oprette Lomborg-instituttet, der var mere positiv. Men Lomborgs modstandere syntes heller ikke begejstret for at få en modstander at debattere med. De klage- de til myndighederne (UVVU) over hans argumen- ter, og UVVU var tåbelig nok til at gå ind i spillet mod en åben, fri debat.
Da Thorkild Grosbøll prøvede at rejse den centrale debat om, hvad gudsbegrebet kan betyde for moderne mennesker, krævede et flertal af de danske præster ham fyret, og biskoppen suspenderede ham.
Svend Hylleberg har været en markant talsmand for det relativt basale synspunkt – som også Det Økonomiske Råd ved flere lejligheder har forfægtet – at en markedsøkonomi kun kan fungere effektivt, hvis der er konkurrence, og at man derfor må have slagkraf- tige instrumenter til at forhindre konkurrencebegræns- ninger. Men synspunktet er åbenbart ikke mere basalt end, at konkurrencerådet nu har fået ny formand.
Fem professorer pegede på incitamentsproblemer (da de var humanister brugte de ikke sådanne ord, men det var meningen) ved karaktergivning i et system, hvor læreanstalterne får aflønning efter antal beståede. Straks udtalte videnskabsministeren, at de burde have en påtale for at give for høje karakterer.
Det afgørende ved alle disse eksempler er ikke, om de pågældende har ret. Det afgørende er, at man i alle tilfælde forsøgte at lukke munden på kritikerne i stedet for at gå ind i en debat med dem. Der bliver stærkere og stærkere incitamenter i det danske system til at holde sin mund og lade være med at kritisere. Gud ved hvorfor magthavere så ofte betragter enhver form for kritik som gold kværulan- teri? Når en ny generaldirektør for landets største medieinstitution kan starte med at sige, at hans medarbejdere på P1 er for kritiske bl.a. overfor parti- erne til højre for midten og overfor vore store allie- rede, dvs. alle dem, der har magten, så er det en indikation af, hvor langt vi er ude.
Der er dog heldigvis stadig mange, der vil deltage i debatten i Samfundsøkonomen. Carsten Strøby Jensen analyserer fagforeningernes rolle, Preben Etwill ser historisk på velfærdsdebatten, og Thomas V. Pedersen diskuterer en langsigtsholdbar finanspo- litik. Lars Gårn Hansen, Jesper Munksgaard og Marianne Schiøpffe ser på miljøskatternes betyd- ning for konkurrenceevnen og Karen Margrethe Dahl, Charlotte Aakjær og Hans Hansen på fædres barselsorlov, hvor der er store forskelle på Danmark og Sverige. Ole Jess Olsen behandler reformerne på elmarkedet, og Lars Gårn Hansen og Signe Krarup analyserer det hensigtsmæssige i, at myndigheder- nes kontrol er synlig. Til sidst diskuterer Henrik Lando Lomborg-sagen set fra et retssikkerhedssyns- punkt, og Gunnar Lind H. Svendsen diskuterer land- bruget og de bløde værdier, specielt social kapital.
Til sidst skal jeg her benytte lejligheden til at sige tak for samarbejdet til Samfundsøkonomenslæsere og skribenter. Den 1. januar 2006 skal Samfunds- økonomenhave ny redaktør, og da de næste to numre er temanumre med gæsteredaktører, så er dette nummer mit sidste som redaktør. Det har været spændende, men professorer har jo i vore dage ikke tid til den slags permanent – de må enten satse på at skrive forskningsstrategier, ansøgninger, udviklingsmål og interessetilkendegivelser vedrøren- de forskningskernefelter, innovationsaccelererende forskningsplatforme og lignende ting, der er oppe i tiden, eller også må de gå på pension og få tid til at forske.
Redaktionelt forord af Niels Kærgård
I denne artikel vil der blive sat fokus problemstillin- gen omkring de faglige organisationers styrke og indflydelsesmuligheder på arbejdspladsniveau.
Hovedsigtet med artiklen er således at diskutere og udvikle en mere præcis opgørelse over fagforenings- styrke med udgangspunkt i en række europæiske lande. Målet er herigennem at skabe grundlag for en mere nuanceret vurdering af de nationale fagfor- eningers indbyrdes styrkeforhold, end den vurdering der almindeligvis kommer til udtryk gennem brug af organisationsgrad som ’styrkeindikator’.
Andre har også forsøgt at lave analyser af fagfor- eningernes styrke. Eksempelvis søgte Det Økono- miske Råd (2001) i en analyse af ’globaliseringens konsekvenser for arbejdsmarkedet’, at lave en kom- parativ analyse af en række europæiske faglige orga- nisationers styrkeposition med henblik på at vurdere deres indflydelse på løndannelsen. Udgangspunktet for Det Økonomiske Råds analyse af faglig styrke var i høj grad institutionelle karakteristika ved de nationale arbejdsmarkeder, knyttet til elementer som dækningsgrad for de kollektive overenskomster og grader af centralisering i lønforhandlingerne (Det økonomiske Råd (2001), p. 245ff.). Denne type opgørelser er naturligvis helt på sin plads, men til forskel herfra sættes der i denne sammenhæng mere direkte fokus på fagforeningernes styrkeposi- tion i relation til deres rolle på arbejdspladsniveau.
I den kommende analyse fokuseres der på to speci- fikke problemstillinger.
I første del forsøges der med udgangspunkt i data fra større europæiske surveyundersøgelse (European Social Survey) foretaget en vurdering af de nationa- le fagforeningernes styrke på arbejdspladsniveau.
Målet er – gennem brug af en række forskellige indi- katorer – at identificere faglige organisationers styr- keposition på arbejdspladsniveau i en række euro- pæiske lande. Målingen skal naturligvis tages med et gran salt. Der kan anføres mange plausible indven- dinger mod den slags opgørelser. Modsat kan der dog argumenteres for, at de valgte indikatorer ska- ber et mere nuanceret billede af de faglige organisa- tioners styrke, end det billede som almindeligvis tegnes når der alene fokuseres på organisationsgra- derne blandt lønmodtagerne.
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Svage og stærke fagforeninger 4
Svage og stærke fagforeninger
En komparativ analyse af fagforeningsstyrke i Europa
Carsten Strøby Jensen
Lektor, dr.scient.soc. Lektor på Sociologisk Institut, Københavns Universitet siden 1999.
Dr.scient.soc. 1997
Forskningslektor m.v. ved FAOS, Sociologisk Institut, 1990-1999.
Faglige organisationer udgør centrale aktører på arbejdsmarkedet. Det gør sig gældende i Danmark, hvor kollektive overenskomster har stor betydning for fastlæggelsen af løn- og arbejdsvilkårene for langt de fleste lønmodtagere. Og det gør sig gæl- dende i mange andre lande, hvor fagforeninger i større eller mindre omfang er repræsenteret på arbejdspladserne og – som i Danmark – har ansva- ret for de kollektive forhandlinger med arbejdsgiver- ne og virksomhederne.
