Ole Jess Olsen
Professor, dr.scient.adm. Dr.scient.adm. fra 1993.
Lektor på Institut for Samfundsfag, KU, 1975-1980, på Institut for Samfundsøkonomi og Planlægning, RUC, 1980-95, forskningsprofessor ved det Nordiske Energiforskningsprogram, 1991-94, professor i offentlig planlægning ved Institut for Miljø, Teknologi og Samfund, RUC, siden 1995.
Konkurrence i dansk elforsyning blev i første omgang kun gennemført halvhjertet. Den vedvarende energi blev holdt uden for og selskabsstrukturen låst fast.
Det skabte problemer, som en ny reform af reformen skal råde bod på.
I 1999 vedtog folketinget en gennemgribende reform af dansk elforsyning, der efter mange år med monopol nu skulle underkastes konkurrence (Lov 234 fra 28. maj 1999). Tilsvarende reformer var alle-rede gennemført i vore nabolande og var krævet i et EU-direktiv fra 1996 om indførelse af det indre marked i elsektoren. Ligesom i de andre lande blev de nye tanker om konkurrence også i Danmark til-passet den eksisterende nationale organisation med henblik på at genere den mindst muligt. Politisk var den danske elreform således et kompromis mellem omverdenens krav til konkurrence og hensynet til en ambitiøs energipolitik samt til den organisatoriske tradition, der gik under navnet ”forbrugerejet”. Rent faktisk stod der meget mere om disse hensyn til det bestående end om konkurrence i elloven fra 1999.
Hvordan er det så gået og hvad er baggrunden for den omfattende revision af reformen, som gennem en bred politisk aftale i foråret 2004 blev udmøntet i en ny ellov1? Nogle af de vigtigste ændringer ved-rører netop de områder, der blev kapslet ind i 1999 og som siden har vist sig særligt problematiske, nemlig støtten til den miljøvenlige energi og forbru-gerejet. I det følgende vil jeg først diskutere de pro-blemer, som gennemførelsen af elreformen skabte, og derefter den nye lovs forventede bidrag til at løse problemerne. Et dårligt fungerende elmarked, en uhensigtsmæssigt indrettet støtte til den miljøvenli-ge energi og uklarhed om kapital- og ejerforhold er eksempler på sådanne problemer.
Baggrund
Den idémæssige baggrund for 1999-reformen var den ændrede opfattelse af forsyningsmonopoler, der førte til omfattende liberaliseringer og privatiserin-ger i 80’erne og 90’erne. Udover el var der tale om gas, tele, post og jernbaner. De gamle forsynings-monopoler blev splittet op i en infrastrukturdel, der fortsat blev opfattet som et naturligt monopol, der ikke med fordel lod sig liberalisere, og en servicedel, der ikke længere skulle drives som et monopol. For at sikre, at konkurrencen på serviceydelser kom til at fungere, skulle udbyderne have adgang til infrastruk-turen og kunderne på lige vilkår, såkaldt tredjeparts adgang. Infrastrukturmonopolet skulle derfor regule-res på en troværdig måde, hvilket krævede en af branchen uafhængig regulator.
Note 1LOV nr. 494 og nr. 495 af 09/06/2004. Det oprin-delige lovforslag blev delt i to, fordi Dansk Folkeparti ikke ønskede at støtte de nye vilkår for den miljøvenlige elpro-duktion, men gerne de andre ændringer. Ellers står alle par-tier på nær Enhedslisten bag de to love.
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Reform af reformen – den nye ellov 30
ger fra de faktiske mængder) og for risikosikring (terminsmarked). Det blev endvidere besluttet at lade Nord Pool drive transmissionsforbindelserne mellem de nordiske lande som en integreret del af spotmarkedet, hvilket forbedrede forholdene mar-kant. Det er en udbredt opfattelse, at det nordiske marked i dag er velfungerende, hvorfor det ofte bru-ges som reference i udlandet. For transmissionsfor-bindelserne til det tyske marked blev der indført et system med auktioner, som ikke fungerer så godt som de nordiske forbindelser, men dog har bidraget til klart forbedrede udvekslingsforhold mellem Danmark og Tyskland.
Der består fortsat en række problemer med at få det danske elmarked til at fungere hensigtsmæssigt, hvilket bl.a. kan aflæses af de sager, som
Konkurrencestyrelsen har rejst mod de to domine-rende producenter for misbrug af markedsmagt.
