Signe Krarup
Seniorforsker i AKF, Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut, hvor hun siden 1995 har forsket i energi- og miljøøkonomi, regulering, design af kon-trolmekanismer, samt kommuners miljøadfærd.
Hun er cand.polit og ph.d fra Økonomisk Institut, KU.
Dansk kontrolpraksis er ikke at oplyse om den sandsynlighed hvormed der kontrolleres. Der er imidlertid situationer, hvor en større grad af regeloverholdelse kan opnås ved i stedet at oplyse om kontrolsandsynligheden.
I et moderne samfund, som det danske er virksom-heder og privatpersoner underlagt offentlig regule-ring på snart sagt alle områder af deres virke. For eksempel er virksomheder pålagt skatter (moms, punktafgifter, indkomstskat mv.) og underlagt regler på områder som miljø, arbejdsmiljø, levnedsmidler mv. Om end visdommen i den enkelte afgift eller regel kan diskuteres, er der næppe tvivl om, at et moderne samfund forudsætter et væsentligt omfang af offentlig regulering og offentligt finansie-rede udgifter (og dermed skatter). I Danmark findes et antal offentlige myndigheder, der hver på deres område varetager kontrol- og håndhævelsesopgaver, og der medgår et ikke ubetydeligt ressourceforbrug hertil. I et nyt studie (se Hansen & Krarup 2005) har vi undersøgt tre danske kontrolmyndigheder med et samlet ressourceforbrug på skønsmæssigt 1 mia.kr.
pr. år. I praksis medfører kontrollen på en række områder langtfra 100% regeloverholdelse, og den mangelfulde regeloverholdelse giver (formodentligt) anledning til et samfundsøkonomisk velfærdstab.
Dermed syntes det relevant at overveje, om der fra økonomisk teori kan udledes brugbare principper for, hvorledes en effektiv offentlig overholdelseskontrol kan tilrettelægges.
Et tidligt bidrag til den økonomiske kontrol og hånd-hævelseslitteratur (Becker 1968) peger på at, den forventede gevinst er afgørende for en rationel øko-nomisk agents beslutning om, hvorvidt en regel skal overholdes er ej. Dermed kan en høj overholdelses-grad sikres med selv en beskeden kontrolindsats (og dermed ringe opdagelsessandsynlighed) blot straffen for overtrædelse er tilstrækkelig stor. I praksis sætter almindelige retsprincipper og rimelighedsbetragtnin-ger imidlertid grænser for, hvor høj en straf kan være, idet den typisk skal stå i et passende forhold til overtrædelsen.1 Af denne grund må der på de fle-ste områder foretages en reel afvejning mellem de ressourcer, der bruges på kontrol og graden af regel-overholdelse. På kort sigt har den enkelte kontrolle-rende myndighed tillige som regel et begrænset budget til rådighed. Under denne dobbelte restrik-tion bliver den centrale opgave for kontrolmyndig-heden at tilrettelægge kontrolindsatsen, så der opnås størst mulig regeloverholdelse med de givne kontrolressourcer og strafferammer.
I den nyere økonomiske litteratur har man
Lars Gårn Hansen
Cand. og Lic.polit, Forskningsleder i AKF, Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut, hvor han siden 1990 har forsket i miljøøkonomi og regulering.
Note 1 Fx ville 10 års fængsel for at køre i S-tog uden bil-let givet reducere omfanget af snyd, men denne straf ville blive opfattet som urimelig set i forhold til forseelsen. Dog er offentliggørelsen af fødevarekontrolresultater et eksem-pel på, at det nogen gange kan lade sig gøre at finde
»acceptable« sanktioner med stor straffevirkning i tråd med Beckers oprindelige idé.