De seneste tyve til tredve år har der imidlertid været en tendens til at fagforeningernes betydning er blevet svækket. Således har der i en række lande været drastiske tilbagegange i fagforeningernes medlemsskare. I en europæisk kontekst har lande som Storbritannien, Tyskland og Frankrig oplevet betydelig tilbagegang i antallet af fagforeningsmed- lemmer. Årsagerne hertil er mange og har bl.a.
været relateret til forandret erhvervsstruktur (fra industrisamfund til postindustrielt samfund (Poole (1984)), øget individualisering blandt lønmodtager- ne og meget andet (se herom hos Jensen (2004a)). I andre lande har tendensen til medlemstilbagegang langt fra været lige så markant. Således har organi- sationsgraden været nogenlunde konstant i de nor- diske lande (og endda stigende i perioder i Dan- mark) og årsagen hertil har bl.a. været at de faglige organisationer i de nordiske lande har været mere organisatorisk gearede til at indoptage nye typer af medlemsgrupper knyttet til det postindustrielle ser- vicearbejdsmarked (Madsen (2000)).
Ofte bruges faglig organisationsgrad, dvs. andelen af fagligt organiserede lønmodtagere i forhold til sam- let antal lønmodtagere (for en diskussion af opgø- relsesformer se Ebbingaus & Visser (2000), Det Økonomiske Råd (2001)), som en indikator på de faglige organisationers styrke i et givent samfund.
Hvis fagforeningerne organiserer mange lønmodta- gere (og organiseringen ellers er nogenlunde er baseret på frivillighed) er organisationerne potenti- elt i stand til at mobilisere en række magtressourcer med henblik på at sikre at organisationernes syns- punkter og interesser vinder gehør blandt andre aktører på arbejdsmarkedet (og i samfundet i almin- delighed).
Fagforeninger har stadig stor indflydelse på samfundsudviklingen i Europa. Artiklen diskuterer styrkeforholdet mellem forskellige faglige organisationer i Europa i lyset af en større komparativ spørgeskemaundersøgelse og vurderer betydningen for den nationale indkomstfordeling og jobbeskyttelse.
Traditionelle data om fagforeninger stammer almin- deligvis fra to kilder. Enten fra forskellige former for Surveys, hvor grupper er blevet spurgt om forskellige typer af spørgsmål vedrørende deres arbejdsliv eller deres relation til deres fagforening, eller fra data genereret af de faglige organisationer selv via deres egne medlemsdatabaser. Karakteristisk for disse data er dog ofte, at de er konstrueret og udviklet i en national eller faglig organisatorisk kontekst, der ofte gør det vanskeligt, at etablere sammenligninger på tværs af nationalstaternes grænser. Og selvom der naturligvis eksisterer en lang række komparative analyser af faglige organisationer og deres med- lemsgrupper (Ebbinghaus & Visser (2000)) er mulig- heden for at sammenligne medlemsskaren på tværs af landegrænserne relativt begrænset.
Datamaterialet fra European Social Survey gør det muligt at anlægge et bredt perspektiv på analysen af de faglige organisationer både i et nationalt og i et komparativt perspektiv.
I anden del sættes der mere direkte spot på, om der kan lokaliseres sammenhænge imellem de faglige organisationers styrke og en række forskellige karak- teristika ved de undersøgte nationer. Der fokuseres på karakteristika for så vidt angår forhold som national indkomstfordeling, niveau for sikring af løn- modtagere mod afskedigelse og andet. Målet er her at identificere nogle partikulære sammenhænge mellem de faglige organisationers styrkeposition i et givent land og karakteristika eksempelvis ved landes indkomstfordeling.
2. Analysens metodiske grundlag - surveydata Som anført ovenfor skal der i denne artikel videre primært trækkes på data fra en større komparativ spørgeskemaundersøgelse, der bærer titlen European Social Survey. Undersøgelsens data er offentliggjort i løbet af 2003 og 2004 og datamaterialet kan fin- des på www.europeansocialsurvey.com. Under- søgelsen er gennemført i 2001-2002 med udgangs- punkt i 20 europæiske lande (og Israel). I undersø- gelsen er der stillet et batteri af spørgsmål til et til- fældigt udvalg af borgere fra de forskellige lande.
Disse spørgsmål har vedrørt en lang række forskel- lige problemstillinger gående fra deltagelse i for- eningslivet til holdning til indvandrere (se også Bay (2004)). En række af spørgsmålene har været kon- centreret om erfaringer fra arbejdslivet herunder også erfaringer med faglig organisering. I Danmark har det været Socialforskningsinstituttet, der har forestået dataindsamlingen. Undersøgelsens brutto- population udgør den voksne befolkning i de enkelte deltagende lande (fra 16 år og op efter). Svar- procenterne har generelt ligget på omkring 60-70%, hvilket har gjort at der alt i alt er indkommet svar fra omkring 40.000 borgere i Europa.
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Svage og stærke fagforeninger 5 ger mellem 11% i Spanien og 84% i Danmark. Disse store variationer i organisationsgraderne er velkend- te og det billede der tegner sig på baggrund af den foretagne Survey svarer nogenlunde (om end ikke helt) til det billede som genfindes i en række andre undersøgelser (se note til tabel 1).
Selv om der naturligvis ikke er en direkte relation mellem organisationsgraden i et givent land og de faglige organisationers mulighed for at øve indfly- delse på den politiske dagsorden i almindelighed og den arbejdsmarkedspolitiske dagsorden i særdeles- hed, er faglige organisationers styrke dog alligevel knyttet til deres evne til at tiltrække (og på videre sigt mobilisere) medlemmer (Kuruvilla et al. (2002), Scruggs & Lange (2002)). Faglige organisationer har eksempelvis - qva de høje organisationsgrader - haft 3. Organisationsgrader og fagforeningernes
gennemslagskraft
I første omgang skal vi opholde os lidt ved spørgs- målet om graden af faglig organisering i de enkelte lande. Som det er beskrevet i litteraturen om fagfor- eninger er der betydelige forskelle på organisations- graderne i forskellige lande. Og forklaringerne på disse forskelle er mange (se eksempelvis Hyman (2001), Ebbinghaus & Visser (2000), Kjellberg (2001), Jensen (2004), Bamber et al. (2004)).
Som det ses af tabel 1 fremgår disse forskelle på graden af organisering også af datamaterialet fra European Social Survey. Andelen af beskæftigede der har angivet, at de har været medlem af en faglig organisation inden for de seneste 12 måneder svin-
Tabel 1.
Organiserede lønmodtagere – andel af beskæftigede*
lønmodtagere som angiver de har været medlem af en fagforening inden for de seneste 12 måneder, 2002.
(Koeffidensinterval (95%) i parentes)
Spanien 11% (9-14)
Portugal 11% (9-14)
Grækenland 12% (10-15)
Ungarn 13% (10-16)
Polen 16% (13-19)
Italien 18% (14-22)
Tyskland 22% (19-24)
Israel 23% (20-25)
Storbritannien 27% (24-29)
Holland 29% (26-31)
Østrig 31 % (28-34)
Luxembourg 35% (31-38)
Irland 38% (34-41)
Belgien 40% (36-43)
Slovenien 41% (37-45)
Norge 60% (57-62)
Finland 69% (66-72)
Sverige 77% (74-79)
Danmark 84% (81-86)
Schweitz Nn
Tjekkiet Nn
Alle enogtyve lande (vægtet gennemsnit) 26% (25-26) Kilde: European Social Survey, "Har du været medlem af en fagforening inden for de seneste 12 måneder".