Danmark er placeret mellem to elmarkeder, det nor-diske og det tyske, der er meget forskellige både med hensyn til produktion og forbrug. Der er ofte store prisforskelle mellem de to markeder, hvis pris-dannelse ikke interagerer nævneværdigt. Flere undersøgelser har vist, at de danske producenter det meste af tiden opnår en pris, der ligger tæt på den højeste af henholdsvis den nordiske og den tyske pris. Når markedsprisen er højest i Tyskland handler det om at fylde ledningerne til Norge og Sverige, hvorved Danmark bliver et særligt prisområde inden for det nordiske system og kan opnå en pris tæt på den tyske. Omvendt gælder det om at holde lednin-gerne åbne, når prisen er højest i Norden, for såle-des at sikre den høje nordiske systempris (se Konkurrencestyrelsen, 2003).
Som eksempel kan nævnes år 2003. Da det regnede meget mindre end forventet i efteråret 2002, på et tidspunkt hvor vandkraftproducenterne havde tømt godt ud i deres magasiner, blev markedsprisen meget høj i Norden i den efterfølgende vinter og gennemgående langt højere end i Tyskland. I som-meren 2003, hvor varmen førte til køleproblemer og nedlukninger af tyske kernekraftværker, var den omvendte situation gældende med meget høje tyske priser. Elsams priser lå for det meste tæt på den nordiske pris i løbet af vinteren og tæt på den tyske i løbet af sommeren (se E. S. Amundsen m.fl., 2005).
For at modvirke disse problemer rejste Konkurrence-styrelsen i 2002 anklager mod Elsam og Energi E2 for misbrug af markedsmagt. Ingen af disse sager endte med en egentlig afgørelse, men førte i stedet til aftaler med de to producenter, der fremover skul-le forhindre misbrug af markedsmagt. For eksempel forpligtede selskaberne sig til at være mere aktive på det marked, hvor aktørerne kan sikre sig mod risikoen for tab som følge af forskelle mellem priser-ne på Nord Pools prisområder (såkaldte ”contracts for differences”), hvilket skulle nedsætte den økono-miske fordel ved højere danske områdepriser og der-med selskabernes incitament til at presse prisen op (se Konkurrencestyrelsen 2003a)2 . Godkendelsen af Elsams opkøb af NESA i foråret 2004 blev også benyttet som en anledning til at stramme op og begrænse de to dominerende producenters mulig-heder for at misbruge markedsmagt. Elsam blev pålagt at udleje en fast andel af sin kraftværkskapa-citet til andre producenter (såkaldt ”virtuel kapaci-tet”) på regulerede vilkår, ligesom det skulle afhæn-de sine små naturgasfyreafhæn-de kraftvarmeværker (se Konkurrencestyrelsen, 2004). De sidste bliver efter den nye lov deltagere på elmarkedet (se nedenfor).
Miljøvenlig el
Et andet problem var den miljøvenlige el (decentra-le kraftvarmeværker og vindkraft), som i loven fra 1999 blev holdt uden for markedet, og som har produktionsomkostninger, der det meste af tiden ligger højere end markedsprisen for el. For at sikre de miljøvenlige producenters fortsatte eksistens, hvilket var en vigtig politisk præmis for elreformen, blev de garanteret afsætning af deres produktion til priser, der er fastlagt i loven. De fik derfor intet incitament til at tilpasse deres produktion efter markedsprisen og producerede derfor ofte på tids-punkter, hvor en lav spotpris ellers signalerede, at der ikke var behov for mere el. Produktionen af mil-jøvenlig el er steget ganske betydeligt siden elrefor-men til over 40 pct. af den samlede produktion i Vestdanmark og over 20 pct. i Østdanmark. Det medførte, at konkurrencemarkedet skrumpede og at potentielle konkurrenter til de dominerende sel-skaber blev holdt uden for.