Note 2 For eksempel må det nuværende bødeniveau for at køre med S-tog uden billet (på 500 kr.) opfattes som givet ud fra principielle rets- og rimelighedsovervejelser, hvorfor kontrolopgaven består i at tilrettelægge den kon-trolindsats, der er bevilget ressourcer til, så den afskrækker flest muligt fra at køre uden billet (fx kan indsatsen diffe-rentieres efter strækning, årstid, tidspunkt på døgnet mv.).
Note 3 Ser man på miljøtilsynet er der fx fastsat retnings-linjer for den gennemsnitlige kontrol af forurenende virk-somheder inden for forskellige overordnede grupper. Inden for disse overordnede grupper kan (og skal) tilsynsmyndig-heden (som er kommunen eller amtet) forsøge at differen-tiere kontrolindsatsen bl.a. på baggrund af virksomhedernes miljøbelastning og potentielle skader ved regelovertrædel-ser, hvorved den enkelte virksomheds kontrolsandsynlighed kan afvige markant fra gennemsnittet for den overordnede gruppe, den tilhører. Tilsvarende gør sig gældende inden for levnedsmiddelområdet, hvor fødevaredirektoratet har fast-sat vejledende tilsynsfrekvenser for forskellige overordnede grupper af fødevarevirksomheder. Inden for disse overord-nede grupper skal tilsynsmyndigheden differentiere kontrol-indsatsen efter en behovsvurdering (en vurdering af skade-somfanget ved regelovertrædelser), bl.a. anbefales en rela-tivt højere kontrolindsats på fødevareproducerende virk-somheder.
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Er information godt eller skidt, når en myndighed kontrollerer?
34
normgivende arbejder i denne tradition er bl.a.
Becker (1968) og Greenberg (1984), og fx Lando &
Shavell (2004) viser, at gevinsten ved at målrette kontrol bl.a. forudsætter, at dem der udsættes her-for er klar over at de er udtaget til mere intensiv målrettet kontrol. I samme boldgade antages, at usikkerhed om kontrolsandsynligheden er velfærds-reducerende i fx Bebchuk & Kaplow (1992), Garoupa (1999) og Ben-Shahar (1997), hvor ret-ningslinjer for en kontrolpolitik, der minimerer de negative konsekvenser af usikkerhed, udledes.
Omvendt nævnes flere steder i litteraturen (se bl.a.
Polinsky & Shavell 2000; Reinganum & Wilde 1988), at kontrolmyndigheder i en række lande faktisk for-venter en større grad af regeloverholdelse, hvis kon-trolsandsynligheder hemmeligholdes for de kontrol-lerede virksomheder/personer. Denne forventning synes også at være gældende inden for miljø-, skat-te- og fødevarekontrollen i Danmark, hvilket dels fremgår af rapporter fra de relevante myndigheder, dels oplyses ved henvendelse til disse (jf. Hansen &
Krarup 2005). Således oplyser ingen af de nævnte myndigheder om kontrolsandsynligheder af egen drift, ligesom disse heller ikke oplyses ved henven-delse til de pågældende myndigheder.
Denne modstrid er dog kun tilsyneladende idet de nævnte litteraturbidrag enten antager, at der ikke er usikkerhed, eller også antager at denne er skadelig – ingen af dem undersøger faktisk, om mindre usikker-hed om kontrolsandsynligusikker-heden øger overholdelsen.
Hovedformålet med denne artikel er at præsentere resultaterne af en ny analyse af netop dette spørgs-mål (jf. Hansen & Krarup 2005) samt pege på nogle praktiske handlingsanvisninger for reguleringsmyn-digheder, der kan udledes.
Usikkerhed eller information – et nyt resultat Lad os betragte en myndighed, hvis opgave det er at kontrollere om reguleringen inden for et specifikt område overholdes af de virksomheder, der er underlagt reguleringen. Virksomhederne er opdelt i en række grupper, og myndigheden har ud fra over-ordnede kriterier fastlagt en bestemt kontrolsand-synlighed for hver gruppe. Vi betragter en af disse grupper, hvor alle virksomheder kontrolleres med samme sandsynlighed S (som ligger mellem 0 og 1).