* Det skal understreges, at organisationsgraden her er målt i relation til lønmodtagere, der aktuelt er i beskæfti- gelse. Arbejdsløse fagforeningsmedlemmer er holdt uden for i beregningen. For en nærmere diskussion af hvordan organisationsgrader opgøres i relation til beskæftigede og ikke-beskæftigede lønmodtagere, se Ebbinghaus & Visser (2000), s 63. Til sammenligning med ovenstående tal opgør Ebbinghaus & Visser (2000, s. 63) organisationsgra- derne for en række af ovenstående lande til at være føl- gende i 1997 for beskæftigede lønmodtagere: Østrig:
37%, Danmark 76%, Finland 79%, Frankrig 9% (1995), Tyskland 24%, Holland 22%, Irland 44% (1995), Italien 31%, Norge 52%, Spanien 13%, Sverige 86%, Storbritannien 36% (1995, incl. arbejdsløse).
Tabel 2.
Andel af beskæftigede, der angiver, at der er en fag- forening på deres arbejdsplads. (2002).
Portugal 32
Israel 37
Spanien 38
Schweitz 39
Grækenland 41
Polen 41
Tjekkiet 41
Ungarn 41
Storbritannien 45
Tyskland 49
Irland 52
Østrig 55
Luxembourg 56
Holland 60
Belgien 64
Italien 64
Danmark 65
Slovenien 71
Norge 77
Finland 78
Sverige 84
Kilde: European Social Survey, “Er der en fagforening på din arbejdsplads”, (database: beskæftigede lønmodtagere).
en betydelig indflydelse på udviklingen af velfærds- staten i de nordiske lande og de har herigennem været i stand til generelt at sætte deres præg på samfundsudviklingen i Norden.
Et andet forhold som har betydning for de faglige organisationers styrke handler om i hvilket omfang de er til stede og repræsenteret på den enkelte løn- modtagers arbejdsplads. Selv i Industrial Relations systemer, hvor lønmodtagerne kun i begrænset omfang er medlem af en faglig organisation, kan fagforeningerne godt have stor indflydelse på fast-
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Svage og stærke fagforeninger 6
læggelsen af løn- og arbejdsvilkår. De faglig organi- sationer kan eksempelvis have forhandlingsretten for lønmodtagerne, selvom de ikke er medlem af en fagforening. Dette gør sig eksempelvis ofte gælden- de i lande og Industrial Relations systemer, hvor lov- givning dominerer i den arbejdsretslige praksis, såle- des som det fx er tilfældet i Frankrig. En indikator på fagforeningsstyrke er således i hvilket omfang de er til stede på arbejdspladsniveau. Undersøgelsens resultater i forhold til dette spørgsmål fremgår af tabel 2.
Som det ses af tabel 2 er niveauet for, om der er en fagforening tilstede på den enkeltes arbejdsplads i en række lande noget højere end andelen af løn- modtagere, som er organiserede. I eksempelvis Spanien er det 38% af de beskæftigede lønmodta- gere, som angiver, at der er en fagforening på deres arbejdsplads, mens det kun er 11%, der angiver, at de selv er organiseret i en fagforening.
At fagforeninger generelt er repræsenteret på rela- tivt mange arbejdspladser, selvom organisationsgra- derne er lave må i vidt omfang relateres til en række af de institutionelle strukturer, som eksisterer i de forskellige IR-systemer i Europa (Ebbinghaus &
Visser 2000). Mange lande har eksempelvis lovgiv- ning, der sikrer at medarbejderne (ofte repræsente- ret ved forskellige fagforeninger) er repræsenteret overfor ledelsen gennem forskellige former for sam- arbejdsudvalg (workcouncils) (Ebbinghaus (2002)).
Omvendt ses det også, at der i Danmark er en stor gruppe af lønmodtagere, som angiver, at der ikke er en fagforening på deres arbejdsplads. Mens 84% af de beskæftigede siger de har været medlem af en fagforening inden for det seneste år, er det blot 65%, som angiver, at der er en fagforening på deres arbejdsplads. Det peger i retning af at de faglige organisationer i Danmark – i hvert fald på nogle arbejdspladser – er relativt svage eller ikke-synlige, selvom lønmodtagerne er organiserede.
Som et mål for de faglige organisationers styrke på arbejdspladsen i de enkelte lande kan man med for- del kombinere 'organisationsgraden' med 'tilstede- værelsesgraden', idet begge faktorer kan bruges som indikatorer på faglige styrke. Resultatet heraf ses i tabel 3.
I relation til de ovenfor anførte indikatorer på fag- foreningsstyrke skal det bemærkes, at der naturligvis er tale om indirekte indikatorer i og med, at der er forventninger om at der eksisterer en sammenhæng mellem disse og de faglige organisationers mulighed for at påvirke eksempelvis lønforhandlinger til løn- modtagernes fordel. Dataene fra European Social Survey giver dog også mulighed for mere direkte målinger af fagforeningernes indflydelsesmuligheder.
I undersøgelsen er der således spurgt til, i hvilket omfang den enkelte lønmodtager vurderer, om det er nemt eller svært for fagforeningerne, at få indfly- delse på arbejdspladsen. Herigennem bliver det muligt at et udtryk for en mere direkte vurdering af fagforeningernes styrke på arbejdspladsniveau, udtrykt gennem svarpersonernes subjektive vurde- ring. Resultatet af dette spørgsmål fordelt på for- skellige lande fremgår af tabel 4.
Som det ses af tabel 4 vurderes de faglige organisa- tioner som kun havende begrænset indflydelse i lande som Slovenien (3,57), Polen (3,85) og Tyskland (4,07).
Omvendt er det tydeligt at vurderingen af indflydel- sesmuligheder ligger noget højere i lande som Irland (5,50), Norge (5,41), Danmark (5,35), Sverige (5,22), Italien (5,27), Storbritannien (5,19) og Finland (5,10). Overraskende er det måske mest, at det er vurderingen at den tyske fagbevægelses indflydel- sesmuligheder er relativt begrænsede blandt de tyske lønmodtagere.
Lønmodtagernes egne vurderinger af de faglige organisationers mulighed for at øve indflydelse på arbejdspladsen kan kombineres med den tidligere opgørelse af fagforeningers styrke (kombination af tilstedeværelsesgrad og organisationsgrad). Herved bliver det muligt at vurdere de faglige organisatio- ners styrke på arbejdspladsniveau i en sammen- Tabel 3.
Faglig styrke på arbejdspladsniveau. Organisationsgrad + tilstedeværelsesgrad
a) Tilstedeværelsesgrad b) Organisationsgrad Samlet styrke (a+b)
Schweitz 39 Nn Nn
Tjekkiet 41 Nn Nn
Portugal 32 11 43
Spanien 38 11 49
Grækenland 41 12 53
Ungarn 41 13 54
Polen 41 16 57
Israel 37 23 60
Tyskland 49 22 71
Storbritannien 45 27 72
Belgien 64 40 80
Italien 64 18 82
Østrig 55 31 86
Holland 60 29 89
Irland 52 38 90
Luxembourg 56 35 91
Slovenien 71 41 112
Norge 77 60 137
Finland 78 69 147
Danmark 65 84 149
Sverige 84 77 161
Kilde: European Social Survey (database: beskæftigede lønmodtagere) Sp. ”Er der en fagforening på din arbejdsplads?”, Sp. ”Har du været medlem af en fagforening inden for de seneste 12 mdr?”