I elreformen fra 1999 var det hensigten at gøre støtten til den miljøvenlige el mere markedskon-form ved at oprette et særligt marked for V(edva-rende) E(nergi)-beviser. Producenterne af vedvaren-de energi skulle i første omgang sælge vedvaren-deres pro-duktion på det almindelige elmarked og således få incitament til at følge prisudviklingen her. For at sikre deres økonomi ville de i tilgift få tildelt VE-beviser i forhold til den producerede mængde. Disse skulle så afsættes på et særligt marked, hvor elkun-derne (eller deres leverandører) er forpligtede til at dække en vis, politisk fastsat procentdel af deres forbrug med VE-beviser (se O.J. Olsen m.fl., 2000:
kapitel 6). Et sådant marked blev indført i Sverige i maj 2003 og er i anden udgave indført i andre euro-pæiske lande, ligesom det støttes af Europa-kommissionen. På grund af modstand fra især møllebranchen (både producenter og ejere af vind-møller) og fra økonomer, der var skeptiske over for et sådant markeds funktion, er det hidtil ikke blevet til noget i Danmark. Økonomerne pegede på, at både udbud (som følge af den store mængde vind-kraft) og efterspørgsel (som følge af den faste pro-centsats) kunne forventes at være meget uelastisk, hvilket ville føre til et dårligt fungerende marked (se E. S. Amundsen og J.B. Mortensen, 2001). Det står dog stadig i elloven fra 2004, at et system med VE-beviser skal indføres. Da et marked, der omfatter flere lande end Danmark, kan forventes at fungere bedre blandt andet som følge af et bredere udbud af teknologier (i Sverige forventes certifikatsystemet først og fremmest at støtte udbygningen af biomas-se kraftvarme, der har bedre reguleringbiomas-segenskaber end vindkraft og dermed større udbudselasticitet), kunne det være hensigtsmæssigt i løbet af nogle år at koble sig på et nordisk marked, hvor også Norge overvejer noget lignende.
Som en midlertidig løsning blev det i forbindelse med lovrevisionen i sommeren 2004 besluttet, at den miljøvenlige el fremover skal sælges på marke-det. For at sikre producenternes økonomi vil de i til-gift blive tildelt en fast støtte, der ikke påvirker deres incitamenter til at tilpasse sig markedets sig-naler.
Det er fortsat en vigtig præmis for den reviderede ellov, at udbygningen med miljøvenlig elproduktion kan fortsætte efter liberaliseringen, og der er vedta-get nye initiativer til at sikre dette.
Det blev således besluttet at etablere to nye hav-vindmølleparker og at udvide støtten til udvikling af biogasanlæg, der hidtil er gået ret trægt. Disse beslutninger repræsenterer en fortsættelse af 10-15 års udvikling, hvor den overvejende del af den nye kraftværkskapacitet består af naturgas- og biomas-sefyrede kraftvarmeværker og vindmøller.
Hvem bruger markedet?
Der er store forskelle mellem forskellige kundegrup-pers brug af den frie markedsadgang. I 2003 fik lav-spændingskunder (husholdninger, serviceerhverv og mindre industrivirksomheder) som de sidste adgang til frit at vælge leverandør, en mulighed de stort set ikke har benyttet sig af. De fleste er fortsat kunder hos den tidligere monopolleverandør, forsynings-pligtselskabet, der blev udskilt fra de tidligere distri-butionsselskaber i 1999 for at forsyne de kunder, der endnu ikke havde adgang til at skifte leverandør.
I hvert netområde skulle der være et forsynings-pligtselskab, der af staten (Energitilsynet) fik tildelt
Note 2Konkurrencestyrelsen er ikke tilfreds med elselska-bernes opfyldelse af aftalen og har der for ophævet den i 2005.
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Reform af reformen – den nye ellov 31 eneret til at forsyne disse kunder på regulerede
vil-kår. Fra 2003 har alle kunder ret til at vælge leve-randør og forsyningspligtselskabet betjener nu de kunder, der ikke ønsker at benytte sig af denne ret.
Det gælder som sagt de fleste lavspændingskunder, men der er også eksempler på større industrivirk-somheder, der efter en tur i det fri har ønsket at vende tilbage til forsyningspligtselskabet. Den ringe brug af markedet i Danmark står i klar modsætning til både Norge, Sverige og England, hvor selv hus-holdningskunder i betydeligt omfang bruger mulig-hederne for at skifte leverandør eller for at forhand-le sig til en bedre kontrakt med den eksisterende leverandør (se O.J. Olsen, 2004, og Ofgem, 2004).
Det står også i modsætning til andre liberaliserede forsyningsmonopoler som f.eks. televirksomhed, hvor forbrugerne i Danmark skifter leverandør i betydeligt omfang.
Hvem ejer elselskaberne?
I bestræbelserne på at bevare det såkaldte ”forbru-gereje” forårsagede politikerne i 1999 en række nye problemer, som først og fremmest skabte uklarhed om ejerskabet til de danske elselskaber og dermed bremsede reorganiseringer med henblik på at ratio-nalisere branchen. Traditionelt har dansk elforsyning været ejet nedefra, således at et antal (omkring 100) distributionsselskaber ejede kraftværkerne, der igen var sluttet sammen i de to regionale sammen-slutninger, Elsam og Elkraft. Distributionsselskaberne var enten forbrugerejede andelsselskaber eller kom-munale forsyningsselskaber. Den eneste undtagelse, aktieselskabet NESA, havde kommuner som de dominerende aktionærer.