Denne gruppe kan beskrives ved den sammenhæng, der er mellem kontrolsandsynlighed og overholdel-sesandel, A(S) (der også ligger mellem 0 og 1), som illustreret i figur 1.
I figuren angiver A(S) kurverne to mulige sammen-hænge mellem kontrolsandsynlighed og overholdel-sesandel. I begge tilfælde betyder en stigende kon-trolsandsynlighed også stigende overholdelsesandel som forventet – men herudover kan sammenhæn-gen, som illustreret, variere, afhængig af den gruppe af virksomheder, der er afgrænset, og det regelsæt,
der kontrolleres. Kurverne illustrerer, at en given kontrolsandsynlighed kan medføre meget forskellige overholdelsesandele, og at ændringer heri også kan have meget forskellige virkninger på overholdelses-andelen. Således vil en given stigning i kontrolsand-synligheden øge overholdelsen mere, hvis A1(S) gæl-der, end hvis A2(S)gælder.
I figur 2 er de to kurver gengivet i hver sin figur med den overholdelsesandel, der vil gælde, hvis alle virk-somheder forventer den faktiske kontrolsandsynlig-hed S, ligesom i figur 1. Dette svarer til den situa-tion, der vil gælde, hvis myndigheden informerer om kontrolsandsynligheden, dvs. at Aopl= A1(S) hhv. Aopl
= A2(S), idet vi antager, at alle virksomheder tror på denne information.
I udgangspunktet oplyses virksomhederne i den betragtede gruppe imidlertid ikke om den faktiske kontrolsandsynlighed. Den manglende information betyder, at nogle virksomheder vil overvurdere kon-trolsandsynligheden og andre undervurdere den. I den konkrete situation antager vi, at der sker det, at halvdelen af virksomhederne forventer, at kontrol-sandsynligheden er S - og dermed undervurderer, mens den anden halvdel forventer, at den er S + og dermed overvurderer kontrolsandsynligheden.
Bemærk, at virksomhederne i gennemsnit – som antaget – forventer den faktiske kontrolsandsynlig-hed.
Effekten af usikkerhed på overholdelsesandelen for de to undergrupper (dem der hhv. over- og under-vurderer kontrolsandsynligheden), kan også illustre-res grafisk og er indtegnet i figurerne 2a og 2b med stiplede linjer. I figur 2a kan overholdelsesandelen for den halvdel af virksomhederne, der undervurde-rer (og altså forventer kontorsandsynligheden S - ) aflæses via A1(S)-kurven. Her er andelen, der over-holder reglerne, naturligvis mindre. Omvendt for den halvdel af virksomhederne, der overvurderer (og altså forventer kontorsandsynligheden S + ). Her
vil en større andel vælge at overholde reglerne. For gruppen som helhed er overholdelsesandelen gen-nemsnittet af overholdelsesandelene i de to under-grupper (Ahem = (A1(S - ) + A1 (S + ))/2, hvilket grafisk svarer til den stiplede forbindelseslinjes skæ-ringspunkt med den lodrette linje i S (punktet midt mellem S - og S + ).
Vi kan nu grafisk se, hvordan den samlede overhol-delsesandel påvirkes, hvis virksomhederne gives information om den faktiske kontrolsandsynlighed. I figur 2a, hvor A-kurven bøjer opad (også kaldet kon-kav), ser vi, at overholdelsesandelen under hemme-ligholdelse (Ahem) er mindre end hvis der oplyses om kontrolsandsynligheden (Aopl). Selv om antallet af virksomheder, der opjusterer deres forventning til kontrolsandsynligheden er lig antallet, der nedjuste-rer deres forventning, når der oplyses om kontrol-sandsynligheden, så er virkningen på virksomheder-nes adfærd forskellig. Den opadbøjede A-kurve bety-der, at flere af virksomhederne i undergruppen, der opjusterer deres forventning til kontrolsandsynlighe-den, ændrer adfærd, end fra undergruppen, der ned-justerer deres forventning. Dermed stiger den sam-lede overholdelsesandel, hvis myndighederne vælger at oplyse om kontrolsandsynligheden. Omvendt, Figur 1. Eksempel på sammenhængen mellem
kontrolsandsynlighed, S, og overholdelsesandel, A(S)
Figur 2. Implikationer af usikkerhed Figur a
Figur 2. Implikationer af usikkerhed Figur b
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Er information godt eller skidt, når en myndighed kontrollerer?