Tabel 4.
Beskæftigede lønmodtageres vurdering af fagforeningernes mulighed for indflydelse på arbejdspladsen. Gennemsnit (skala 0 (ekstremt vanskeligt) - 10 (ekstremet let) (Koef- fidensinterval (95%) i parentes) (lønmodtagere, der har angivet at der er en fagforening på arbejdspladsen)
Belgien 5,07 (4,86-5,27)
Danmark 5,35 (5,14-5,55)
Finland 5,10 (4,94-5,27)
Grækenland 4,39 (4,02-4,75)
Holland 4,91 (4,76-5,07)
Irland 5,50 (5,28-5,72)
Israel 5,58 (5,31-5,85)
Italien 5,27 (4,97-5,57)
Luxembourg 4,16 (3,88-4,44)
Norge 5,41 (5,28-5,54)
Polen 3,85 (3,55-4,15)
Portugal 4,40 (4,02-4,78)
Schweitz 4,63 (4,41-4,86)
Slovenien 3,57 (3,33-3,80)
Spanien 5,13 (4,81-5,45)
Storbritannien 5,19 (4,97-5,41)
Sverige 5,22 (5,08-5,37)
Tjekkiet 4,27 (3,97-4,56)
Tyskland 4,07 (3,89-4,25)
Ungarn 4,12 (3,79-4,45)
Østrig 4,17 (3,97-4,37)
Total (vægtet gennemsnit) 4,75 (4,70-4,81) Kilde: European Social Survey, Er det let eller svært for fag- foreningerne at øve indflydelse på arbejdspladsen. (Data- base: Beskæftigede lønmodtagere, der har angivet der en fagforening på deres arbejdsplads)
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Svage og stærke fagforeninger 7 hæng, hvor der også tages hensyn til lønmodtager-
nes egen vurdering af indflydelsesmulighederne.
Resultatet af denne analyse ses i tabel 5.
Med de mange forbehold der kan rejses i forhold til beregningerne i tabel 5 og i forhold til det overho- vedet at forsøge, at vurdere faglige organisationers styrke på arbejdspladsniveau, in mente, kan det kon- stateres, at de nordiske lande ligger helt i top for så vidt angår samlet score for fagforeningsstyrke. Og at de på bemærkelsesværdig vis skiller sig ud i og med at de fire nordiske lande alle scorer over 700 point på skalaen, mens alle andre lande ligger under 500 point.
Omvendt er det lande som Portugal, Polen, Ungarn og Grækenland, der er dem med de svageste faglige organisationer. Igen er det bemærkelsesværdigt, at Tyskland ligger relativt langt nede på listen.
I den sammenhæng skal det dog pointeres, at styr- kevurderingen primært er rettet mod fagforeninger- nes indflydelse på arbejdspladsniveau og ikke mod de faglige organisationers institutionelle og politiske indflydelse. Netop Tyskland er således karakteriseret ved, at de faglige organisationer kun i begrænset omfang er synlige på den enkelte arbejdsplads, mens de spiller en central rolle i overenskomst- og
aftalesystemet (Scruggs & Lange (2002), Traxler et al. (2001)). Netop derfor kan tysk fagbevægelse godt generelt være stærkere, end det tilsyneladende fremtræder på baggrund af ovenstående beregnin- ger.
4. Fagforeningsstyrke, ulighed og jobbeskyttelse
Et traditionelt synspunkt er, at stærke fagforeninger vil være i stand til at påvirke samfundets udvikling i bestemte retninger. Eksempelvis er det en udbredt hypotese, at stærke fagforeninger vil være i stand til at etablere ulighedsformindskende politiske initiati- ver, eller at de er i stand til at påvirke løndannelsen (Det Økonomiske Råd (2001)). Dette kan eksempel- vis direkte ske gennem påvirkning af lønudviklingen på arbejdspladsniveau gennem forskellige former for kollektiv forhandling, eller indirekte gennem påvirk- ning af de politiske aktører og de politiske partier.
Hypotesen er således, at lande med stærke faglige organisationer i mindre grad end lande med svage faglige organisationer vil være præget af forskellige former for social ulighed.
En af de metoder, der knytter an til generel måling af ulighed i moderne samfund er som bekendt Ginikvotienten. I figur 1 er der lavet en oversigt over ginikvotientniveauet for så vidt angår indkomstfor- deling for en række udvalgte OECD-lande, sammen-
holdt med fagforeningsstyrken, som beregnet i det forudgående.1
Figuren (figur 1) beskriver relationen mellem fagfor- eningsstyrke (som opgjort tidligere) og indkomstfor- delingen (udtrykt ved ginikvotienten) med udgangs- punkt i en række udvalgte nationalstater. Figuren antyder, at sammenhængen mellem fagforenings- styrke og indkomstfordeling er tilstede, men at den ikke er entydig lineær. Det er ikke bare sådan at stærke fagforeninger fører til en lav indkomstulig- hed, ligesom det heller ikke bare er sådan at svage fagforeninger medfører høj indkomstulighed. Hvad der kan iagttages er nærmere klynger af lande, der ligner hinanden for så vidt angår sammenhænge.
Først og fremmest er der en gruppe af lande (neder- ste højre hjørne) bestående af de nordiske lande.
Her er indkomstuligheden blandt den laveste imel- lem OECD landene. Og samtidigt er de faglige orga- nisationer meget stærke. Det gør sig gældende både i Sverige, Danmark, Norge og Finland. Tesen om at stærke fagforeninger fører til lav indkomstulighed bekræftes her.
Herudover er der en anden gruppe af lande (øverste venstre hjørne) bestående af en række af de sydeu- ropæiske lande (Portugal, Grækenland) og Polen, der alle er karakteriseret ved en høj grad af generel ind- komstulighed (Ginikvotienter på mere end 34).
Samtidigt er disse lande karakteriseret ved deres svage faglige organisationer. Denne gruppe af lande bekræfter ligeledes tesen om sammenhænge mel- lem fagforeningsstyrke og indkomstulighed. De svage fagforeninger ’går sammen med’ en høj grad af indkomstulighed, i den forstand at de institutio- nelle strukturer som faglige organisationer traditio- nelt bygger op ikke kan hindre andre ulighedsska- bende strukturer.
En tredje gruppe af lande udgør en slags mellem- gruppe mellem de nordiske lande på den ene side og Portugal, Spanien og Polen på den anden side.
Det drejer sig om Storbritannien og Irland (og til dels Italien, der dog ligger på et noget højere ulig- hedsniveau end de to øvrige lande). For disse lande er både ulighedsniveauet og fagforeningsstyrken på et middelniveau (set i et komparativt perspektiv).
I den forstand bekræfter denne gruppe ligeledes tesen om at stære fagforeninger virker uligheds- begrænsende.
Tabel 5.