Elreformen krævede en adskillelse af monopol og konkurrence. Kraftværkerne blev adskilt fra transmis-sion og systemansvar, der blev placeret hos to nye selskaber, Eltra og Elkraft System. På distributionsni-veau blev netansvar adskilt fra handel med el, hvor det sidste enten blev varetaget af de ovenfor nævn-te forsyningspligtselskaber eller af nyopretnævn-tede han-delsselskaber, der kunne tilbyde sig som leverandø-rer for de frie kunder. For at bevare forbrugerejet og for at beskytte det mod udenlandsk (læs tysk) over-tagelse blev det besluttet at placere alle ejerandele til det overordnede system (kraftværker, transmis-sion og systemansvar) hos netselskabet. Der blev desuden stillet særlige krav til dette selskabs organi-sationsform, som skulle sikre majoritet i bestyrelsen af forbrugervalgte eller kommunale repræsentanter.
Netselskaberne blev reguleret således, at alle ind-tægter, herunder overskud fra kraftværkerne, skulle medregnes i deres indtægtsrammer, der lagde et loft over priserne.
Systemet førte til en langstrakt strid om ejerskabet til selskabskapitalen i de danske elselskaber.
Myndighederne hævdede, at al kapitaldannelsen efter
elloven fra 1976 var betalt af forbrugerne som følge af denne lovs særlige henlæggelsesbestemmelser og derfor tilhørte disse (såkaldt ”bunden egenkapital”).
Kun den egenkapital, som selskaberne havde oparbej-det inden oparbej-dette tidspunkt (såkaldt ”fri egenkapital”), kunne de frit disponere over. Elselskaberne bestred denne fortolkning og hævdede, at de havde disposi-tionsretten til hele egenkapitalen. Uklarheden omkring kapitalforholdene gjorde det vanskeligt eller umuligt at handle med selskaber, fordi køberen ikke vidste, hvad hun købte. Omfattende og langvarige sager blev ført ved Energitilsyn og Energiklagenævn, der blev stillet over for en principielt umulig opgave med oversætte dispositioner, der var truffet under helt andre omstændigheder, til nutidens vilkår (se Energitilsynet, 2001). De klagende selskaber bebude-de, at de ville føre sagerne hele vejen igennem doms-tolssystemet, hvis de ikke fik ret.
Kun en politisk dikteret løsning kunne løse op for den gordiske knude. Dette skete gennem en aftale mellem økonomi- og erhvervsministeren og netselskabernes organisation, Elfor, der siden blev indskrevet i loven (Aftale, 2004). Ministeren accepterede, at hele kapita-len tilhørte selskaberne og at de fremover ville være mindre bundet af ”forbrugerejet” i deres dispositioner.
Det sidste skete gennem afskaffelse af kravet om bestyrelsesflertal for forbrugerrepræsentanter og kra-vet om, at ejerskab til kraftværker altid skal ligge hos netselskabet. Modydelsen fra branchen var, at staten vederlagsfrit kunne overtage de to systemansvarlige selskaber, Eltra og Elkraft System, og det af dem ejede transmissionsnet, der i 2005 er blevet sluttet sam-men i et nyt statsligt selskab, Energinet.dk.
På den måde førte den politiske aftale bag lovrevi-sionen til den eneste danske nationalisering i nyere tid, hvor tendensen ellers klart er gået i den mod-satte retning. Det skabte samtidig en afklaring for det systemansvarlige selskab, der er blevet en meget vigtig regulerende aktør på det liberaliserede elmar-ked. Udover at skulle varetage den overordnede tek-niske styring af elforsyningen har systemansvaret tillige fået til opgave at overvåge elmarkedet og sikre dets funktion. Det administrerer også køb og salg af den miljøvenlige el. Derfor kunne det opfat-tes som et problem, hvis systemansvaret som i det hidtidige system havde samme ejerkreds som nogle af markedsaktørerne.
Den nye ellov banede også vejen for de betydelige opkøb af elselskaber, som har fundet sted i foråret 2005, og som må betegnes som den største om-væltning i den danske elsektor nogensinde. DONG og det svenske Vattenfall ejer i dag den danske kraftværkssektor, ligesom DONG har overtaget en række netselskaber. Sammen med overtagelsen af systemansvaret har dette gjort den danske stat til langt den største ejer på det danske elmarked.