35 hvis A-kurven er nedadbøjet (også kaldet konveks)
som illustreret i figur 2b. Her vil antallet af virksom-heder fra undergruppen, der nedjusterer deres for-ventninger, der som konsekvens vælger at bryde reglerne, mere end opvejer dem, der vælger at over-holde reglerne, fordi de opjusterer deres forventnin-ger til kontrolsandsynligheden.
I denne konkrete reguleringssituation er det altså sådan, at
hvis sammenhængen mellem kontrolsandsynlig-hed og overholdelse er opadbøjet, så vil oplysning om den faktiske kontrolsandsynlighed øge over-holdelsen. Hvis sammenhængen mellem kontrol-sandsynlighed og overholdelse er nedadbøjet, så vil oplysning om den faktiske kontrolsandsynlig-hed reducere overholdelsen.
I Hansen & Krarup (2005) viser vi, at dette resultat holder meget generelt, fx også når virksomhedernes forventninger under usikkerhed følger andre fordelin-ger, og når virkningen af information er mindre (fx at kun nogle virksomheder ændrer forventninger, og/eller at forventningerne kun justeres noget ad vejen mod den oplyste kontrolsandsynlighed). De afgørende forudsætninger, for at resultatet holder, er:
At myndigheden ikke lyver, og at gruppen af regu-lerede virksomheder i gennemsnit ikke vedvaren-de over- eller unvedvaren-dervurvedvaren-derer kontrolsandsynlighe-den, når denne hemmeligholdes.
Praktiske implikationer
I praksis kan det være vanskeligt for en myndighed at foretage en egentlig estimation af A-funktionen på grund af utilstrækkelige data eller analysekapaci-tet. Det bliver dermed relevant at spørge, om sim-plere analyser med mere mangelfulde data kan give en indikation af, hvilken oplysningsstrategi der bør foretrækkes. Lad os derfor se på en situation, hvor myndigheden kun observerer et data-punkt (samhø-rende værdier for kontrolsandsynlighed og estimeret overholdelsesandel) for en bestemt gruppe af kon-trollerede virksomheder. Myndigheden antages også at have en rimelig idé om, hvor stor en andel af virksomheder, der vil overholde det kontrollerede regelsæt, hvis der ikke gennemføres nogen kontrol overhovedet, samt hvis alle virksomheder kontrolle-res. En formodning om, at ingen overholder regel-sættet, når der ikke kontrolleres, og alle overholder regelsættet, når alle kontrolleres, kunne for eksem-pel være rimelig i nogle situationer. Hermed har myndigheden tre datapunkter som udgangspunkt for sit bud på A-funktionens form omkring det observerede punkt. Gennem disse punkter kan der fastlægges kurver, jf. figur 3.
Man kan naturligvis ikke vide, hvilken form den sande kurve har omkring det observerede punkt, men hvis det observerede punkt (fx punkt X) ligger
over den stiplede linje gennem A(0) og A(1), virker det sandsynligt, at S(S) er konkav omkring det observerede datapunkt. Hvis det observerede punkt omvendt ligger under linjen (som punkt Y), virker det mere sandsynligt, at A(S) er konveks omkring det observerede datapunkt.