Faglig styrke på arbejdspladsniveau. Organisationsgrad + tilstedeværelsesgrad x vurdering af indflydelsesmuligheder på arbejdspladsen
Organisationsgrad Vurdering af fagforeningernes Samlet styrke på arbejds + tilstedeværelsesgrad indflydelsesmuligheder på pladsniveau (organisations-
arbejdspladsniveau grad + tilstedeværelsesgrad x vurdering af indflydelse)
Schweitz Nn 4,63 Nn
Tjekkiet Nn 4,27 Nn
Portugal 43 4,40 189
Polen 57 3,85 219
Ungarn 54 4,12 222
Grækenland 53 4,39 233
Spanien 49 5,13 251
Tyskland 71 4,07 289
Israel 60 5,58 335
Østrig 86 4,17 359
Storbritannien 72 5,19 374
Luxemburg 91 4,16 379
Slovenien 112 3,57 400
Belgien 80 5,07 406
Italien 82 5,27 432
Holland 89 4,91 437
Irland 90 5,50 495
Norge 137 5,41 741
Finland 147 5,10 750
Danmark 149 5,35 797
Sverige 161 5,22 840
Kilde: European Social Survey
Note 1Kilden til ginikvotienterne er Förster and Mira D'Ercole (2005), OECD.
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Svage og stærke fagforeninger 8
i retning af mindre indkomstulighed i samfundet i almindelighed.
Et andet område, hvor det kan forventes at faglige organisationer er i stand til at sikre sig indflydelse vedrører jobbeskyttelsesområdet.2 En simpel hypo- tese kunne i den sammenhæng være, at fagforenin- ger i videst muligt omfang søger at sikre deres med- lemmer mod afskedigelse ved at presse på for at få etableret lovgivning og kollektive overenskomster, der hindrer fyringer. Lande med stærke fagforenin- ger burde i så fald været karakteriseret ved at have de mest omfattende beskyttelsesregler. Som det er velkendt – og som det bl.a. er diskuteret i litteratu- ren omkring flexicurity – er der ikke denne entydige sammenhæng mellem fagforeningsstyrke og beskyt- telsesniveau. Det ses også af figur 2, hvor fagfor- eningsstyrke er sammenholdt med data om beskyt- telsesniveau (EPL (se note 2 for nærmere informa- tion om opgørelsesmetoder)) med baggrund i OECD data.
Billedet er ganske broget og peger i retning af, at andre forhold end fagforeningsstyrke spiller en rolle i relation til udviklingen af regler mod afskedigelse.
Figuren antyder dog, at der kan identificeres nogle grupper af lande, der ligner hinanden både hvad angår fagforeningsstyrke og beskyttelsesniveau. Og at disse grupperinger på nogle områder ligner de grupperinger, der kunne iagttages i relation til sam- menstilningen af indkomstulighed og fagforenings- styrke.
Først og fremmest er der en række sydeuropæiske lande – Spanien, Grækenland og Portugal - der på en gang er karakteriseret ved at have meget svage faglige organisationer og en høj grad af lønmodta- gerbeskyttelse. Stærk statslig regulering af arbejds-
markedets afskedigelsesregler er afgørende for det høje beskytttelsesniveau.
Dernæst er der en to lande – Storbritannien og Irland – der har meget svage beskyttelsesregler, selvom de faglige organisationer ikke er udpræget svage. Det lave beskyttelsesniveau afspejler især for Storbritanniens vedkommende dels at arbejdsmar- kedet kun i begrænset omfang er reguleret via lov- givning og dels, at der generelt er et lavt niveau for institutionaliserede relationer (herunder kollektive overenskomster) mellem de faglige organisationer og arbejdsgiversiden (Strange (2002), Machin (2004)).
De nordiske lande ligger - ligesom tilfældet var i figur 1 - i en gruppe for sig selv. Der er tale om lande med stærke faglige organisationer og som lig- ger på et middelniveau for så vidt angår beskyttel- sesregler mod afskedigelse. Danmark skiller sig dog lidt ud i og med at beskyttelsesniveauet ligger nede på 1,8 point (på 6-punktskalaen), hvilket bekræfter andres iagttagelse af, at der er relativt nemt – kom- parativt betragtet – at afskedige lønmodtagere i Danmark. Den afgørende pointe der kan fremdrages på baggrund af de nordiske landes placering er dog, at stærk faglig organisering ikke med nogen form for nødvendighed fører til en høj grad af sikring af løn- modtagere mod afskedigelse.
Den sidste gruppe af lande vedrører en gruppe af kontinentaleuropæiske lande – bl.a. Tyskland, Østrig, Belgien og Polen - som er karakteriseret ved at have et middelstærkt beskyttelsesniveau og en blanding af svage og middelstærke faglige organisationer.
5. Konklusion
Denne artikel har været koncentreret omkring to ting. For det første er der forsøgt udviklet en måling af fagforeningsstyrke i en række europæiske lande med udgangspunkt i en større europæisk spørgeske- maundersøgelse (European Social Survey). Målet hermed har dels været at præsentere en række interessante data fra European Social Survey om bl.a. fagforeningers tilstedeværelse på arbejdsplads- niveau, mulighed for indflydelse på arbejdspladsni- veau m.v. og dels at udvikle en mere nuanceret
’måling’ af fagforeningsstyrke på national niveau end de ’målinger’, der traditionelt udfoldes med udgangspunkt i organisationsgraderne.
Derudover har det for det andet været hensigten med artiklen, at afprøve nogle simple antagelser om sammenhænge mellem fagforeningsstyrke og hen- holdsvis indkomstulighed og jobbeskyttelsesniveau på nationalsstatsniveau. Analysen pegede her på, at der for en række landes vedkommende synes at være en tæt sammenhæng mellem fagforenings- styrke og graden af indkomstulighed (målt gennem Den sidste og fjerde gruppe af lande adskiller sig fra
de øvrige lande i og med at sammenhængen mel- lem fagforeningsstyrke og indkomstulighed er for- skubbet til venstre. Eller rettere i disse lande er ind- komstuligheden relativ lav (på niveau med de nordi- ske lande) selvom de faglige organisationer er rela- tivt svage. Landene det drejer sig om er Ungarn, Tyskland, Luxembourg, Østrig og Holland. Grund- læggende peger denne iagttagelse i retning af, at der eksisterer andre typer af institutionelle struktu- rer end fagforeninger, der virker begrænsende på ulighedsdannelsen. Denne gruppe af kontinentaleu- ropæiske lande kan da også generelt karakteriseres ved at have et stærkt institutionaliseret velfærdssy- stem, der i vidt omfang (måske bortset fra Ungarn) sikrer samfundsmæssig omfordeling gennem for- skellige velfærdsstatslige arrangementer. Samtidigt er nogle af landene – fx Tyskland – karakteriseret ved en stor statslig involvering i uddannelsespoliti- ske initiativer, der grundlæggende er med til at sikre en – på kvalifikationsområdet – relativ homogen arbejdsstyrke. Forskellen i kvalifikationsniveau kan altså antages at være mindre end i lande som Portugal og Grækenland, hvilket alt andet lige peger 20
22 24 26 28 30 32 34 36 38
0 200 400 600 800 1000
Fagforeningsstyrke Portugal
Polen
Grækenland
Ungarn
Italien UK
Irland
Tyskland Luxembourg
Østrig Holland
Danmark Sverige Norge
Finland Ginikvotient
Figur 1: Fagforeninger og indkomstfordeling, udvalgte lande
Note 2Data til vurdering af jobbeskyttelse er hentet fra OECDs arbejdsmarkedsdatabase, hvor der er opgjort et job- beskyttelsesindex (EPL). “For each country, employment protection legislation is described along 18 basic items, which can be gathered in three main areas: (i) employment protection of regular workers against individual dismissal;
(ii) specific requirements for collective dismissals; and (iii) regulation of temporary forms of employment “. (OECD (2005)). De 18 observationer er efterfølgende transformeret til en 6 punkt skala (1-6), hvor 6 udtrykker den mest omfattende form for jobbeskyttelse. Målingen af jobbeskyt- telse knytter både an til national lovgivning og nationale kollektive overenskomster.