Monopolregulering
De danske elselskaber blev efter 1976 reguleret af et Elprisudvalg med deltagelse af branche- og forbruger-repræsentanter. Reguleringsprincippet var det såkald-te ”hvile i sig selv”, der har mange års hævd inden for dansk forsyningsvirksomhed. Det gav selskaberne adgang til at opkræve priser, der netop dækkede de omkostninger, der i henhold til loven kunne kaldes rimelige. Dette princip er blevet kritiseret både i ind-og udland for at give dårlige incitamenter til omkost-ningsminimering. I elloven fra 1999 blev det udskiftet med såkaldt ”indtægtsramme regulering”, der skulle designes efter moderne principper for incitament regulering (kendes også fra telesektoren). Hvor den hidtidige regulering havde omfattet hele elforsynin-gen, var den nu kun rettet mod netmonopolet.
Den praktiske udformning af det nye regulerings-princip repræsenterede en hybrid mellem det, der i reguleringslitteraturen kaldes henholdsvis ”måle-stokskonkurrence” og ”indtægts- eller prisloftregule-ring”. Det første består i at spille selskaberne ud mod hinanden ved at fastsætte deres rammer med udgangspunkt i de mest effektive selskabers omkostninger. Det andet består i at spille det enkel-te selskab ud mod sig selv ved at reducere ind-tægtsrammen årligt med en bestemt procent, der afspejler sektorens forventede potentiale for omkostningsreduktioner. Systemet viste sig meget kompliceret at administrere (det beslaglagde mange mandtimer hos både Energitilsyn og netselskaber), ligesom det kan diskuteres, om intentionerne om en bedre regulering blev indfriet. Den samlede ind-tægtsramme for de danske netselskaber har ligget flere milliarder højere end de indtægter, selskaberne har opnået gennem deres priser. Fra januar 2005 er reguleringen blevet stærkt forenklet.
I aftalen med Elfor indgår også en forenkling af reguleringen af forsyningspligtselskabernes priser.
Disse selskaber køber el på markedet og videresæl-ger det til de forbruvideresæl-gere i deres forsyningsområde, der ikke selv ønsker at bruge markedet (se ovenfor).
I det oprindelige lovforslag havde man valgt en ret radikal løsning på problemet, der gik ud på at vide-regive spotprisen på Nord Pool til forbrugerne plus et tillæg til at dække selskabets administrationsom-kostninger. Denne løsning blev dog fraveget for lav-spændingskunder i det endelige lovforslag, da flere forligspolitikere frygtede, at de rå markedskrafter ville være for hårde ved ”fru Jensen på 84 år”3 .
Note 3 Helga Moos fra Venstre under 1. behandlingen af lovforslaget
(www.ft.dk/?/samling/20031/MENU/00000002.htm).
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Reform af reformen – den nye ellov 32
I stedet indførtes en ordning, hvor prisen for det føl-gende kvartal fastsættes som et vejet gennemsnit af Nord Pools terminspris plus et tillæg til administra-tion og fortjeneste samt et tillæg, der afspejler det enkelte selskabs forbrugssammensætning. Norske undersøgelser har vist, at de forbrugere, der vælger en kontrakt med spotpris plus tillæg, over tid betaler mindre for deres el end forbrugere med andre kon-trakter (se T. Bye m.fl., 2003). At dømme efter pris-udviklingen og branchens reaktioner er den nye regulering ret stram.
Forbrugerbeskyttelse
Logikken bag liberaliseringen af forsyningsmonopo-ler er, at et velfungerende marked bedre end et reguleret monopol sikrer forbrugernes stilling. I et moderne samfund har konkurrencemyndighedernes til opgave at tilse, at markedet fungerer, medens forbrugermyndighederne skal sikre de private forbru-gere mod forskellige former for misbrug. Det var ikke den forståelse af forbrugernes stilling, der her-skede hos de politikere, der stod bag reformen i 1999. De opfattede en bevarelse af forbrugerejet (se ovenfor) som den bedste sikring af forbrugernes stil-ling, også på et liberaliseret marked.
I revisionen af loven er der sket en klar ændring på dette punkt. Samtidig med at forbrugerejet er blevet nedtonet, er det i loven blevet fremhævet, at moderne forbrugerbeskyttelse nu skal udstrækkes til også at omfatte elforbrugerne: Der skal fastsættes
”regler med henblik på at forpligte elleverandører til at sikre en række grundlæggende forbrugerrettighe-der i forbindelse med aftaler om levering af elektri-citet” (§ 6a). Dette skal bl.a. omfatte krav til indhol-det af forbrugerkontrakter samt om klageadgang.
Det første svarer til situationen i de andre nordiske
Det første svarer til situationen i de andre nordiske