Hvis en myndighed, der skal vælge oplysningsstrategi, ikke har anden information end den ovenfornævnte, kan denne simple procedure give en indikation af, om konkavitet eller konveksitet er det mest sandsynlige.
Man kan givet forestille sig andre procedurer, og man kan givetvis også raffinere ovennævnte procedure (fx hvis myndigheden har adgang til mere information).
Den pointe, vi gerne vil understrege, er, at det teoreti-ske resultat, der er vist ovenfor, kan udnyttes til prak-tisk politikvejledning også i mere realisprak-tiske situatio-ner, hvor den relevante myndighed har mangelfulde data og/eller analysekapacitet.
Konkluderende bemærkninger
Kontrolmyndigheder har som oftest begrænsede ressourcer og udefra givne sanktionsmuligheder, hvilket betyder, at de i praksis langtfra altid kan sikre 100% overholdelse af det regelsæt, de kontrollerer.
Det er derfor hensigtsmæssigt at differentiere kon-trollen efter de incitamenter, virksomheder har, og de skader, eventuelle overtrædelser kan forvolde, for derved at øge overholdelsesandelen og minimere konsekvenserne af overtrædelser. Dette anbefales i størstedelen af litteraturen på området og er i prak-sis det, kontrolmyndighederne faktisk gør inden for en række områder i Danmark (om det så gøres helt optimalt, har vi ikke undersøgt). Hvor den teoretiske litteratur typisk antager, at kontrolmyndighederne oplyser de regulerede parter om deres sandsynlig-hed for at blive kontrolleret, gøres dette ikke i prak-sis. Vi har derfor forsøgt at besvare spørgsmålet om, hvorvidt dette altid er hensigtsmæssigt, når man ønsker, at så mange som muligt skal overholde reguleringen. Det viser sig, at man generelt kan afgrænse, hvornår det er en fordel at oplyse om kontrolsandsynligheden, og hvornår det er en fordel
Figur 3. Estimering af A-funktionen
K
at holde denne hemmelig. Mere præcist viser vi, at effekten afhænger af, hvilken sammenhæng der er mellem kontrolsandsynligheden og overholdelsesan-delen. Endvidere synes det også praktisk muligt at foretage en kvalificeret vurdering af, hvilken oplys-ningsstrategi der er den foretrukne for en given kon-trolsituation ved hjælp af data, som kontrolmyndig-hederne må formodes at have adgang til.
Det bør dog understreges, at selv, hvis det viser sig, at der er reguleringsmæssige fordele knyttet til at oplyse en gruppe af virksomheder om deres kontrol-sandsynlighed, kan der være andre forhold, der gør dette vanskeligt eller uhensigtsmæssigt at gennem-føre i praksis. For eksempel kan der være juridiske problemer forbundet med, at en myndighed oplyser en gruppe af virksomheder om deres kontrolsand-synlighed, men ikke en giver denne oplysning til en anden gruppe, eller ved at en myndighed via offent-liggjorte kontrolsandsynligheder »erkender«, at virk-somheder i forskellige undergrupper forskelsbehand-les. De juridiske og administrative konsekvenser af at offentliggøre kontrolsandsynligheder bør derfor også kortlægges, inden en omlægning gennemføres.
Litteratur
Bebchuk, L.A. & L. Kaplow (1992): Optimal Sanctions when Individuals are Imperfectly Informed about the Probability of Apprehension, Journal of Legal Studies, 21, 365-370.
Becker, G. (1968): Crime and Punishment: An Economic Approach, Journal of Political Economic Review, 6, 169-217.
Ben-Shahar, O. (1997): Playing Without a Rulebook:
Optimal Enforcement When Individuals Learn the Penalty Only by Committing the Crime, International Review of Law and Economics, 17, 409-421.
Dion, C., P. Lanoie & B. Laplante (1998): Monitoring of Pollution Regulation: Do Local Conditions Matter? Journal of Regulatory Economics, 13, 5-18.