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Svage og stærke fagforeninger 9 en Ginikvotient), således at lande med stærke fagli-
ge organisationer – som de nordiske – har en relativ lav grad af indkomstulighed, mens lande med svage faglige organisationer – som Portugal, Grækenland og Polen – har en højere ulighed. Argumentationen for sammenhængen er, at faglige organisationer eksempelvis vil søge at mindske lønforskelle gennem kollektive overenskomster m.v., samtidigt med at de generelt søger at påvirke deres respektive nationale politiske system på en sådan måde, at der udvikles generelle velfærdspolitiske goder. Samtidigt viste analysen dog også at for så vidt angår en række lande – særligt visse kontinentaleuropæiske lande – så førte svage faglige organisationer ikke nødvendig- vis til høj indkomstulighed, hvilket pegede i retning af andre ulighedsformindskende faktorer i samfun- det.
Analysen af sammenhængen mellem fagforenings- styrke og jobbeskyttelsesniveau afkræftede potenti- elle hypoteser om at stærke fagforeninger nødven- digvis skulle arbejde for et højt beskyttelsesniveau i forhold til afskedigelser. En insider-outsider teoretisk forståelse af faglige organisationers valg kunne ellers føre til en sådan hypotese om at de beskæftigede insidere (som dominerer i de fleste faglige organisa- tioner) vil varetage egne interesser - fx gennem krav om høj jobsikkerhed - på bekostning af de ikke- beskæftigede outsidere. En sådan hypotese kan imidlertid, som nævnt, ikke umiddelbart bekræftes.
Spanien Grækenland
Tyskland
Belgien
Italien Østrig
Ungarn
Irland UK
Finland
Danmark Sverige Norge
Polen Portugal
EPL - Strichness of employment protection legislation, skala 1 (mindst beskyttelse) - 6 (mest beskyttelse) (OECD, 2003)
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4
0 200 400 600 800 1000
Fagforeningsstyrke
Litteratur
Bamber G., Landsbury R. &Wailes, N. (2004) (eds.):
“International and Comparative Employment Relations – Globalisation and the Developed Market Economies”, 4. ed., Sage Publications, London.
Bay, H. (2004), Et europæisk værdikort, pp. 194-208 i Holm, A. (2004): "Symposium i anvendt statistik", Sociologisk Institut, København
Det Økonomiske Råd (2001): ”Dansk Økonomi, forår 2001”, særligt kapitel III, ’Globalisering og det danske arbejdsmar- ked’, København.
Ebbinghaus, B. & Visser, J. (2000): „Trade Unions in Western Europe since 1945“, Macmillan Reference LTD, Oxford.
Ebbinghaus, B. (2002): “Trade Unions’ changing role: mem- bership erosion, organisational reform, and social partners- hip in Europe”, pp. 465-483, in Industrial Relations Journal, vol. 33, no. 5
Förster and Mira D'Ercole (2005), "Income distribution and poverty in OECD countries in the second half of the 1990s", OECD Social, Employment and Migration Working Papers, forthcoming, OECD, Paris.
Hyman, R. (2001): “Understanding European Trade Unionism – between Market, Class & Society”, Sage Publications, London.
Jensen, Carsten Strøby (2004): "Trade Unionism: differences and similarities – a comparative view on Europe, USA and Asia", Paper presented at IIRA-congress, June 2004, Korea, Seoul
Jensen, Carsten Strøby (2004a): "Faglig organisering under forandring – komparative perspektiver på faglige organisa- tionsgrader i Europa", Tidsskrift for Arbejdsliv, nr.3, 2004.
Kjellberg, A. (2001): "Fackliga organisationer och medlem- mar i dagens Sverige", 2. ed., Arkiv Förlag, Lund.
Kuruvilla, S., Subesh Das, Hyunji Kwon & Soonwon Kwon (2002): “Trade unions growth and Decline in Asia”, pp. 431- 461 in British journal of Industrial Relations, vol. 40 no. 3.
Machin, S. (2004):”Factors of Convergence in Union Membership”, pp. 423-438 in British Journal of Industrial Relations, 42:3.
Madsen, M (2000): "Tendenser i lønmodtagernes faglige organisering", pp. 99-121 i LO-Dokumentation nr.2/2000, tema: ansættelses- og organisationsforhold 2000, LO, København.
OECD (2005): “The OECD Labour Market Statistics Database”,
(http://www1.oecd.org/scripts/cde/members/lfsindicator- sauthenticate.asp)
Poole, M. (1984), Theories of Trade Unionism - a Sociology of Industrial Relations, 2. Ed., Routledge & Kegan Paul, London
Scruggs, L & Lange, P. (2002): “Where have all the Members Gone? Globalization, Institutions, and Union Density”, pp.
126-153 in The Journal of Politics, vol. 64 no. 1.
Strange, G. (2002): “British Trade Unions and European Union Integration in the 1990s: Politics versus Political Economy“, pp. 332-353 in Political Studies, vol. 50 Traxler, F., Blaschke, S., Kittel, B. (2001): “National Labour Relations in Internationalized Markets – a comparative Study of Institutions, Change and Performance”, Oxford University Press
Til gengæld bekræfter analysen af relationen mel- lem fagforeningsstyrke og jobbeskyttelsesniveau, nogle af de iagttagelser, der er gjort andetsteds (bl.a. Jensen (2004)) vedrørende eksistensen af for- skellige arbejdsmarkedsmodeller i Europa. Dels kan der identificeres en nordisk arbejdsmarkedsmodel, dels en anglo-saksisk model, dels en sydeuropæisk model og endelig en kontinentaleuropæisk model.
Figur 2, fagforeningsstyrke og jobbeskyttelse, udvalgte lande
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Velfærd nu og i fortid 10
Der har aldrig foreligget en samlet og færdig plan for velfærdsstatens udvikling. Velfærdsstaten er i bund og grund en kaotisk og uoverskuelig blanding af sociale ordninger og velfærdssystemer, som er præget af mange og til tider uforenelige principper og værdiopfattelser. Den kolossale vækst i den offentlige sektor siden 1945 har heller ikke været planlagt eller forudset. Den er blevet udviklet som et resultat af mange og til tider modsatrettede kræfter i samfundet. I dag er velfærdsstaten kom- met under et såkaldt dobbeltpres. Indefra i takt med indvandring af kulturfremmede og dannelsen af det multietniske samfund og udefra i takt med den til- tagende økonomiske globalisering, som presser nationalstatens skatte- og socialsystem.
Oprindelsen af velfærdsstatsbegrebet er faktisk noget diffus. Sprogligt optræder ordet antagelig før- ste gang i 1930’erne på tysk under betegnelsen Wohlfahrtsstaat eller Sozialstaat. Velfærdsstats- begrebet blev herefter gradvist i løbet af 1940’erne, sporadisk introduceret i den internationale litteratur, og optræder første gang i 1941 i Oxford English Dictionary. Der er bred enighed om, at velfærdsbe- grebet i Danmark blev introduceret i 1952 af Jørgen Paldam (1917- 2000), der dengang var leder af Arbejder-bevægelsens Erhvervsråd, med bogen
”Planlægning for velfærd”. Begrebet blev også anvendt i bogen ”Tidehverv og samfundsorden” fra 1954. Den var for øvrigt redigeret af den senere statsminister Jens Otto Krag (1914 -78).
Den engelske historiker Asa Briggs (f. 1921) gav i 1961 denne definition af velfærdsstaten: ”En vel- færdsstat er en stat, i hvilken organiseret magt bevidst bliver brugt (gennem politik og administra- tion) i et forsøg på at modificere markedskræfternes spil i mindst tre retninger:
For det første ved at garantere individer og familier en minimumsindtægt uden hensyn til markedsvær- dien af deres arbejde eller ejendom.
For det andet ved at reducere graden af usikkerhed ved at gøre individer og familier i stand til at møde visse risici og problemer (fx sygdom, alderdom og arbejdsløshed), som ellers ville føre til individuelle og familiemæssige kriser.
For det tredje ved at forsikre om at alle borgere, uafhængigt af status og klasse, bliver budt de bed- ste standarder, som er tilgængelige i relation til et
Velfærd nu og i fortid
1Preben Etwil
(f. 1951) cand. polit. og kontorchef i Danmarks Statistik. Medlem af Den Alternative Velfærds- kommission. Underviser som ekstern lektor på SAXO-Instituttet, Afdeling for Historie, Københavns Universitet i modernitet og kulturkonflikter. Har skrevet bøger om kultur- og værdikampen, økono- misk historie og offentlig økonomi.
Med udsendelsen af Velfærdskommissionens forskel- lige rapporter har der udviklet sig en debat, hvor de forskellige partier på forskellig vis har forsøgt at vinde den politiske dagsorden. For mange har det nok været lidt overraskende, at Socialdemokraterne har forsøgt at tage førertrøjen med en række vidt- gående neo-liberale nedskærings-forslag på velfærds- området. Væk er kritikken af den herskende orden.
Det gamle, men yderst trængte, arbejderparti har i et forfængeligt håb om en snarlig politisk genkomst helt fornægtet grundtankerne bag tidligere socialmi- nister Bent Hansens (1931-2000) bog ”Velstand uden velfærd” fra 1969. Bent Hansen tog udgangs- punkt i FN-pagten: ”Alle mennesker er født frie og lige i værdighed og rettigheder. De er udstyret med fornuft og samvittighed, og de bør handle mod hverandre i broderskabets ånd”. Bent Hansen mente at dette princip blev krænket hver dag. Han mente, at samfundet med sin ulige fordeling af goderne, stadig var en realitet. Ganske vist var de offentlige ydelser til gamle, syge og arbejdsløse steget. Der var bygget gode uddannelsessteder og hospitaler til store dele af befolkningen og der var blevet ansat en masse mennesker til at undervise og helbrede. Men lighed var det langtfra blevet til.
Trods meget dygtig økonomarbejde fra Velfærds- kommissionens side lider dens omfattende rappor- ter i høj grad af systemverdenens kolonisering af livsverdenen. Det liberalt økonomiske rationale har tilsyneladende en forrang frem for en erkendelse af, at der fortsat eksisterer meget store sociale skel og problemer i det danske samfund. Som jeg ser rap- porterne, fokuserer de mere på muligheden for, under et permanent skattestop, at opnå en fremti- dig ”bæredygtig finanspolitik”, end at opstille et mål for en velfærdspolitik, der bygger på social sammen- hængskraft, solidaritet og social anstændighed.
I denne forbindelse er historien bag velfærdsstatens udvikling god at få forstand af, samtidig med at den viser kompleksiteten i problemstillingen. Noget jeg godt kan savne i Velfærdskommissionens meget skråsikre fremskrivninger. Ydmyghed over for egne forudsigelser, er svære at få øje på.
Den klassiske velfærdsstat har to hovedformål. For det første at skabe større lighed. For det andet at beskytte borgerne livet igennem ”fra vugge til kruk- ke”. Den nye velfærdsmodel ønsker ikke at værne mod fælles nød, men at fordele fælles velstand.
Der har aldrig foreligget en samlet og færdig plan for velfærdsstatens udvikling. Velfærdsstaten er i bund og grund en kaotisk og uoverskuelig blanding af sociale ordninger og velfærdssystemer, som er præget af mange og til tider uforenelige principper og værdiopfattelser. Artiklen forsøger at indkredse velfærds- begrebet, som det er blevet anvendt i den danske debat.
Note 1Artiklen bygger i høj grad på Etwil: Det forander- lige samfund, Frydenlund 2005, hvor en mere detaljeret analyse kan findes.
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Velfærd nu og i fortid 11 vist omfang af sociale ydelser, som der er enighed
om”.
Mange i Danmark er fejlagtigt af den opfattelse, at velfærdsstaten tog sin begyndelse med Social- demokratiets efterkrigstidsprogram fra 1945
”Fremtidens Danmark”. Velfærdsbegrebet indgår imidlertid slet ikke i dette program. Programmet var faktisk mere præget af forslag om vidtgående, soci- alistisk inspirerede, indgreb i den private ejendoms- ret og dispositionsretten over produktionsmidlerne end at sikre velfærdsydelser til den enkelte borger.
”Fremtidens Danmark” tog fx klart afstand fra tan- ken om en statsfinansieret folkepension til alle som afløser for den daværende trangsbestemte alders- rente. Holdningen i Socialdemokratiet var, at folke- pensionen også ville komme de rige til gode, og at de burde kunne klare sig selv. Da folkepensionen i 1956 endelig kom på den politiske dagsorden, var det et pres fra Det radikale Venstre, der gjorde udslaget, og forslaget blev nu vedtaget meget bredt i Folketinget med 139 stemmer for og 11 imod.
Den stille revolution
Den økonomiske vækst i Danmark medførte, at de traditionelle klassemæssige modsætningsforhold gradvist blev udvisket. Så tidligt som i Samordnings- betænkningen fra 1956 blev det fastslået, at mod- sætningen mellem lønmodtagere, arbejdsgivere og det øvrige samfund var af mindre betydning, hvis bare samfundets produktivitet udviklede sig tilfreds- stillende. Dette blev ledetråden i den danske vel- færdsfilosofi. Nu gjaldt det ikke om at bekæmpe nøden, men om at fordele velfærden.