Garoupa, N. (1999): Optimal Law Enforcement with Dissemination of Information, European Journal of Law and Economics, 7, 183-196.
Greenberg, J. (1984): Avoiding Tax Avoidance: A (Repeated) Game-Theoretic Approach, Journal of Economic Theory, 32, 1-13.
Hansen, L. G. & S. Krarup (2005): Oplysningsstrategier i for-bindelse med kontrol af virksomheder, Nationaløkonomisk Tidsskrift, 143(1), 43-64.
Hentschel, E. & A. Randall (2000): An Integrated Strategy to Reduce Monitoring and Enforcement Costs, Environmental and Resource Economics, 15, 57-74.
Lando, H. & S. Shavell (2004): The Advantage of Focusing Law Enforcement Effort, International Review of Law and Economics, 24, 209-218.
Polinsky, A.M. & S. Shavell (2000): The Economic Theory of Public Enforcement of Law, Journal of Economic Literature, XXXVIII, 45-76.
Reinganum, J.F. & L.L. Wilde (1988): A Note on Enforcement Uncertainty and Taxpayer Compliance, The Quarterly Journal of Economics, 103(4), 793-798.
Russell, C.S. (1990): Game Models for Structuring Monitoring and Enforcement Systems, Natural Resource Modelling, 4, 143-173.
Scotchmer, S. 1987. Audit Classes and Tax Enforcement Policy, American Economic Review, 77(2), 229-33.
1
Samfundsøkonomen nr 4. Oktober 2005 Lomborg-sagen og retssikkerhedsprincippers betydning 36
bog), denne kritik citeres og vedlægges som bilag, og det anføres, at disse forskere er anerkendte og respekterede (indholdet af denne kritik er omtalt nedenfor). Dels, som det eneste konkrete punkt, at god videnskabelig skik forudsætter, at man lader sine resultater peer-reviewe, før man offentliggør dem.2
Afgørelsen medførte, at Lomborg både i den natio-nale og den internationatio-nale presse blev erklæret for videnskabelig uredelig. I protest mod, at afgørelsen savnede konkret begrundelse, samlede en gruppe danske forskere3 underskrifter ind blandt kolleger (ca. 300 forskere skrev under, heriblandt mange samfundsvidenskabelige forskere, men også frem-trædende naturvidenskabelige forskere). Som reak-tion mod denne protest skrev ca. 600 forskere, for-trinsvis naturvidenskabelige, under på en tillidser-klæring til UVVU. Dernæst klagede Lomborg til Ministeriet, der af Ombudsmanden blev udpeget som korrekt ankeinstans, og Ministeriets afgørelse kom i december 2003. Ministeriet lagde vægt på at det kun tog stilling til afgørelsens lovlighed. Og her kom officialprincippet ind i billedet. Ministeriet ind-ledte med at forklare princippet med citater fra Hans Gammeltoft-Hansens Forvaltningsret (p. 447 f). Heraf fremgår det, at officialprincippet tilsiger, at en myndighed skal fremskaffe korrekte oplysninger både angående hvilke handlinger der er foretaget i en given sag og angående lovens indhold for så vidt angår disse handlinger. Myndigheden skal sørge for at disse oplysninger foreligger og er korrekte. I mod-sat fald vil en afgørelse være ugyldig eller ombuds-manden kan henstille til at myndigheden genopta-ger sagen og foretagenopta-ger de manglende undersøgelser.
Efter at have gjort rede for princippets indhold fort-satte Ministeriet:
‘(Officialprincippet).. overført til den konkrete sag betyder.. at UVVU selvstændigt må tage stilling til, om indklagede (BL) har handlet videnskabeligt ure-deligt og fremskaffe de fornødne oplysninger for en sådan en bedømmelse. Imidlertid ses en sådan bedømmelse ikke at have været foretaget’.
Samt:
‘Ministeriet må dertil konstatere, at UVVU ikke har