Velstanden blev bl.a. brugt til at nedsætte arbejdsti- den. Den er siden 1950 faldet med over 30 pct.
Ferien er øget fra 2 til næsten 6 uger. Danmark har en af verdens højeste erhvervsfrekvenser for kvinder.
Den er snart på niveau med mændenes. Denne udvikling har også medført en meget betragtelig offentligt finansieret institutionsudbygning. Her afviger vi markant fra de fleste andre lande, vi plejer at sammenligne os med. Når kvinderne kommer på arbejds-markedet, kræver de, at deres børn bliver passet. Alternativt – som vi fx ser det i Italien – laver kvinderne ”fødselsstrejke”.
Danmark er på halvtreds år gået fra at være et pri- vat til at være et offentligt forsørgersamfund. Ser man på den såkaldt demografiske forsørgerbyrde – dvs. de der er i arbejde, forsørger dem, der ikke er i arbejde – har den været bemærkelsesværdig kon- stant. Halvdelen af befolkningen bliver forsørget af den anden halvdel, der går på arbejde. Tidligere var det en privat/familiemæssig forpligtelse. I dag er det en offentlig opgave. Prisen for dette skift har været, at skatterne er steget fra at udgøre ca. tyve pct. af bruttonationalproduktet (BNP) i 1950 til ca. halvde-
len i dag. Den universelle velfærdsmodel, hvor ydel- serne er ens for alle uanset personernes arbejds- eller familiemæssige forhold, startede så at sige med folkepensionsloven i 1956. Som led i denne udvikling forsvandt de sidste rester af negative rets- virkninger af modtagelse af fattighjælp i 1961.
Børn i daginstitution er gået fra at være en sjælden- hed til at være det mest udbredte. Midt i 50'erne var kun lidt over fem pct. af en årgang af 0-6 årige i institution (typisk pga. af sociale årsager, sociale kri- terier var gældende frem til 1964), mens mere end 3/4 af en årgang i dag er i institution (som led i en socialpædagogisk foranstaltning).
Der er sket en uddannelseseksplosion i perioden.
I 1950 fik ca. 3.000 en studentereksamen – heraf flest mænd. I dag får omkring 25.000 en eller anden form for studentereksamen – heraf flest kvinder. De har faktisk været i overtal siden midt i 70'erne. På universiteterne blev der i 1950 kun færdiguddannet ca. 600 akademikere – heraf kun 90 kvinder. I dag får ca. 10.000 en akademisk uddannelse – heraf flest kvinder. De har været i overtal siden midt i 90'erne.
Det offentliges forbrug dvs. undervisning, børnepas- ning og ældrepleje er steget betragteligt. Især kvin- dernes indtog på arbejdsmarkedet (ud i den offent- lige sektor) skabte et enormt pres på de ydelser, der tidligere blev udført i familien.
Traditionel sult og nød eksisterer ikke mere, men fattigdom, forstået som ophobning af dårlige leve- vilkår, der gør enkeltpersoner ude af stand til at skaffe sig en gængs og almen accepteret livsform, er fortsat eksisterende – endog stigende. Der er fortsat mange mennesker, der har et ringe liv, som ligger langt fra gennemsnitsdanskerens hverdag. Det være sig de syge, de enlige, de udstødte eller de frem- mede. Udbygningen af den offentlige sektor har ikke automatisk fjernet denne ulighed. Nogle påstår endog, at menneskers solidaritet med de svage grupper er blevet erstattet af offentlig klientgørelse.
Selv om skatten er blevet mere end fordoblet siden 1950, har der alligevel været plads til en betragtelig udvidelse af det private forbrug. Noget, der tit glem- mes i den aktuelle skattedebat. Udvidelsen af det private forbrug er primært gået til bolig, rejser og biler. Fødevarernes andel af det samlede forbrug er faldet fra ca. 40 pct. i 1950 til godt 15 pct. i dag. Til gengæld har vi brugt den større velstand på øget boligforbrug. I dag bor mere end 60 pct. af befolk- ningen i egen bolig. Det gjorde kun 45 pct. i 1955.
Uanset boligform har alle fået mere plads og bedre forhold. I dag har stort set alle eget bad og central- varme. I 1955 var det kun en tredjedel. Bilerne har også fået en betragtelig post i danskernes forbrugs- mønster. I 1950 var der kun ca. 100.000 biler i
Danmark. Dette tal er i dag vokset til ikke mindre end 1,8 mio. Charterrejser var stort set ikke eksiste- rende i 1950, og mange mennesker havde aldrig været i udlandet. Det mønster er fuldstændig ændret i dag.
En af de negative sider af velfærdsudviklingen har været, at befolkningen i stigende grad bliver ramt af såkaldte livsstilssygdomme, som fedme, stress og hjerte-kar-problemer. Sammenholdt med at man lever længere, giver dette et enormt pres på syge- husvæsenet. Et pres, der ikke blev mindre af, at de faglige og fysiske behandlingsmuligheder vedvaren- de er blevet udvidet eksplosivt. Dermed kom syge- husvæsenet nærmest pr. naturlov til at fattes penge.
En anden negativ tendens ved den økonomiske udvikling har været, at presset på miljøet er steget.
Dette problem blev også erkendt fra politisk hold omkring tresserne. Danmark blev det første land i verden, der i 1971 oprettede et miljøministerium.
Det første år hed det dog Forureningsministeriet.
Oprettelsen af det nye ministerium medførte et større, men spredt lovarbejde. I 1991 gennemførtes en tværgående samordning af lovstoffet på hele Miljøministeriets område.
Sammenhængen mellem økonomi og miljø er meget kompleks, og de nødvendige informationer på området er ikke altid til stede. Alligevel kan det konstateres, at det i de senere år på en lang række områder er lykkedes at afkoble miljøpresset fra den økonomiske udvikling. Der er visse steder endog ble- vet plads til en økonomisk vækst, uden at forskellige skadelige miljøudslip er steget.
Flygtninge- og indvandrerpolitikken har i det sidste kvarte århundrede udgjort et stigende politisk og kulturelt problem. Frem til slutningen af 1960’erne var nettoindvandringen stort set i balance, og dem, der kom til landet, var primært fra kulturer som vores egen. Fra slutningen af 1960’erne begyndte indvandringen imidlertid at ændre karakter. De ledi- ge job i industrien blev udfyldt af udenlandsk – typisk tyrkisk – arbejdskraft. I 1970 indførtes et midlertidigt stop for indvandring af arbejdskraft, som blev gjort permanent ved oliekrisens udbrud i 1973. Dermed var indvandringen dog ikke stoppet – tværtimod. De såkaldte gæstearbejdere blev ikke sendt hjem, men fik varig opholdstilladelse. Dette medførte basis for familiesammenføringer, hvilket i høj grad blev benyttet. Til indvandringen hører også flygtningene, der især fra og med 1980’erne bidrog med en betragtelig vækst i indvandringen. En lov i 1983 gav flygtninge en række udvidede retskrav på opholds- og asylforhold, der op gennem firserne og halvfemserne blev strammet, men som ikke ændre- de radikalt på indvandringspresset. Især har det vist sig, at andengenerations-indvandrerne fra ikke-vest-
